本文系《〈国家监察法〉的立法思路与重点》一文的长摘要，全文发表于《环球法律评论》2017年第2期。

在国家监察体制改革过程中，应当将修改《行政监察法》，制定《国家监察法》列入立法议程，以法律的形式将国家监察体制改革的成果固定下来，保证制度运作的稳定性和长效性。

一、制定《国家监察法》的必要性

国家监察体制的改革是事关全局的重大政治改革，是监察制度的顶层设计，必须在法治的框架内进行，以法律的形式巩固改革成果，以制度化的约束构建稳固的体制，防止以改革和创新思维取代法治思维。国家监察体制改革对原本分散在诸多机构中的监察权进行了整合，创设了新的国家机关，引起了既有法律体系的大幅度变革，有必要通过制定统一的《国家监察法》来重塑国家机关之间的新权力结构。制定《国家监察法》是弥补现行监察制度不足的必然要求，是实现反腐制度化、法治化的客观需要，也是全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

二、《国家监察法》的立法思路

（一）以建立集中统一、权威高效的监察体制为核心目标

目前，我国法治监督和反腐职能分布在多个机关中，多头负责，资源分散，难以形成高效的反腐力量；部分机构如国家预防腐败部门权威性不够，对其他国家机关的制约不足，导致监督效率不高，预防效果不彰。制定《国家监察法》，应当将建立集中统一、权威高效的监察体系作为立法的核心目标，对监察权力进行重新定位。监察委员会在保留原有行政监察和预防腐败职能的情况下，还应当整合承接反贪、反渎和预防职务犯罪的职能，构建集中行使监督权、调查权、处置权的反腐败国家机构，以机构的权威性保证监督的高效性。

（二）坚持有权必有责，用权受监督的理念

制定《国家监察法》，可考虑以专章或者专节的方式，对监察对象进行专门规定，拓宽监察范围，覆盖到所有行使公权力的公职人员。同时，要运用多种手段加强对监察委员会自身的监督和制约。通过制定《国家监察法》，明确监察委员会的职责、权限、运转程序、具体措施，按照法定职责必须为、法无授权不可为的理念规范监察委员会职能。

（三）遵循顶层设计与试点经验相结合的思路

国家监察体制改革的过程中，尚存在一些问题需要通过实践探索寻找答案，如监察委员会以何种形式对人大负责，接受人大监督更为适宜；监察委员会与司法机关如何进行衔接等。首批试点选择的三省市各具代表性和典型性，在监察体制改革中有可能进行不同面向、不同重点的实践，应给予充分重视。国家监察体制改革在坚持顶层设计的同时，要及时总结试点中发现的问题，将成功经验吸收到《国家监察法》当中。

（四）重视域外有益经验与我国实际国情的有机结合

世界各地的监察机构在反腐败、促进良好行政等多个方面发挥了积极作用，其中的有益经验可以为我国所借鉴。当然，因国家体制不同，各国监察制度的具体架构和立法形式有所不同，运行状况和实践样貌也有所差异。借鉴国外经验的同时也要注意我国的实际国情。我国监察制度起于周朝，兴于秦汉，延续数千年，近代孙中山先生所主张的独立于立法权、行政权、司法权、考试权之外的监察权相关理论同样对监察体制的改革具有启发意义。制定《国家监察法》需要处理好域外经验与我国实际国情的有机结合，充分借鉴古今中外的有益经验，在把握时代发展趋势的基础上与时俱进，不断创新。

（五）处理好《国家监察法》与宪法和其他法律的关系

进行国家监察体制改革是否需要修改《宪法》依然存在争议。从近期看，在不修改《宪法》的情况下设立国家监察委员会亦是可行的。但从长远来看，仍有必要修改《宪法》，以保证国家监察体制改革的合宪性。目前的改革方案显示了监察体制的改革方向是“一府一委两院”的权力格局，这已经变更了我国国家机关的基本架构；同时，监察委员会整合了分散在多个系统中的监察力量，在实质上提高了监察机关的宪法地位，必须通过修宪予以确认；此外，监察委员会在办理贪污、渎职案件等职务犯罪案件的过程中行使一定的监督、调查、处置职能，需要与《宪法》第一百三十五条的规定相衔接。

三、《国家监察法》的立法重点

（一）明确监察委员会的法律定位与权力运作机制

制定《国家监察法》，应当将明确监察机关的法律定位与运作机制作为立法的首要任务。监察委员会并非政府职能部门，也非司法机关，而是行使国家监察职能的专责机关。在国家机关序列中，监察委员会应当处于与一级政府和司法机关平行的地位，即在人大之下形成“一府一委两院”的权力格局。监察委员会应当由同级人大产生，对本级人大及其常务委员会和上一级监察委员会负责。

（二）实现监察对象全覆盖

在新的国家监察制度下，监察委员会对所有行使公权力的公职人员实施监察。“行使公权力的公职人员”包括但不局限于《刑法》中的“国家工作人员”和《公务员法》中的“公务员”。具体而言，至少包括以下九类人员：中国共产党各级机关工作人员；各级人民政府工作人员；各级司法机关工作人员；各级人大机关工作人员；各级政协机关工作人员；民主党派各级机关工作人员；法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员；科教文卫体等事业单位的工作人员；国有企业管理人员。

（三）完善监察手段和监察程序

1.增添预防性措施

制定《国家监察法》，应当实现关口前移，加强对权力日常运行过程的监督，在重大项目招投标、政府采购等腐败易发、频发的重点工作环节，尝试引入新的监督方式，如现场监督等；可尝试实施监察对象的个人重大事项报告制度，要求监察对象对其财产收入、配偶子女及其他直系亲属可能发生利益冲突的情况进行申报。

2.赋予监察机关采取必要强制措施的权力

制定《国家监察法》，应当考虑赋予监察机关包括采取强制措施在内的监察手段。国家监察委员会除采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施外，还可以进入相关场所或驻地，要求监察对象提供其资产、收入及支出的详细资料，处置违法财产，扣留身份证件，划拨等措施，以便充分发挥监察和反腐败职能。

3.以“留置措施”代替“双规”“双指”

“双规”“双指”作为我国纪检监察机关查办案件时采取的一种特殊调查手段和组织措施，在发挥一定反腐作用的同时，也存在着诸多问题。具体而言，“双规”“双指”在依据上有欠缺，缺乏严格的实体和程序规范，在实践中，易超出党内范围而适用于非党员，使公众混淆党纪和国法的界限、党的纪律措施和刑事侦查措施的界限。制定《国家监察法》，可通过设置法定的“留置”措施来代替“双规”“双指”等措施。监察委员会的留置措施以不超过三个月为宜。从程序上讲，对调查对象采取留置措施应当经监察委员会集体讨论决定。同时，《国家监察法》也可以要求监察委员会采取留置措施时必须全程录音录像，收集保存证据，接受监督。

（四）强化对监察委员会的监督制约

首先，从“权力监督权力”的角度出发，监察委员会要接受人大监督。其次，监察委员会要接受司法监督。监察委员会调查终结后移交给检察院的案件，如果检察院认为不构成犯罪，有权撤销案件或者不予批捕。同时，检察院作为宪法规定的法律监督机关，对监察委员会做出的决定或者采取的措施有权实施法律监督。再次，国家监察委员会要进行自我监督。此外，从“权利监督权力”的角度出发，监察委员会要接受社会和民众的监督，应当引导和借助公众逐渐觉醒的权利意识和监督热情，充分发挥互联网时代新媒体的特点，开通互联网举报、投诉等平台，将社会监督、民众监督和舆论监督作为监督监察委员会的有效方式。最后，监察委员会要接受党的监督。在具体监督机制上，可以成立各级监察委员会的投诉委员会，接受对监察委员会工作人员的投诉。

（五）明晰监察委员会与司法机关的衔接机制

从权力属性上看，监察委员会享有调查权，这一调查权与检察院的侦查权有所差异，不能完全取代检察院的侦查权。为保证调查权的顺利行使，应当赋予监察委员会调取资料、证据，勘验、鉴定，查封、扣押，进入场所、驻地等等权力，但检察院的特殊自侦权如技术侦查权等仍应保留。在机构转隶过程中，一部分检察技术部门、信息部门应当保留在检察系统，以保证自侦权的顺利实施。当监察委员会结束调查，认为被调查对象确实涉及刑事犯罪时，应当将案件移送司法机关，由司法机关行使批捕和公诉权。监察委员会无权做出不批捕、不予起诉、免于刑事处罚等决定。在这一过程中，检察院作为法律监督机关，有权对监察委员会的调查进行监督，认为现有证据无法证明被监察对象涉嫌犯罪的，可以撤销案件，或将案件退回监察委员会，或要求监察委员会补充调查。转隶后的检察院可以成立统一的反职务犯罪部门，在继续行使保留权限的同时，与监察委员会进行办案衔接，负责审查监察委员会调查移送的案件，协调对接刑事诉讼程序。