党的十九大报告提出,制定国家监察法,要依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代传统纪检监察中的“两规”“双指”措施。学界普遍认为,用留置取代“两规”“双指”符合《立法法》等法律的要求,符合法治精神和法治要求,是运用法治思维反腐的具体举措,具有进步性。

“留置”概念不会存在混淆的问题

但在《监察法(草案)》公布后,留置措施的名称、内容、适用条件等在学界和实务界引发了较为热烈的讨论,此处有必要对相关问题作进一步说明。从概念来看,在我国现行的法律法规中,“留置”的含义和具体适用语境确实已经有三四种之多。首先,《人民警察法》规定,对于有违法犯罪嫌疑的人员,警方可以进行盘问和留置,留置期间不超过24小时;其次,民法上的留置权一般作为债权上的抗辩权或物权上的担保权而存在,这在《民法通则》《物权法》《担保法》等法律中都有规定;再次,程序法上还有一类作为送达方式的留置送达。因此有研究者担心,“留置”概念的多语境使用是否会导致概念混淆和不清晰。从《监察法(草案)》对“留置”的具体规定可以看出,这一措施的实质是将被调查者置于一个较为特殊的、与外界相对隔离的环境中进行调查,采用“留置”的概念能够从外观和形式上界定这一行为。同时,在修辞上,“留置”概念相较于部分研究者所主张的“隔离审查”等概念也更能彰显法治精神。尽管在其他法律语境中也存在不同意旨的“留置”概念,但这些概念的外延内涵都相对清晰,适用领域也存在较大分别,因此不会存在混淆的问题。

事实上,采用何种名称和概念并非留置措施的关键问题。国家监察立法的关键和重点应当是对适用留置措施的程序和实体规则进行规范,明确权力行使的边界。在多种调查措施中,留置对基本权利的干预和影响最大,因此应当明确,在监察机关初步掌握被调查人违法犯罪的事实及证据后,需要进一步审查时,才能采取留置措施。同时,因为留置措施涉及人身自由,因此其适用应当遵循比例原则。

从程序上降低权力滥用的风险

从程序上来看,《监察法(草案)》规定省级以下监察机关采取留置措施应当由监察机关领导人员集体讨论决定,并报上一级监察机关批准。应当说,这一规定还有可完善的空间。既然监察机关在组织结构上采用了委员会制度,留置作为限制人身自由的强制措施,就应当由监察委员会集体研究决定,而非监察委员会领导人研究决定。在集体研究决定中,宜采用少数服从多数的决定机制,而非领导人负责制。同时,《监察法(草案)》规定留置期限不得超过三个月,在特殊情况下报上一级监察机关批准,可以延长一次。从增强外部控制的角度来说,这一规定也应当修改为报上一级监察机关集体研究决定。对留置措施设定更为严格和审慎的审批程序,能够使被调查人的权利得到更为充分的保障,也能够在一定程度上降低权力滥用的风险。

留置对象的范围也是讨论的焦点之一。在满足法定条件的情况下,对监察对象实施留置没有争议。但对非监察对象是否可以采取留置措施则存在不同观点。从以往的职务犯罪案件可以看出,行贿受贿案件中行贿人以私营企业主居多,大多数不属于监察对象。但受贿类职务犯罪多在私密场合发生,能见度低,取证困难。行贿行为与受贿行为联系紧密,仅对涉嫌受贿人员进行留置可能难以查清案件,而需要对行贿行为与受贿行为均展开调查。因此,对于与案件相关的非监察人员,也可以适用留置程序,但应当要履行更为严格的审批程序,严格把握和控制适用条件与适用范围。

留置期间,应当实施全过程不间断的录音录像

《监察法(草案)》明确留置应当在“特定场所”进行,但尚未对特定场所作进一步说明。从当前实践来看,有的试点地区将留置场所设定在看守所,有的试点地区则设定在纪委系统原有的办案基地,即“两规”基地。从便于监督和保障人权的角度出发,将留置场所确定在看守所较为合理。经过多年的规范和发展,大多数看守所已经有着较为成熟的制度规范和硬件条件,监所检察机构的监督也相对到位,能够在保证调查的同时对调查活动展开有效监督。因此,可在看守所中单独配置一部分专门场所,供监察委员会实施留置措施使用。出于节省资源的考虑,现有的部分符合条件的“两规”基地经改造后也可考虑转隶看守所进行统一管理。此外,在留置期间,应当实施全过程不间断的录音录像。录音录像既是取证程序合法与否的重要证明材料,也是对监察机关调查工作进行监督的有力手段。倘若案件经调查涉嫌刑事犯罪,录音录像应当随案移送至司法机关进行审查,而不应仅在监察委员会留存备查。