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金国坤:党政机构统筹改革与行政法理论的发展

| 时间: 2018-11-24 15:31:50 | 文章来源: 《行政法学研究》2018年第5期


【摘要】党政机构统筹设置使党政关系的探索进入了新阶段。在党政机构合并设立或合署办公的背景下,不仅党政机构融合,而且党务政务融合,法治监督体系和责任体系融合,导致了行政法的基本原则、行政法的渊源、行政主体理论、行政行为与行政程序制度、行政法治监督体系以及行政救济理论等一系列行政法的基本理论的变迁。党的全面领导成为行政法的基本原则,党内法规成为行政法的法源,行政决策、政务公开与党的决策、党务公开结合在一起,行政内部监督体系上升为党和国家监督体系。新时代党政统筹改革背景下需要对行政法基本理论进行重构。

【关键词】党政关系;机构改革;行政主体;合署办公;党政融合


行政机构改革作为行政体制改革的重要内容,改革开放以来伴随着行政法发展的始终,但不管是相对集中行政处罚权还是实行大部门制改革,都是对行政系统内部的机构职能和隶属关系的调整,不影响行政法的基本框架和理论。以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点的党和国家机构统筹改革,特别是十九大报告提出在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公,对行政主体理论将产生深远影响,行政主体资格必然会重新界定。同时,随着党对国家全方位领导的进一步加强,行政行为理论、行政法治监督理论以及行政救济理论等行政法基本理论也应当顺应党政统筹改革背景下行政法治建设的需要,为新时代建设法治政府提供基本的法治理论支撑。

一、新时代的党政关系

党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想,明确了中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。坚持党的领导不是一句口号、一句空话,而要体现在充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用上。在国家治理体系的大棋局中,党中央是坐镇中军帐的“帅”,车马炮各展其长,一盘棋大局分明。党中央作出的决策部署,党的组织、宣传、统战、政法等部门要贯彻落实,人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实,事业单位、人民团体等的党组织也要贯彻落实。闻言:《坚持党的领导 坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路——学习<习近平关于社会主义政治建设论述摘编>》,载2017年8月29日《人民日报》第005版。

党政关系,从广义上说主要是党与国家的关系,是党的机构与国家机构的关系,主要是党组织与国家权力机关的关系问题。本文所指的党政关系是狭义的党政关系,特指党的机构与国家行政机关的关系问题。党政关系,是社会主义国家建立后首先面临的重大政治问题。社会主义国家的党政关系完全不同于西方资本主义国家的党政关系。西方国家的党作为执政党,是通过选举成为执政党在国家机关中活动;中国共产党是中华人民共和国的缔造者,是国家的领导者。党对国家的领导不仅通过国家权力机关将党的意志转变为国家意志,而且直接通过党的组织、党的行为全方位地实现党的领导权。党的这种领导权是一种权力,是一种国家权力。也就是说,在我国,党直接行使着一部分重要的国家职权,例如中国共产党行使着制度创立权、决策权等,这些权力由宪法惯例和党内法规规范。匡克:《论法治国家与党的领导法治化》,载《社会科学》1999年第7期。在社会主义国家,因为共产党作为执政党有了宪法和法律的规定,共产党与国家政权形成长期的、稳定的领导与被领导的关系,在中央,共产党的上层和国家政权的上层是融为一体的。列宁指出:“作为执政党,我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融成一体,现在是这样,将来也是这样。”《列宁全集》(第41卷),人民出版社1986年版,第11页。执政党和政权融合,作为一种体现执政规律的现象,是无可厚非的。房慧闽、许耀桐:《政党执政文明与党政关系改革》,载《理论探讨》2004年第3期。通过共产党与国家政权相互融合,两者逐步形成长期的、较为稳定的领导与被领导关系。曾宁:《社会主义国家党政关系的历史探索及启迪》,载《前沿》2018年第1期。列宁明确强调:“我们的党是一个执政党,党的代表大会所通过的决定,对于整个共和国都是必须遵守的。”《列宁全集》(第41卷),人民出版社2017年第2版,第55页。 “任何一个国家机关没有党中央的指示,都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问题。”《列宁全集》(第39卷),人民出版社2017年第2版,第27页。毛泽东指出:“一切主要和重要的问题,都要先由党委讨论决定,再由政府执行。”《毛泽东选集》(第5卷),人民出版社1977年版,第95页。从根本上说,马克思主义关于党政关系的认识,都强调无产阶级政党要通过国家政权发挥领导作用,领导国家政治生活。坚持党的领导是社会主义国家处理党政关系的基本原则。从新中国建立以来,到改革开放,一直到进入新时代,是一贯坚持的立场。

金国坤:党政机构统筹改革与行政法理论的发展

新时代的党政关系不是党政合一的回归,而是对改革开放以来党和国家领导制度改革经验的继承和发展中所建立起的一种既不同于以党代政,也不同于党政机构完全分离的党政统筹关系。

在坚持党对一切工作领导的原则下,党如何实现对政的领导权,也就是如何正确处理好党的机构与国家机关主要是国家行政机关的关系。从建国以来的历史经验可以看到,在具体处理党政关系的认识和做法上,在不同的时期随着客观环境的变化和当时处理党政关系上存在的一些问题会经常作出调整。不同时期的党政关系的不同提法总是跟当时存在的一种倾向相联系的,而不是作为一个纯粹的理论问题而孤立地被提出来的。

新中国建立后,中共中央宣传部发出指示,明确强调:“在中央人民政府成立后,凡属政府职权范围的事,应经由政府讨论决定,由政府明令颁布实施。其属于全国范围者应由中央政府颁布。”“不可党内党外不分”,不能再像过去那样“有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知”。毛泽东同志后来认为政府工作中存在着分散主义现象,决定从组织上加强中央对政府的控制。1953年,中共中央先后作出了关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定、关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定及其他一些相关决议。这些决定的实质,就是建立党中央的部门对政府部门的直接领导关系,规定政府各部门的党组织都接受这样的领导,政府工作中一切重要的方针、政策、计划和重大事项均须事先请示中央,经中央讨论决定、批准后方能执行。对政务院各口的工作,中央领导人员对应负责。1958年,中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教小组,在党中央的领导下开展工作。

改革开放初期,邓小平看到了党和国家领导制度中存在的弊端,“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1983年版,第328-329页。这不是说不要强调党的集中统一,不是说任何情况下强调集中统一都不对,问题都在于“过分”。 所以要求“今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件,不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。”但是这不是否定党的领导或削弱党的领导,恰恰是为了加强党的领导。只有解决党政不分、以党代政的问题,才能集中精力管路线、方针、政策,才有利于加强和改善中央的统一领导。“政府工作当然是在党的政治领导下进行的,政府工作加强了,党的领导也加强了。”《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1983年版,第339-340页。

当前进入新时代,中共中央关于深化党和国家机构改革的决定指出,面对新时代新任务提出的新要求,党和国家机构设置以及职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应,同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力,保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待完善;一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出……;这些问题,必须抓紧解决。同时要看到,由于一个时期片面理解和执行党政分开,一些领域党的领导弱化的现象还不同程度存在,党的机构设置和职能配置还不够健全有力,保障党的全面领导、推进全面从严治党的制度和体制机制有待完善。丁薛祥:《深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求》,载2018年3月12日《人民日报》第006版。深化党和国家机构改革,关键要把握好党的领导和国家治理的关系,重点解决党和国家机构职能体系覆盖面问题,确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力。杨晓渡:《构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系》,载2018年3月14日《人民日报》第006版。

中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》要求把加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程,完善保证党的全面领导的制度安排,改进党的领导方式和执政方式,提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。加强党的全面领导,首先要加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。决定提出党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或合署办公。为此,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》的指导思想是党政机构实行统筹改革,以加强党的全面领导为统领,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。

在处理党政关系上,我们始终以坚持中国共产党的领导为核心。这次党政关系调整,与历次党政关系调整,都是在特定的历史条件下针对党政关系中存在的问题展开的。学术界对党政关系的研究,基本上形成两种模式,即“党政合一”与“党政分开”。在我国,党政关系错综复杂,简单地分与合无法高度概括,亦无法把握其实质。曾宁:《社会主义国家党政关系的历史探索及启迪》,载《前沿》2018年第1期。党政关系中党的领导是原则,党对国家的领导是一种领导权,国家的大政方针由党决定,党政机构和党政职能不可能完全分开,更不可能党政权力分离。但另一方面,政府是行政主体,是国家机关体系的重要组成部分。政府依据宪法、组织法和国家法律拥有行政权,向人大负责并受人大监督。在党政关系问题上法律需要明确什么是必须由党讨论决定的“重大问题”;明确政府在什么程度及范围内拥有管理国家和社会事务的决策权,等等。王侃:《党政关系现代化是国家治理现代化的核心内容——基于马克思主义总体方法论的视野》,载《浙江社会科学》2015年第5期。要求理顺党政机构职责关系,保证党实施集中统一领导,保证其他机构协同联动、高效运行。刘鹤:《深化党和国家机构改革是一场深刻变革》,载2018年3月13日《人民日报》第006版。这是新时代理顺党政关系需要解决的重要课题,是新时代实现国家治理体系和治理能力现代化必须回答的重大问题。

二、党政机构统筹改革对当代行政法的影响

在坚持党对一切工作的全面领导原则的指导下,党政关系呈现出深度融合的趋势。这种融合是全方位的,不仅党政机构相互融合,而且党务和政务相互融合,党政责任也相互融合。

(一)党政机构融合

党政机构之间的关系,根据党和国家机构改革方案,不是建立起一种党政合一、党政不分的体制,而是在加强党的全面领导的基础上,根据不同的工作内容进行不同的党政融合。

1党的统领

中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》指出,加强党的全面领导,首先要加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导,建立健全党对重大工作的领导体制机制。对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等关系党和国家事业全局的重大工作,党中央通过设置决策议事协调机构,负责对这些重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进。党中央决策议事协调机构对相关行政机关的工作实行统一领导,如中央组建全面依法治国委员会,作为党中央决策议事协调机构,负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。行政系统的司法行政和政府法制工作机构,接受党的全面依法治国委员会的领导,落实全面依法治国委员会在法治政府建设方面的决策步骤。又如组建中央审计委员会,作为党中央决策议事协调机构,审议审计监督重大政策和改革方案,审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告,审议决策审计监督其他重大事项等。作为政府组成部门的审计署受中央审计委员会领导,落实中央审计委员会在行政系统审计工作的决策步骤。同样,中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会以及中央教育工作领导小组负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。

这些委员会或领导小组的设立,是为了提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力。委员会或领导小组是党的统一领导的体现,具体的行政事务还是根据宪法和法律规定的职权范围由相应的行政机关实施。行政机关仍以行政主体的身份行使法定职权。对当代行政法产生的影响是,根据宪法规定的职责,国务院编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算,领导和管理经济工作;县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、财政等行政工作。行政机关作为人大的执行机关,全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。中央财经委员会作为党中央的决策议事协调机构,对有关财政经济的重大问题行使决策权,行政机关有执行的义务。如何将财经委员会的重大决策通过人大决议,人大在审查时根据《预算法》应当审查预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策,然后由政府相关部门执行,这是需要研究的问题。

2合并设立

党政机构合并设立的只是涉及党的组织、意识形态、民族宗教事务等中心工作,党政机构合并设置只是少数,不是一种常态,整体上党政机构是分开设置的。机构改革方案决定将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部,对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)牌子;将国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部,对外加挂国家电影局牌子;将国家宗教事务局并入中央统战部,对外保留国家宗教事务局牌子;将国务院侨务办公室并入中央统战部,对外保留国务院侨务办公室牌子;将国家公务员局并入中央组织部,中央组织部对外保留国家公务员局牌子。

党管干部原则是《公务员法》明确规定的,将原国务院系统的国家公务员局并入中共中央组织部,成为党的部门,中共中央组织部统一管理公务员工作,正是体现了党管干部的原则,是落实《公务员法》的要求。同时,在法定主体资格上,中央组织部对外仍保留国家公务员局牌子,但不再保留政府系统单设的国家公务员局。调整后,中央组织部在公务员管理方面的主要职责是:统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务,研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施,指导全国公务员队伍建设和绩效管理,负责国家公务员管理国际交流合作等。这种实质上的合并,使原来的行政机关脱离行政系统,成为党的工作部门,从行政主体资格说,对外保留国家公务员局牌子,在形式意义上仍具有行政机关的属性,受《公务员法》的调整,是行政法律关系的主体,也可以成为行政法律责任的承担者。这也是中国共产党依法执政的新尝试。中央组织部在公务员管理方面尽管是由党的部门在管理,也同样要适用《公务员法》和公务员管理的法律法规。党政合并设立的机构设置,对当代行政法的影响是:不同于合署办公,党的机构同时又是行政机构,实质上是党的机构在行使权力。党的组织部门不仅需要根据党内组织人事方面的法规进行管理,而且要根据公务员管理的国家法律法规进行管理,党内法规和国家法律规范之间的协调是行政法需要研究的一个重要课题。在新闻出版广播电影和民族宗教事务方面,长期以来主要是根据党的政策进行管理的,法治化程度相对于其他领域较薄弱。在党政机构合并设立的领域,今后如果通过立法实行法制化管理,那么管理的主体是党的机构;如果通过党内法规进行管理,那么党内法规必须成为合法性的法规,这需要行政法观念的转变。

3归口管理

归口管理不同于合并设立,如将国家民族事务委员会归口中央统战部领导,国家民族事务委员会仍作为国务院组成部门。国家民族事务委员会的主体资格和隶属关系并没有变化,仍然是国务院的组成部门,是行政法律关系一方当事人。归口管理相对于领导小组或委员会的党的统领更直接,但与合并设立相比,不仅形式上是行政主体,而且实质上也是行政主体。但既然是归口管理,不同于以前民族事务委员会只是国务院的组成部门,需要接受统战部和国务院的领导。从行政主体的职能和权限分析,归口管理不同于合并设立,统战部对民族事务的管理不同于对宗教、侨务的管理,行政法上对不同关系下行政机关的地位、职能和权限需要分类研究。

4合署办公

党政机关合署办公主要在地方层面进行,在中央层面党的纪委与国家监察机关合署办公不属于本文所说狭义党政关系范畴。在广东顺德,早在2009年,区纪委、审计局和信访局组成了新的区纪委,区委办和区政府办合署办公,司法局和区政法委合署办公,文化体育局与区委宣传部合署,外事侨务局与区委统一战线工作部合署。它们都是两块牌子,一套人马。顺德的党政机构从41个减为16个,直接减去了近三分之二。16个党政部门中,党委部门6个,政府部门10个。党委的5个工作部门同时加挂政府牌子,列入政府工作部门序列,但不计入区政府工作部门个数。苏永通:《“最大胆”的“大部制”改革:顺德试水党政合署》,南方周末官网,http://www.infzm.com/content/37968.(最后访问时间:2018年5月25日)。

合署办公是党政融合的一种好的形态,应成为地方党政机构改革的主要方式。相对于党政机构合并,加挂行政机关的牌子,合署办公则从实质上保证了行政机关依法定职权履行职责,既避免了交叉重复,又明确了法律责任的主体。

合署合并包含着党政机构“一体化”的可能与趋势。合署合并的党政机构在对外做出影响相对人利益的行政行为时,应当以行政主体的名义、按法定权限和程序进行。新机构在行使法定公权力时,仍须以相应的行政主体名义进行,即原本的政府部门会在名义上予以保留。因此即便是对于合并设立的部门,党的工作机关对与之合并的政府部门仍存在名义上的协调与监督职能。

综上所述,党政机构统筹改革,将合并设立或合署办公局限于特定领域,党的领导更多体现在对关系大局的工作实行党的统领或者归口管理。真正影响到行政主体性质和地位的是前者,后者不影响行政机关的机关属性。因此,党政机构统筹改革,不仅不是党政合一、党政不分,而且解决了长期以来存在的二元管理主体结构产生的问题。在二元管理主体体制下,党政机构必然分别设立,如党委设有农委,政府设有农业局,这既增加了管理环节,不利于提高管理效率,又使机构重叠,造成机构膨胀,人浮于事;机构分设形成二元决策中心,必然导致政出多门、政策撞车、政策多变,减弱了政策的权威作用;二元管理主体的存在,也使得管理中的责任主体不明,不利于各负其责,加剧了扯皮、推诿、不负责的现象。罗显华:《论理顺党政关系》,载《探索》2003年第4期。党政统筹改革,理顺党政关系,实现党政机构的深度融合,为实现国家治理体系和治理能力的现代化提供了组织保障。

(二)党政职能融合

在社会主义中国,促进社会经济文化各方面事业的发展,带领人民创造美好生活,是我们党始终不渝的奋斗目标。习近平总书记在十九大报告中强调指出,全党必须牢记,为什么人的问题,是检验一个政党、一个政权性质的试金石。在民生领域,要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制;农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重;要全面贯彻党的教育方针。从所有这一切,可以看到,中国共产党作为执政党,自觉地将为人民谋福利作为自己的使命。党的权力与国家权力是融合在一起的,党务和政务存在着重合的方面。

根据宪法和法律的规定,立法权、行政权、监察权和司法权由国家机关行使,如全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。党的十八届四中全会决定提出,加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。这就需要在立法权行使上实现人大立法表决权和党的立法提议权、决定权的融合。国务院修订的《行政法规制定程序条例》规定:“制定经济、文化、社会、生态文明等方面重大体制和重大政策调整的重要行政法规,应当将行政法规草案或者行政法规草案涉及的重大问题按照有关规定及时报告党中央。”

党委总揽全局、协调各方,是我们党执政方式的基本格局。在立法、重大决策和组织人事等方面,党委行使着国家权力。重大行政决策,如宪法规定的国务院的职权编制和执行国民经济和社会发展计划及国家预算,领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设等,既属于行政权,又是重大工作,因而需要由党委讨论决定。如2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。政府重大决策由党委批准,国民经济与社会发展规划等法定职权的行使,或由党委提出建议政府通过。张恒山:《依法执政中国共产党执政方式研究》,法律出版社2012年版,第238页。

根据宪法规定,国务院审定行政机构的编制,依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员;县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。根据中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》,党委(党组)及其组织(人事)部门按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责,负责本条例的组织实施;选举和依法任免的党政领导职务,党组织推荐、提名人选的产生,适用本条例的规定,其选举和依法任免按照有关法律、章程和规定进行。

在这些党政职能重合的部分,事实上不可能实行党政职能分工,在行政法上将其视为行政权,而其实际上既是行政权,又是党的权力,在制度设计上需要进行程序上的衔接,避免出现党委“总揽”成为“包揽”,“协调”成为“替代”的情况,各方事情仍要由各方去做,各方矛盾由党委来协调,使各个组织各司其职、各尽其责,发挥他们的积极性、主动性和创造性。

(三)党政责任融合

不论党政机构合并设立或合署办公,还是归口管理或党的统领的领域,重大行政决策是由党委讨论通过的,因而党政同责。根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,此规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员,上列工作部门内设机构的领导成员。问责规定明确,决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的;因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故HYPERLINK"https://baike.baidu.com/item/%E7%89%B9%E5%88%AB%E9%87%8D%E5%A4%A7%E4%BA%8B%E6%95%85"\t"_blank"、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的,对党政领导干部实行问责。生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题。人民日报评论员:《担负起生态文明建设的政治责任——四论学习贯彻习近平总书记全国生态环境保护大会重要讲话》,载2018年5月23日《人民日报》第001版。在生态文明建设中,地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人,对本行政区域的生态环境质量负总责。根据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,对于贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力,致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的;作出的决策与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的等,应当追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任。在安全生产领域,为了加强地方各级党委和政府对安全生产工作的领导,健全落实安全生产责任制,树立安全发展理念,中共中央办公厅、国务院办公厅根据有关法律、法规和中央有关规定,印发了《地方党政领导干部安全生产责任制规定》,规定实行地方党政领导干部安全生产责任制,坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责,地方各级党委和政府主要负责人是本地区安全生产第一责任人。

在党政同责的情况下,行政法仅规定行政责任可能难以实现责任全覆盖。如2011年北京市实施了《北京市行政问责办法》,规定本市各级行政机关的工作人员和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员不履行、违法履行、不当履行行政职责,导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害,或者造成不良影响,依法追究责任。对于行政法学而言,党政同责需要构建一套适用于党政领导干部和公务员的统一的问责体系,实现权责一致。

三、新时代行政法的发展与新命题

中国特色社会主义进入新时代,党政统筹改革,加强党对一切工作的领导,给当代行政法理论的发展带来了新的机遇,也为行政法理论的发展提出了时代的新命题。

(一)行政法的法源

行政法的法源是行政法的基础性问题。当代行政法认为,行政法的法源主要是宪法、法律、法规、规章等,也包括法律解释、惯例、判例甚至法理等非正式法源。在行政法学初创时期,党和国家机关联合发布的行政法规和规章被认为是行政法的重要法源之一。应松年、朱维究 编:《行政法学总论》,工人出版社1985年版,第43-44页。

党的十八届四中全会将党内法规体系纳入了社会主义法治体系范畴。依法执政,既要依照宪法法律治国理政,也要依照党内法规严格管党治党。党内法规体系与国家法律体系建设都是中国特色社会主义法治建设的重要组成部分。党内法规与宪法、法律、法规一起,是行政法的法源。在涉及行政组织编制、行政机关工作人员人事管理、重大行政决策和行政责任方面,在新型党政关系下,党和政府联合发文成为一种常态,如中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《党政机关公文处理工作条例》,中共中央、国务院关于印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关公务用车管理办法》,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这些中共中央、国务院联合发布的条例、规定、办法,既是一种党内法规,又是一种行政法规,当然在行政法的法源上可以理解为行政法规,但也有纯属党内法规的,其规范的对象包括行政机关工作人员,如中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》、中组部《党政领导干部辞职暂行规定》等,这些党内法规,内容上属于行政机关工作人员法的重要组成部分,是人事管理的重要依据,应当纳入行政法的法源范畴。否则,对行政机关工作人员管理产生直接约束力的党内法规不承认其为行政法法源的话,要么造成重复立法,要么在行政机关工作人员管理方面缺乏法律依据。

将党内法规纳入行政法的法源,认可党内法规的法律规范属性,而不是将其当作党的政策,解决了“政府应当以法律而非党的政策为依据来行使职权”的问题。林鸿潮:《坚持党的领导和建成法治政府:前提和目标约束下的党政关系》,载《社会主义研究》2015年第1期。在实行党政机构合并设立的领域,以前一般都是通过党的路线、方针、政策的指导实施管理的,法治化程度不同于对经济社会的行政管理领域。通过制定党内法规实行依规管理,将其纳入法治范畴,有利于在这些领域提高法治化程度。党内法规具有规范性和约束力,将其与行政法的法源一起研究,可以明确党内法规的效力等级。上述关于党政干部管理的党内法规,都是根据《公务员法》制定的,党内法规不得与宪法和法律相抵触。中共中央与国务院联合发布的或单独发布的,其效力相当于行政法规,地方党委发布的其效力相当于地方性法规或规章。根据《党内法规制定程序条例》,党内法规草案应当由负责法规工作的机构进行审核,审查其是否同宪法和法律不一致。

(二)行政法的原则

行政法学教科书传统上将行政法的原则分为行政合法性原则和行政合理性原则,现代行政法借鉴西方的理论提出了法律优先原则、法律保留原则、比例原则和信赖保护原则。随着党政关系的深度融合,作为国家宪制重要基础的行政法不能无视党的领导权与行政权关系的现实存在,从纯行政权角度研究行政组织及其行为,必然需要将党的领导纳入行政权研究的视野。在行政法基本原则中,确立党对行政的全面领导原则。

改革开放后第一本行政法教科书曾确立了“在党的领导下实行党政分工和党企分工”原则,它表明全国各级国家行政机关,都是在各级党委的统一领导下,按照宪法、法律和各项行政管理法规的规定,进行全部国家行政管理活动的。王珉灿主编:《行政法概要》,法律出版社1983年版,第44页。但后来在行政法教科书中,就不再出现党的领导的原则了。宪法修正案明确了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。四中全会决定提出,各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。依法行政,建设法治政府是在党的领导下进行的。

“坚持党的领导,不是一句空的口号,必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”中共中央文献研究室 编:《习近平关天全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第28页。在行政法领域,党的领导应当体现在依法行政的全过程和各方面,包括行政立法、行政执法和守法。行政立法应当坚持党的领导,新修改的《行政法规制定程序条例》第3条规定:“制定行政法规,应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署,符合宪法和法律的规定,遵循立法法确定的立法原则。”对国家行政机关工作人员的管理应当体现党管干部原则,《公务员法》规定公务员制度贯彻中国共产党的干部路线和方针,坚持党管干部原则。行政行为应当体现党的领导,根据《中国共产党党组工作条例(试行)》规定,重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用等事项,应当由党组讨论和决定。行政法治监督更是直接在党的领导下进行的,《监察法》第2条明确规定坚持中国共产党对国家监察工作的领导。

行政法的基本原则,其效力是贯穿于全部行政法规范之中的,能够集中体现行政法的根本价值,并反映现代国家民主法治精神,对行政法规范的制定和实施具有普遍指导意义,是基础性或本源性法律准则。周佑勇:《行政法原论》(第3版),北京大学出版社2018年版,第54页。将党对行政的全面领导作为行政法的基本原则,可以明确党与行政的关系,将党对行政的领导贯穿于依法行政的全过程和各方面,对行政主体理论、行政行为理论和行政法治监督理论的重构起到指导作用。

(三)行政主体理论

行政主体是行政权的拥有者和行使者,是行政法律责任的承担者。行政机关以外的行政主体称之为法律、法规授权的组织。显然,这一行政主体理论,在党政高度融合的领域难以得到合理的解释。在组织人事、意识形态、宗教事务等方面,实行党政机构合并设立,实质上是党组织直接行使行政权,只是对外保留着行政机关的名称。在党政合署办公的情形下,行政机构仍是实体上存在的。如国家监察体制改革以前,行政监察机关与纪委合署办公,但行政监察机关作为行政机关,依照《行政监察法》规定的职责权限按法定程序行使行政监察权,作出行政监察决定。在党政合并设立机构的情况下,作为行政机关的机构实质上是不存在的,如将国家宗教事务局并入中央统战部,中央统战部统一管理宗教工作。对宗教事务的管理是中央统战部的职责,而不是以宗教事务管理局的名义进行的,只是对外保留国家宗教事务局牌子,不再属于国务院行政机关系列。根据《宗教事务条例》的规定,各级人民政府应当加强宗教工作,建立健全宗教工作机制,保障工作力量和必要的工作条件。县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理,县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。在实行党政机构合并设立后,统战部门行使对宗教事务管理权,是依据行政法规还是制定党内法规,是以宗教事务管理部门的身份还是统战部门的身份,直接影响着行政主体的认定。

党组织不是授权性组织,对于党政机构合并设立的领域,法治国家建设要求职权法定,应当通过全国人大制定法律予以规定。《公务员法》明确了党管干部原则,为党的组织部门管理公务员提供了法律依据。在财政经济领域,有全国人大代表建议全国人大及其常委会尽快将《财政法》的立法工作提上议事日程。李洪鹏:《政府支出 每一笔都纳入法治轨道》,载2018年3月7日《法制晚报》第A07版。作者: 党政机构合并设立后,在职权来源上,改革方案规定是党的部门的职责,但按照行政法规的规定是政府部门的职责,这样出现了行政法规规定党的部门的职责权限的现象。如将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部,中央宣传部拟订新闻出版业的管理政策并督促落实,管理新闻出版行政事务,监督管理出版物内容和质量。根据2001年国务院制定的《出版管理条例》的规定,国务院出版行政主管部门负责全国的出版活动的监督管理工作,县级以上地方各级人民政府出版管理部门负责本行政区域内出版活动的监督管理工作。当然,中央宣传部对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)牌子。如果党的部门以行政机关的名义实施管理,新闻出版行政部门仍是行政主体,但这实质上是合署办公而非合并设立。在合并设立的情况下,权力归属于党的部门,因此,在行政主体资格上,原国务院的行政法规应当转变为中共中央、国务院联合发布的党内法规和行政法规的合体,明确党的部门的职责。

(四)行政行为理论

行政行为是行政主体行使行政权的行为。既然党的组织行使部分行政权,那么,对行政行为理论也会产生间接的影响。根据《中国共产党党组工作条例(试行)》,党组讨论和决定本单位内部机构设置、职责、人员编制等事项,讨论决定重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用等事项。这些事项本身是属于行政事务,根据党组织履行把方向、管大局、保落实政治领导责任的指导思想,行政机关的重大决策应当由党组讨论决定。

行政机关的行政权由宪法、组织法和法律规定,制定法律规定党政职能分工不符合现实,党组织的权力由党内法规规定。根据《中国共产党地方委员会工作条例》规定,党的地方委员会在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,按照协调推进“四个全面”战略布局,对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导。党的地方委员会对本地区重大问题作出决策,讨论和决定本地区经济社会发展战略、重大改革事项、重大民生保障等经济社会发展重大问题。党的领导主要实行政治、思想和组织领导,把方向、管大局、作决策、保落实,而不是具体管理行政事务。党要坚持在宪法和法律范围内活动,依据党章和其他党内法规履职尽责。

在党的权力和行政机关依法行使行政职权的关系上,党对重大问题的讨论决定以建议的形式通过权力机关表决,再由行政机关执行。在不需要权力机关表决通过的事项上,党委或党组以党的政策的形式发布。在法律、法规的规定上,基本原则中应当明确贯彻党的路线、方针、政策是履行行政权的基本要求。在行政机关作出重大决策前,应当向同级党委或党组报告。

根据国务院正在起草的《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》,重大决策是指编制经济和社会发展等方面的重要规划;制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施;制定开发利用、保护重要自然资源的重大公共政策和措施;决定在本行政区域实施的重大公共建设项目;决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。很显然,这些重大决策,都是需要党委或党组讨论决定的重大事项。在正式公布的条例中,应当增加党委集体讨论决定的环节。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》提出研究制定地方党委决策程序规定。建议党委决策和行政机关决策一并研究制定《党政机关重大决策程序条例》。事实上,党委决策和行政决策的主体、事项是重合的,行政机关的负责人又是党组成员,在决策失误的问责上,两者也是结合在一起的。2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定,决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的,对党政领导干部实行问责。2015年《中国共产党党组工作条例(试行)》规定,因违反决策程序或者决策失误造成重大损失或者恶劣影响的,应当追究有关党组成员的责任;党组重大决策失误的,对参与决策的党组成员实行终身责任追究。

(五)行政法治监督体系

当代中国行政法将“行政监督与行政救济法”分为国家权力机关的监督、行政系统监督 、行政复议、行政诉讼、国家赔偿以及行政上之损失补偿。行政系统的监督主要是层级监督、行政监察和审计监督。

审计机关和行政监察机关原来是行政内部监督系统,审计机关和监察机关设在行政系统。根据宪法,国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。修改前的宪法规定国务院和县级以上地方各级人民政府领导监察工作。党和国家机构改革在中央成立了中央审计委员会,改革审计管理体制,组建中央审计委员会,这是加强党对审计工作领导的重大举措。审计署仍然是国务院组成部门。审计委员会作为党中央决策议事协调机构,负责审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告,审议决策审计监督其他重大事项等。中央审计委员会办公室设在审计署。审计署具有了审计委员会执行机构的一些职能,审计监督从某种意义上说从内部监督变成了外部监督,成为党和国家监督体系中的重要组成部分。

行政监察机关本来是本级人民政府行使监察职能的行政机关,对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。行政监察的对象不仅包括国家行政机关工作人员,而且包括行政机关本身。行政监察机关有权检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。监察机关根据检查、调查结果,遇有拒不执行法律、法规或者违反法律、法规以及人民政府的决定、命令,或者本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策,可以提出监察建议予以纠正或者撤销。国家监察体制改革后,对国家行政机关工作人员的监督从内部监督变成了外部监督,成为党和国家监督体系的重要组成部分。根据《监察法》的规定,各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依法对所有行使公权力的公职人员进行监察,其中包括各级人民政府的公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。从行政主体研究的范围看,授权性组织和受委托的组织中从事公务的人员也纳入了监督对象,但监察委员会监督的对象只是公职人员,不包括行政机关,相对于行政监察而言,在行政法的范畴内不是扩大了而是缩小了。对行政机关的监督主要通过国家权力机关的执法检查、上级行政机关的层级监督、检察机关的行政公益诉讼和行政审判途径实现。

国家监察体制改革和《监察法》的制定,对法治监督体系所产生的质的变化不是监察对象范围的变化,而是使党和国家的监督体系融为了一体,真正实现了党政融合。从行政监察上升为国家监察,监察委员会与纪委合署办公不同于以前行政监察机关与党的纪委合署办公。行政监察机关根据《行政监察法》实施监察,依法追究政纪责任;党的纪委根据党内法规实施纪律检查,依规追究党纪责任。党的十九大提出用留置代替两规,本来留置是法律规定的限制人身自由的强制措施,两规是党内法规规定的对党员干部的调查手段,这里的代替实质上表明了以后党的纪委与监察机关合署办公后,党的纪委与国家监察机关成为一体,都可以运用《监察法》赋予的调查手段,对违反党纪国法的党员领导干部作为监察对象采取留置措施。中国共产党主动将对党员干部的监察权纳入了国家监察的体系之中,实现党的纪委与国家监察机关的统合,同时通过法律赋予的国家权力实现对党员领导干部的有效监察,达到了以法治手段反腐的目的,解决了长期困扰我们的反腐败法治难题。

权利救济主要是行政复议、行政诉讼和国家赔偿制度。改革后,对于行政机关和行政机关工作人员不依法履行职责的行为,不仅可以通过复议诉讼寻求解决,也可以向监察机关或检察机关提出审查的请求。根据《监察法》规定的监察机关的职责,监察委员会依法履行监督职责,对公职人员依法履职、秉公用权情况进行监督检查,有权对违法的公职人员依法作出政务处分决定,对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责,同时可以对监察对象所在单位履行职责存在的问题等提出监察建议。根据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修正案,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

行政法治监督体系的这些变化,进一步落实了宪法第41条关于“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”,行政法治监督和救济制度更加完备,进一步体现了权责一致的法治原则。



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