此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 行政法学研究 >> 杂志文章 >> 正文

刘权:党政机关合署办公的反思与完善

| 时间: 2018-11-26 11:58:25 | 文章来源: 《行政法学研究》2018年第5期


【摘要】对职能相近、联系紧密的党政机关实行合署办公,有利于优化党政关系,提高办公效率与服务质量,并有利于节约办公资源。我国合署办公的实践模式,主要可以分为党、政机关合署办公、行政机关合署办公和内设机构合署办公三种类型。当前合署办公改革存在和可能出现的突出问题包括合署办公标准不统一,存在各自为政的情况,可能导致党政合一、权责不清、监督无力。在改革开放40周年的新时代背景下,探索党政机关合署办公改革,应在法治轨道下科学推进,正确区分“合并设立”与“合署办公”,充分发挥地方合署办公改革的积极性与首创性,健全合署办公内部监督制约机制,实现合理的党政分工,努力建设高质量的服务型法治政府。

【关键词】合署办公;机构改革;职能相近;党政合一


在新时代背景下,改革开放40周年以来的第八次大规模机构改革,正在全国有序铺开。改革开放以来,我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了7次较大规模的机构改革,平均每5年一次。此次机构改革以加强党的全面领导为统领,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点。其中,探索党政机关合署办公改革格外引人注目,被多个文件反复提到。习近平总书记在十九大报告中指出:“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。2018年3月相继发布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》分别进一步明确:“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或合署办公”、“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公”、“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”。

在深化机构和行政体制改革的新时代背景下,未来党政机关合署办公或将得到全面推进。对于合并设立,我国多年的机构改革实践已经积累了一定的经验,但对于还没有全面推行的党政机关合署办公,则需要认真科学的探索,相关研究还非常薄弱。本文将对党政机关合署办公的界定及改革价值、合署办公的实践类型及问题、如何科学推进党政机关合署办公等问题,进行系统性的研究。

一、合署办公的界定

合署办公是指两个或两个以上的机构,由于职能相近或工作联系密切,而在同一地点办公。职能相近,是不同机构合署办公的前提条件。所谓“职能相近”,主要是指机构所承担的职权、功能等彼此近似,工作内容大致相同或近似,如都承担反腐败职能、统战职能、保密职能、文化职能等。

对于合署办公的党政机关范围,从实践类型上看,被合署的机关性质可以不同,也可以相同。合署办公既存在于党的工作部门与行政机关之间,也存在于行政机关之间,还存在于党政机关的内设机构之间。从理论上看,只要职能相近或工作联系密切,都可能被合署。党的工作机关可以与职能相近的国家机关合署办公,如纪委与监察委、中央网信办与国家网信办的合署办公;职能相近的国家机关之间也可以合署办公,如发改委与统计局、教育局与体育局的合署办公。从数量上来看,合署办公的机构至少为两个。从权力等级上来看,可以是对等性合署,也可以是依附性合署。从结果上看,合署后一般配备一套人马,挂两块或多块牌子。

刘权:党政机关合署办公的反思与完善

“合署”不同于合并。合并一般只能在性质相同的党政机关间进行。可以合并不同的国家机关,也可以合并党的不同工作部门。合并之后只剩下一套人马,一块牌子。另外,合署办公也不同于联合办公。如果只是将不同的机构,统一到一个地方办公,就不是真正意义上的合署办公,而是联合办公或合地办公,因为其并没有实现机构整合与人员精简,而仅仅只是办公空间的物理整合。

合署办公不同于“对外保留牌子”。“对外保留牌子”涉及职能合并,一般是出于专业特殊性、便于国际交流等需要,将被撤并的机构对外保留名称。譬如《深化党和国家机构改革方案》规定:“国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局,对外保留牌子。”在特定条件下,“对外保留牌子”的机构可以单独使用“牌子”对外行使职权。“对外保留牌子”可能只是过渡阶段,时机成熟时该“牌子”可能被摘掉。合署办公同“加挂牌子”也有差别。“加挂牌子”一般是一个机构新增了职能,而对外增加牌子。如《深化党和国家机构改革方案》规定:“将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部。中央宣传部对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)牌子。”如果加挂的是现有机构的牌子,实际上就是合署办公。但“加挂牌子”还可能是新增加一个之前并不存在的机构名称。

二、党政机关合署办公的价值

新时代让公民过上更美好的生活,需要更科学合理的管理体制,需要更优质高效的公共服务。在全面推进依宪执政、依宪治国,加快建设法治政府的背景下,探索党政机关合署办公,深化机构和行政体制改革,具有重要意义。

(一)优化党政关系,加强和改善党的领导

合署办公有利于优化党政关系,加强和改善党的领导。目前,党的一些工作部门同国家机关之间存在职能重叠、权责不清的问题。正如习近平总书记所指出的:“党的机构设置不够健全有力,党政机构职责重叠,仍存在叠床架屋问题”。

习近平:《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》,载《<中共中央关于深化党和国家机构改革的决定><深化党和国家机构改革方案>辅导读本》,人民出版社2018年版,第78页。由于职能交叉,不同的党政机关,在面对具体工作时难免出现分歧与矛盾,并可能引发争斗,从而可能造成党政关系一定程度的紧张。现代国家治理的民主、法治理念客观上要求理顺党政关系。

作为政治与行政体制改革的探索,合署办公是一种优化党政关系的路径选择。

参见徐理响:《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》,载《求索》2015年第8期。邓小平同志曾经说过,党要善于领导,“要不断地改善领导,才能加强领导。”

邓小平:《党和国家领导制度的改革》,载《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1994年版,第321页。2017年3月1日起施行的《中国共产党工作机关条例(试行)》第5条第2款规定:“根据工作需要,党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。”探索党政机关合署办公,科学配置党的工作部门与国家机关的权力,明确各自的职责分工,是新时代适应加强党的领导和党的建设的需要。探索党政机关合署办公,是完善党的领导方式和执政方式的重要举措,是优化党政关系、加强和改善党的领导的科学方法。

纪委部门和监察部门合署办公是一个很好的例证。将纪委与监察部门实行合署办公,整合了分散的反腐败力量,有利于落实“两手抓、两手都要硬”的战略方针,有利于发挥党政监督机关的整体效能,保障经济建设的顺利进行。

参见《关于中央纪委监察部合署办公问题的解答》,载《党建》1993年第4期。而且,实行纪检、监察合署办公,既加强了党的统一领导,巩固了党在我国腐败治理体系中的领导地位,又改善了党对我国反腐败工作的领导方式,便于同级党委以党的纪检机关为名加强对监察委员会的业务指导与工作监督,

参见王立峰、吕永祥:《纪委与监察委员会合署办公的理论内涵、现实意义与优化路径》,载《河南社会科学》2017年第11期。从而有助于实现全面依法治国和全面从严治党的有机统一,进而有利于实现国家治理体系和治理能力的现代化。

刘权:《纪检监察合署办公的时代变迁》,载《人民法治》2018年第4期。

(二)提高办公效率,提升服务质量

合署办公有利于提高办公效率,提升服务质量。一直以来,我国一些党政机关臃肿,职能重叠,不仅导致一些职能部门单打独斗、顾此失彼,而且还产生了多头管理、重复执法、推诿扯皮、不作为等现象,不利于保障公民的合法权益,不利于促进社会主义市场经济的良性发展。在深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下,统筹规划,整合资源,合并性质相同、职能相近的机构,确立大部门综合执法体制,

参见中国行政管理学会课题组:《推进综合执法体制改革:成效、问题与对策》,载《中国行政管理》2012年第5期。有利于解决我国政府长久以来存在的“机构重叠、职能不清、部门林立、职责交叉、权责脱节、政出多门的问题”。

竺乾威:《地方政府大部制改革:组织结构角度的分析》,载《中国行政管理》2014年第4期。“从治理能力维度的视角来分析,合署办公有助于形成两个,甚或多个相关机构间的合力,有助于提升治理的绩效。”

徐理响:《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》,载《求索》2015年第8期。

通过统筹各类编制资源与机构设置,对职能相近的党政机关实行合署办公,统一资源分配,统一人员管理,统一工作部署,可以破除部门利益,减少协调成本,形成作为合力,大大提高工作效率,从而为人民群众提供更满意的服务。2003年,广东省清远市委、市政府将市委办公室、市政府办公室合署办公,开创了全国地级以上市委、市政府办公室合署办公的先河。机构编制得到精简,队伍素质得到了提高,工作效率和水平也提高了。

参见马家庆:《创新办公室体制,服务科学发展——广东清远市委、市政府两办合署办公的做法和经验》,载《秘书工作》2009年第2期。2015年,江苏省徐州市泉山区安监、市场监管、环保等部门,与街道综合执法机构在街道办事处进行合署办公,初步实现了快速反应、高效运行,并基本杜绝了多头执法、慢作为等现象。

参见陆铭:《四部门合署办公破解城市管理难题》,载2015年7月20日《徐州日报》第002版。山西省119个县市区统战部门已全部合署办公,统战资源有效整合,工作条件和效率明显改善。

参见赵向南:《山西119县市区统战部门合署办公》,载2015年8月6日《团结报》第002版。

(三)节约办公资源,降低公共服务成本

合署办公有利于节约人力、物力等办公资源,降低公共服务成本。党的十九大报告提出,应当“推进资源全面节约和循环利用”、“开展创建节约型机关”。党的许多部门的职能与一些行政部门的职能相重合,极大地浪费了有限的办公资源。

探索党政机关合署办公,是建设节约型国家的体现。通过充分整合职能相近部门的人力资源与办公场所资源,可以大大节省政府的人力、物力成本,大大缩短信息沟通的空间距离与心理距离,减少不必要的财政开支,降低公共服务的支出成本。早在1994年,四川省沐川县统战工作部门实行合署办公后,原来重复、交叉的会议、发文、接待、订阅报刊费用有所减少,大大节省了开支。

杜冀瑜、杨帆:《合署带来的变迁——沐川县统战部门合署办公的情况介绍》,载《四川统一战线》1994年第4期。通过精简机构、压缩人员,合署办公可以降低管理成本。

参见董凤伍:《合署办公:怎样“合署”才能“办公”》,载《领导科学》2005年第7期。

三、党政机关合署办公的实践探索及问题

尽管我国自十九大以来更加重视党政机关合署办公,但实际上,合署办公在我国很早就有了相应的改革探索,积累了一些经验,但也存在一些不足。

(一)合署办公的实践类型

通过历史考察分析可以发现,我国合署办公的实践类型,主要可以分为:党、政机关合署办公、行政机关合署办公和内设机构合署办公三种类型。

1. 党、政机关合署办公

纪检、监察合署办公,是我国党、政机关合署办公的典型。新中国成立后,我国纪委部门和监察部门就开始探索合署办公。1952年2月9日,中共中央发布的《关于加强纪律检查工作的指示》明确:“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公,分工合作,互相辅助,加强联系,做好工作。”1987年,党的十三大确立了党政分开的改革总思路,纪委部门和监察部门开始了分而治之的过程,由此也产生了职能重叠、机构冗余、力量分散等弊端。

参见徐理响:《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》,载《求索》2015年第8期。1992年10月,中共中央、国务院决定,中央纪委、监察部从1993年1月开始合署办公。1993年2月,中共中央、国务院批转中央纪委、监察部《关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示》,明确中央纪委、监察部实行合署办公,实行一套机构、两个名称的体制。此后,山西、上海等地方纪委、监察部门也开始实行合署办公。

中央纪委研究室:《坚持合署办公体制,认真履行两项职能》,载《中国监察》2008年第20期。推行纪检监察合署办公,是贯彻党的十四大精神的要求,是党政监督体制的重大变革。党的十四大报告提出,党政机构臃肿、效率低下,“机构改革,精兵简政,是政治体制改革的紧迫任务”,要“下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革”。

参见《关于中央纪委监察部合署办公问题的解答》,载《党建》1993年第4期。

由上可见,多年来,我国纪检监察部门基本上一直都是合署办公:一套人马,两块牌子。2017年10月24日,十八届中央纪律检查委员会在十九大作工作报告中指出,未来5年“实现纪律检查委员会和监察委员会合署办公”。2018年3月中共中央发布的《关于深化党和国家机构改革的决定》进一步明确:“组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公”。可以预见,我国纪检、监察部门未来将继续实行合署办公。

除了较为典型的纪委部门和监察部门外,还有许多其他党的工作部门和行政部门合署办公。如早在1995年,河南省息县作为试点县,将全县侨联、民族宗教局、工商联等统战部门,统一合并到县委统战部合署办公,保留机构牌子与领导职数,人员统一管理,工作统一部署。2015年,山西省119个县市区统战部门已全部实现合署办公。统战工作实行“五个统一”:统一领导;统一党支部;统一管理;统一财务;统一办公场所,并实行“五个不变”:各单位机构牌子、人员编制、领导职数、隶属关系和经费预算渠道不变。

参见赵向南:《山西119县市区统战部门合署办公》,载2015年8月6日《团结报》第002版。合署办公在不增加人员的前提下,整合了分散资源,最大程度上壮大了统战力量。

参见苏静、柳月丽:《合署办公合力同向,1+2大于3优势凸显》,载2015年8月24日《晋中日报》第001版。2009年,广东省佛山市顺德区将区政法委和司法局、区委宣传部与区文体旅游局等机构实行合署办公,挂两块牌子,配一套人马。

参见苏永通:《“最大胆”的“大部制”改革:顺德试水党政合署》,载2009年11月26日《南方周末》第B09版。

2. 行政机关间合署办公

新中国成立后,不同的行政机关之间存在大量合署办公的情形。1958年12月,国务院编制委员会和国务院人事局合署办公。2000年,在乡镇财政普遍面临“赤字难消、债务难还、工资难保”的形势下,湖南省怀化市会同县、中方县专门制订了《乡镇财税合署办公暂行办法》,率先在全市推行乡镇财税合署办公,在财政所设立财税合署办公室,人员由乡镇财政所和国税、地税分局驻乡(镇)专管员组成,乡镇分管财贸的乡镇长任合署办公室主任,财政所长及国税、地税分局局长任副主任。

参见张绍银、刘元向:《完善征管体系强化税收征管——对乡镇财税合署办公情况的调查》,载《湖南财政与会计》2000年第7期。为提高税收征管效率,降低运行成本,2016年,湖南省浏阳市委、市政府决定在大瑶镇试点国税、地税、财政三部门合署办公,设立大瑶镇财税办公室(在浏阳市财政局大瑶分局挂牌),下设国税、地税、财政3个窗口,人员统一管理和考核。

目前,我国越来越多的地方行政机关开始探索合署办公。例如,2017年,为了提升执法效能,河南省商丘市虞城县境内26个基层国土资源所与规划部门全部实行合署办公。

参见徐冬、任圣杰:《河南虞城试行乡级国土规划合署办公》,载2017年7月24日《中国国土资源报》第04版。2017年,四川自由贸易试验区行政审批局与龙马潭区行政审批局合署办公;陕西省宝鸡市县(区)城市管理执法局与县(区)住房和城乡建设局合署办公。

3. 内设机构间合署办公

合署办公不仅存在于党的工作部门和行政机关之间,存在于行政机关和行政机关之间,还存在于不同的内设机构之间。

较为典型的党的内设机构与行政机关内设机构间合署办公,为区(县、市)委办公室和区(县、市)政府办公室合署办公。1998年,陕西省咸阳市秦都区委办公室、区政府办公室实行合署办公,统一管理人、财、物,一套人马,两块牌子。

参见梁晓琦:《改革给办公室增添了无限活力——咸阳市秦都区党政办公室合署办公的实践与思考》,载《秘书之友》2000年第7期。2003年10月,广东省清远市委办公室、市政府办公室合署办公,开创了全国地级以上市委、市政府办公室合署办公的先河。

参见马家庆:《创新办公室体制,服务科学发展——广东清远市委、市政府两办合署办公的做法和经验》,载《秘书工作》2009年第2期。除了党委办公室和政府办公室合署办公之外,其他不同性质的内设机构间也存在合署办公的情形。如1992年,四川省乐山市沐川县将县委台办、县府侨办、民族宗教办、县侨联与县委统战部合署办公,对外保留原机构牌子,实行一套班子,由县委统战部统一管理。

参见杜冀瑜、杨帆:《合署带来的变迁——沐川县统战部门合署办公的情况介绍》,载《四川统一战线》1994年第4期。

相同性质的内设机构,如党的工作部门的内设机构之间也存在合署办公的情况。如1994年,河北省满城县县委督查室与县委目标办实行合署办公,一套人马、两块牌子,督查室主任兼任目标办主任。

参见张建国、穆占贵:《改革县级督查工作的一大举措——河北满城县委督查室与目标办合署办公的实践成效》,载《秘书之友》1995年第5期。行政机关内设机构间实行合署办公,如2012年,内蒙古自治区国土资源厅执法监察局与执法监察总队合署办公。2016年12月,经中央编办批准,审计署机关党委和人事教育司合署办公,设立审计署机关党委(人事教育司)。

胡大华:《审计署:探索机关党建体制改革——把“同一分管、交叉任职、合署办公”落实到位》,载《紫光阁》2018年第1期。

(二)合署办公实践中存在的问题

通过历史考察分析可以发现,我国很早就有合署办公的改革探索,只不过还比较分散,尽管已经取得了一定的成效,但也存在一些比较突出的问题。

首先,合署办公标准不统一,随意性较大。并非任何党政机关都可以实行合署办公,合署办公的机构,一般在职能上有相近或重叠的地方,但也有的在职能上毫不相干。

参见董凤伍:《合署办公:怎样“合署”才能“办公”》,载《领导科学》2005年第7期。一些职能相近、性质相同的党政部门,本来应当实行合并,但却不适当地实行了合署办公,从而导致人员并没有精简、服务质量并没有提高。一些职能毫不相干的党政机关,单纯出于节约经费资源等原因,不适当地实行了合署办公,从而导致管理体制更加不顺畅。另外,一些基层探索的合署办公体制改革,明显地违反了组织法的规定,于法无据,存在合法性问题。

其次,合署办公存在“貌合神离”各自为政的情况。有些党政机关合署以后,可能出现内耗增大、班子不团结、办事拖拉、相互推诿等情况。原本不同机构的“不同的人马”,合署到一起办公成为“一套人马”,发生摩擦有时在所难免。表面上看精简了机构、节约了资源,但可能并没有真正达到合署办公的预期目的。党务干部大多存在业务知识“偏科”现象,在工作中有时还存在“两条线”的情况。

胡大华:《审计署:探索机关党建体制改革——把“同一分管、交叉任职、合署办公”落实到位》,载《紫光阁》2018年第1期。“有的合署办公只是一个形式,而实际上却是分而治之。”

董凤伍:《合署办公:怎样“合署”才能“办公”》,载《领导科学》2005年第7期。机构“合署”了,但“办公”却可能并不高效便民。合署办公不应只是“物理融合”,而应是“化学反应”,如此才能达到最佳的改革效果。

再次,不适当地探索党政机关合署办公,可能导致党政合一。在改革过程中,一些人担心是否会回到传统的计划经济体制中去,担心是否会导致党政合一、以党代政。

面对合署办公是否会导致“党政合一”的质疑,时任区委书记刘海解释道:“我们是基层,核心是要解决问题。”参见苏永通:《“最大胆”的“大部制”改革:顺德试水党政合署》,载2009年11月26日《南方周末》第B09版。2009年,广东省佛山市顺德区在推行合署办公时,就曾受到改革会导致党政不分的质疑,

面对合署办公是否会导致“党政合一”的质疑,时任区委书记刘海解释道:“我们是基层,核心是要解决问题。”参见苏永通:《“最大胆”的“大部制”改革:顺德试水党政合署》,载2009年11月26日《南方周末》第B09版。被称为是“石破天惊”的“党政大部制”改革。对于行政机关之间、内设机构之间的合署办公,一般不存在可能导致党政合一的情况。但是对于党、政机关间的合署办公,由于涉及党、政机关权力的重新调整与配置,涉及党、政班子的交叉任职,如若改革不当,很容易退变成为计划经济时代中的党政合一体制,可能导致党组织与国家机关权力的高度合一。因而,对合署办公可能导致党政合一的担忧,是有一定道理的。不适当地探索党政机关合署办公,可能导致党政不分、以党代政的老问题出现,不利于现代中国的民主法治建设。

最后,合署办公可能导致权责不清、监督无力。合署办公可能导致机构的“名权责”发生分离。合署并不是合并,合署后各自职能仍然存在。既然“一套人马”可以使用“不同的牌子”对外行使职权,那么滥用“牌子”逃避责任就难以避免。合署办公可能导致行政诉讼监督存在盲点。公民不服行政机关的行为,可以提起行政诉讼。但党政机关合署办公后,如果以“另一块牌子”即以非行政机关的名义对外行使职权,则可能逃脱法院的司法监督。在合署办公体制下,对外行使职权如何区别具体情形,正确使用“何种牌子”就显得尤为关键。合署办公还可能导致人大监督存在盲点。实行党政机关合署办公,政府某一方面的具体工作可能由党委领导分管,但党委领导却不用向人大述职和报告工作,所以可能导致人大部分监督权的“悬空”。另外,合署办公打破了原本党政机关职权分明的界限,党的工作部门相对于国家机关的独立性将消减,原本的外部监督转化为内部监督,党政机关间的监督与被监督、决策与执行的关系被淡化。

秦前红:《党政合署合并改革需要研究的九大问题》,爱思想网,http://www.aisixiang.com/data/

109956-2.html.(最后访问时间:2018年5月20日)。

四、合署办公的改革路径与方法

未来我国探索党政机关合署办公,应当充分吸收历史经验,深入研究合署办公的改革路径与方法,努力建设高质量的服务型法治政府。

(一)正确区分“合并设立”与“合署办公”

科学探索党政机关合署办公,应当正确区分“合并设立”和“合署办公”。2017年发布的党的十九大报告使用了“职能相近”标准,2018年中共中央发布的《关于深化党和国家机构改革的决定》使用了“职能相近、联系紧密”标准,《深化党和国家机构改革方案》使用了“职责相近”标准。通过考察相关文件可以发现,“职能相近”是党政机关合署办公的基本条件。所谓“职能相近”,主要是指机构所承担的职权、功能等彼此近似,工作内容大致相同或近似。如都承担反腐败职能、统战职能、保密职能、文化职能等。

但职能相近的党政机关并不必然要合署办公,还可能是合并设立。如果机构性质相同,如都是党的工作部门或都是行政机关,则“职能相近”的党政机关原则上应当优先考虑合并。当然,由于多种现实因素的制约,性质相同、职能相近但又暂时不适宜合并的党政机关,也可以暂时实行合署办公。如2009年,广东省佛山市顺德区在进行大部制改革时,将区财政局、地税局合并为区财税局,但由于财税局没有税收执法主体资格,最后只好对区财政局与区地税局实行合署办公。

参见黄冬娅、陈川慜:《地方大部制改革运动成效跟踪调查》,载《公共行政评论》2012年第6期。

如果机构性质不同,属于不同的编制序列,但又存在职能相近情况,则应当遵循精简、统一、效能的原则,考虑合署办公。“一方面,它们性质不同,不适宜进行简单的合并;另一方面,它们职能又相近,从职责明确、功能互补、形成合力、提升绩效的视角,合署办公又是一种合理选择。”

徐理响:《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》,载《求索》2015年第8期。因此,对于不适宜进行合并,但职能相近、联系紧密的党政机关,原则上应当考虑实行合署办公。

(二)科学探索合署办公,实现合理的党政分工

探索党政机关合署办公,一个很重要的目的就是为了实现更加科学合理的党政分工。新时代国家治理能力的现代化,需要权力的科学配置。习近平总书记在党的十九大报告中提出:“统筹使用各类编制资源,形成科学合理的管理体制。”探索党政机关合署办公,必然涉及党、政权力的重新配置。探索党政合署办公,并不是要实行党政合一。合署不等于合并,不等于党政不分。应处理好各自的应然定位与互动关系,使合署办公既有效达到预定目标,又与现代国家治理的能力与价值相契合。

参见徐理响:《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》,载《求索》2015年第8期。党政机关合署办公体制也许是一种较优的机构设置选择,可以有效整合党政资源。传统的党政合一主要是在计划经济体制下,党委和政府组织的高度合一,党政职能不分。而党政机关合署办公,则是在社会主义市场经济条件下,优化党政关系,加强和改善党的领导的新举措。

参见沈士光:《党政合署体制下的党务工作新体制》,载2006年9月4日《学习时报》第5版。

因而,党政机关合署办公并不必然导致党政不分。一些专业部门,如纪委与监察委员会、党委办公室与政府办公室,合署办公是不会造成党政不分的。但如果一些地方不正确地推行合署办公,也是有可能造成党政不分的,可能会导致党政关系的异化。党政分开是被历史实践反复证明的科学主张。邓小平同志多年前就指出,要“着手解决党政不分、以党代政的问题”。

邓小平:《党和国家领导制度的改革》,载《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1994年版,第321页。党要管党内纪律的问题,法律范围内的问题应该由国家和政府管。

邓小平:《在全体人民中树立法制观念》,载《邓小平文选》(第3卷),人民出版社1993年版,第163页。依法治国和依法执政的理念皆要求理顺党政关系。以监察体制改革为例,虽然监察委员会与纪委合署办公,但在各自的职权行使上是“泾渭分明”的。

参见秦前红:《监察体制改革的逻辑与方法》,载《环球法律评论》2017年第2期。因而,应当科学探索党政机关合署办公,实现党政分工的更加合理化,防止党政机关的全面一体化。

(三)在法治轨道下探索合署办公

探索合署办公,应当做到于法有据。依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。深化依法治国实践,加快建设法治政府,应当坚持厉行法治。任何改革都应当于法有据。合署办公改革同样需要法律的规范和保护。目前我国关于合署办公的改革内容,基本上体现于党的政策文件规定中。尽管政策与法律本质上都是人民意志的体现,但二者发生作用的方式存在很大的差别。为了保障合署办公改革的合法性和有效性,在时机成熟时,应及时通过制度化的程序,将党的政策转化为国家法律。

参见方世荣:《论政策转化为法律的基础和条件》,载《湖北行政学院学报》2006年第4期。

另外,目前有关机构设置的一些党内法规、国家法律条文,有可能成为党政机关合署办公改革的障碍。改革时要避免法律上成文的主管部门与实际合并设立或合署办公的机构不一致,这就要求相关法律法规要及时进行修改完善。

张璁:《提高行政效率,方便群众办事——中国政法大学教授王敬波谈“合并设立或合署办公”》,载2017年10月23日《人民日报》第10版。中央和地方应当及时立、改、废相关规定,使合署办公改革“师出有名”。正如习近平总书记所认为:“要同步考虑改革涉及的立法问题,需要制定或修改法律的要通过法定程序进行,做到在法治下推进改革,在改革中完善法治。”

习近平:《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》,载《<中共中央关于深化党和国家机构改革的决定><深化党和国家机构改革方案>辅导读本》,人民出版社2018年版,第87页。另外,为了避免职责真空,避免改革倒退,改革后应当及时立法,有效巩固改革成果。

(四)充分发挥地方合署办公改革的积极性与首创性

探索合署办公,需要充分发挥地方的积极性与首创性。对于探索合署办公的地域范围,十九大报告表述为“省市县”。对“省市县”应做广义理解,即省、自治区、直辖市、地级市、县级市、县、区等地方党政机关,都应当积极探索党政机关合署办公。地方党政机关身处治理一线,面对的是更多的具体问题,职能更容易重叠,改革的积极性也更大,而且由于承担的改革责任风险相对较小,所以改革可能更容易取得好的成效。

毛泽东同志曾经说过:“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性”,“有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”

毛泽东:《论十大关系》,载《毛泽东选集》(第5卷),人民出版社1977年版,第275页。习近平总书记认为:“赋予地方更多自主权,这样既能充分调动地方积极性、因地制宜做好工作,又有利于中央部门集中精力抓大事、谋全局。”

习近平:《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》,载《<中共中央关于深化党和国家机构改革的决定><深化党和国家机构改革方案>辅导读本》,人民出版社2018年版,第87页。《深化党和国家机构改革方案》强调“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”,这也表明充分发挥地方合署办公改革积极性的重要价值。实际上,我国很多合署办公改革都是从地方开始的。在中央层面,对于地方层面合署办公先行先试摸索的探索实践,应当及时总结经验,将其提升成为国家政策与法律,在全国予以推广,从而实现合署办公改革“自下而上”和“由上而下”的有机统一。当然,中央党政机关也应当,实际上也一直在积极探索合署办公。

(五)健全合署办公内部监督制约机制

将两个或更多的党政机关实行合署办公,部门权力必然大增。部门负责人可能身兼数职,同时行使党、政权力。绝对的权力必然导致绝对的腐败。因而,应当加强合署办公后的权力监督,预防、减少腐败。应充分考虑合署办公的特点,合理配备合署办公的领导班子,重视干部团结协作的意识与能力,加强不同机构人员的业务联系和情感交流,

王立峰、吕永祥:《纪委与监察委员会合署办公的理论内涵、现实意义与优化路径》,载《河南社会科学》2017年第11期。真正做到人合、思想合,

参见董凤伍:《合署办公:怎样“合署”才能“办公”》,载《领导科学》2005年第7期。防止改革后同戴一顶“帽子”却仍各自为政的情况出现。

张璁:《提高行政效率,方便群众办事——中国政法大学教授王敬波谈“合并设立或合署办公”》,载2017年10月23日《人民日报》第10版。值得注意的是,合署办公部门领导兼任职务不宜过多。邓小平同志曾经说过:“一个人的知识、经验、精力有限,左右上下兼职过多,工作难以深入,特别是妨碍选拔更多更适当的同志来担任领导工作。”

邓小平:《党和国家领导制度的改革》,载《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1994年版,第321页。而且,兼职过多还可能导致个人权力过大,不利于监督。

在有效“合”的基础上,更加重视“分”。应当根据合署的具体情况,对各项工作进行合理的分工,落实具体工作岗位与负责人员,理清与不同机构的上下左右关系,强化内部的监督、制约、考核与奖惩,完善内部管理体制。十八届中央纪律检查委员会在十九大作工作报告中指出,未来5年“实现纪律检查委员会和监察委员会合署办公”,并同时提出“探索合署办公条件下执纪监督与执纪审查相互制约、执纪与执法相互衔接的实现路径。”因而,探索合署办公,应当不断完善合署后的内部治理结构,做到内部职能分离,既分工合作,又相互监督制约,努力防止合署后权力过大易滥用的情况发生。

结语

探索党政机关合署办公,是新时代我国深化机构和行政体制改革的重要举措。改革开放40年来新中国建设飞速发展,取得了令世人瞩目的伟大成就,这离不开锐意进取、勇于探索的改革精神。“历史昭示我们,改革开放这场中国的第二次革命,不仅深刻改变了中国,也深刻影响了世界。”

本报评论员:《改革开放深刻改变中国深刻影响世界——一论习近平主席博鳌亚洲论坛主旨演讲》,载2018年4月11日《人民日报》第001版。积极探索党政机关合署办公,是改进党的领导方式和执政方式的重要举措,是实现新时代“小政府,大服务”的必要措施,是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效方法。

然而,任何改革探索都会有一定的风险。相比于推行多年的行政机构大部制合并设立,合署办公除了涉及国家机关外,还涉及党的工作部门,牵涉面更为广泛,改革更具有根本性与全局性。2018年《深化党和国家机构改革方案》明确提出:“坚持蹄疾步稳、紧凑有序推进改革”。在改革已步入深水区的新时代背景下,改革者既要认识到合署办公改革的迫切性,又要把握改革的稳定性,切勿操之过急。在积极探索党政机关合署办公改革时,应当全面总结历史经验,进行充分的调研论证,广泛吸纳民意,按照精简、统一、效能的原则,在法治轨道下稳步推进,努力防范不必要的改革风险。



版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们