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焦洪昌、古龙元:从全国人大常委会授权看监察体制改革

焦洪昌、古龙元| 时间: 2017-08-30 22:54:54 | 文章来源: 行政法学研究

【摘要】 深化国家监察体制改革不仅是推进国家反腐体系现代化的需要,也是全面从严治党、实现党内监督与人民监督有机结合的需要,更是对我国不科学的权力结构进行调整变革、提高国家治理体系与治理能力现代化的需要。推动国家监察体制改革,要在授权改革试点的基础上,通过修改宪法法律做好顶层设计,充分体现我国人民代表大会制度这一根本政治制度,积极发挥人大及其常委会的重要作用,确保改革后与行政权、司法权并立的国家监察权能够健康高效顺畅运行。

【中文关键词】 监察体制改革;国家监察权;人大制度;宪法法律;治理体系现代化

 

国家监察体制改革不仅是推进国家反腐体系现代化的需要,也是全面从严治党、实现党内监督与人民监督有机结合的需要,更是调整我国长期以来不科学的权力结构、提升国家治理体系和治理能力现代化水平的需要。事关全局的国家监察体制改革随着《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)的作出,迈出了重要一步,改革试点工作在三省市顺利推进。全国人大常委会的授权《决定》、三省市先行改革试点等举措很大程度上体现了十八大以来党中央始终强调的“重大改革于法有据”的理念。为确保国家监察体制改革全程落实全面依法治国要求,必须充分运用法治理念与法治思维,深刻认识和理解改革后监察权的地位与内涵,做好宪法法律的顶层制度设计,构建好相关监察制度机制,发挥好各级权力机关的职能作用,沿着法治轨道推进改革大业。

一、监察体制改革是我国政治体制改革的重大突破

(一)监察体制改革是政治体制改革的突破口

十八届三中全会指出,政治体制改革是全面深化改革的重点。政治体制改革作为我党提高执政能力与执政水平的重要手段,一直倍受中共高层关注,历届领导人一直积极推动。但客观地讲,受各种因素影响,建国以来我们国家抓经济体制改革硬,抓政治体制改革偏软,一手硬一手软,造成了如今的党群关系疏离、干群关系紧张,社会两极分化不断加大。习近平总书记上任后,在中央纪委的第一次讲话中就提到了腐败愈演愈烈,这些都是由于政治体制改革没有同步于经济体制改革造成的。[1]现实情况是,一方面,经济步入新常态,民主意识稳步攀升,另一方面贪污腐败等社会问题凸显,如何以政治体制改革为切入点,为政权稳定和经济发展保驾护航,就显得尤为重要。为此,党中央深思熟虑后选择将国家监察体制改革作为打破政治体制改革长期徘徊不前局面的突破口,着力推进全国从严治党、全面深化改革、全面依法治国。

根据《决定》,在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作,在省(市)及所辖县、市、市辖区设立监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生,对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。这说明,监察体制改革至少包括三个方面内容:一是从国家权力结构看,监察权从行政权、司法权中剥离出来,上升为国家监督权,与行政权、司法权并立;二是从国家机构看,将人大之下“一府两院”格局改变为“一府一委两院”制,监察委员会作为与“一府两院”平行的国家机构,独立行使监察权;三是从完善党的领导看,从“党—行政监察”模式转变为“党—国家监察”模式,实现监察体制的“国家”化,有利于完善党的自我监督,实化党的领导。[2]

(二)监察体制改革的实质是国家权力结构的调整变革

改革方案强调,深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。于是乎,需要整合反腐败资源力量,调整机构和职能,扩大监察范围,丰富监察手段。进一步思考,笔者认为深化国家监察体制改革不仅仅是为了整合办案力量、整合监督资源,建立集中统一、权威高效的监察体系,或者说这只是表层的、浅层次的目标,深层的、最重要目的是把过去监督权隶属于行政权这样一个不科学的权力结构进行调整分解,将分散的监督资源整合为统一的国家监督,使监察权成为与行政权、司法权平行的相对独立的国家监督权,进而实现国家治理体系和治理能力的现代化。[3]

通过监察体制改革来摆脱我国长期以来承袭的苏联模式的权力结构和监察体系的弊病,监督权从行政权、司法权中剥离出来,上升为与行政权、司法权平行的国家权力,统一由监察委员会独立行使。这样,既调整完善了我国现行不科学的权力结构,同时将国家监督权统一由监察委员会独立行使,为实现异体监督奠定了体制基础。

(三)监察体制改革的重大意义和影响

监督体制改革触动了我国现行的宪制结构,是我国政治体制改革的重要组成部分。改革将对我国宪制结构、反腐败工作、国家治理体系产生重大影响,意义深远。

监察体制改革将我国的宪制结构由“一府两院”变革为“一府一委两院”,有利于党内监督和人民监督的有机结合。十八大之后,党的反腐败体制机制已经悄然发生了变化。下级纪委书记由上级纪委提名考察,落实双重领导体制的同时,强化了垂直监督,增强了对地方反腐败的领导。在加强党内监督,对所有的国家机关、社会团体及企事业单位的党员监督全覆盖的同时,推进监察体制改革,设立监察委员会,加强对国家机器的监督,将监督覆盖到所有公职人员。[4]监察委员会由人大产生、受人大监督,从某种意义上扩大了人民民主,加强了人民监督,有利于实现党内监督与人民监督的有机结合,既是对人民代表大会制度的内生性改革,也是对人民民主专政国体的内涵式优化。[5]

监察体制改革建立集中统一、高效权威的反腐工作机构,有利于反腐工作的制度化、法治化。当前,反腐败资源力量过于分散,很难真正发挥监督作用、达到震慑、遏制贪腐的效果。推进监察体制改革,设立监察委员会,整合反腐败资源力量,形成集中统一、权威高效的反腐败工作机构,有利于形成严密的法治监督体系,有利于完善反腐败法律体系,有利于构建科学合理的反腐败工作制度机制,推动反腐工作的制度化、法治化,实现从权力反腐向制度反腐的转变,真正实现不敢腐、不能腐。[6]

监察体制改革,调整完善我国权力结构,有助于推进国家治理体系和治理能力的现代化。十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标就是推进国家治理体系和治理能力现代化。国家权力结构的配置是国家治理的前提,科学的权力结构才可能实现治理体系和治理能力的现代化,才有实现善治前提。[7]而治理体系和治理能力现代化,最重要的就是在治国理政方面形成一套完备的、成熟的、定型的制度,通过有效运转的制度体系,实现对国家和社会的治理,说到底就是实现治理体系和治理能力的制度化、法治化。[8]毋庸讳言,推进监察体制改革,调整完善权力结构,形成集中统一、权威高效的监察体系,有利于提升国家治理能力,推进国家治理体系和治理能力现代化。

二、全国人大常委会的授权是监察体制改革的法律依据

“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”[9]把重大改革纳入法治轨道,是维护宪法法律权威的需要,体现了中共中央核心领导层推进全面依法治国的决心。关于“重大改革要于法有据”的理解,《人民日报》评论员文章解读到位:“没有规矩就没有方圆。如果说,在改革开放之初,受法制不完善的时代条件限制,推进改革往往比较粗放,那么今天,在法律体系形成、法治理念高扬的新时代背景下推进改革,于法有据是改革的基本前提。”[10]对于新时期推进改革如何做到于法有据的问题,该评论员进一步强调:“‘该得到法律授权的不要超前推进’,无论是哪个领域的改革,都必须在法律的范围内作为,都必须以法治的方式推进。立法引领改革,改革推动立法。只有通过立法程序,用法律法规的立改废来解决,实现先立后破,才能使改革有序进行;如果有的重要改革举措需要得到法律授权,就应当按照法律程序进行,确保改革举措始终在法治轨道上进行。”[11]监察体制改革作为一项重大的政治改革显然属于“重大改革”范畴,因此,必须将改革全程纳入法治轨道,保证改革的合法性与合宪性。[12]

首先,为改革全面推开探索积累经验的改革试点工作要获得相应的法律依据。监察体制改革涉及到我国宪制结构的变革,必须依我国最高权力机关的授权才能启动改革试点工作。[13]为此,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议作出决定,在北京市、山西省、浙江省开展监察体制改革试点工作。关于《决定》有四个问题值得探讨。

第一,《决定》的性质是什么。理论界主要有两种声音,有认为《决定》是全国人大常委会为改革试点工作所需法律依据而专门进行的授权;[14]也有认为《决定》并非授权,只是一种具有法律效力的规范性文件,实质是行使重大事项决定权。[15]笔者以为,无论是授权性还是行使重大事项的《决定》,法律效力是一致的,即开展监察体制改革试点的法律依据。虽然《决定》没有提及“授权”一词,但从具体内容看,属于将全国人大常委会自身职权范围内事项授权给三省市,符合授权的实质要件。此外,十八大以来,全国人大常委会多次通过作出决定形式授权进行改革或改革试点,如2015年全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定,《决定》的授权性质一目了然。

第二,改革试点授权的主体应当是谁。从目前的研究争论看,对改革试点的授权主体有两种不同的看法:一种认为授权主体只能是全国人民代表大会,全国人民代表大会可以授权全国人大常委会对监察体制改革试点进行整体指导;另一种认为授权主体可以直接是全国人大常务委员会。前者认为在宪法规定之外新增设一种在中央与国务院平行、在地方与各级人民政府平行的国家机关,触动了我国人民代表大会制度和宪法的根本,必须是全国人大的职权范围,要授权进行改革必须由全国人大为之;后者直接认定全国人大常委会的授权资格来自宪法规范自身。从我国宪法文本规定看,授权开展监察体制改革试点,既不在全国人大列举的法定职权范围内,也不在全国人大常委会明定的权力清单上。[16]然而,由全国人大授权展开改革试点,在宪法学理论上有充足的解释空间,由全国人大常委会授权也同样具备相应的合宪性解释空间。根据宪法规定,作为我国最高权力机关的全国人民代表大会,当然可以授权启动重大政治体制改革试点。作为最高权力机关的常设机关,《宪法》第67条对全国人大常委会的权力进行了列举规定,列举的21项职权中虽然没有明确全国人大常委会可以授权开展国家监察体制改革的内容,但是第67条的第21项有个兜底条款“全国人民代表大会授予的其他职权”,该兜底条款是全国人大常委会作为授权主体的合宪性解释依据。[17]

另外,从对一届人大以来全国人大、全国人大常委会作出的相关授权决定或决议的统计分析看,全国人大常委会作为监察体制改革试点的授权主体是有惯例可循的。一届人大以来全国人大及其常委会作出授权决定或决议共27项,其中,全国人大作出的决定或决议6项,常委会作出的决定或决议21项;授权立法的8项;授权改革或改革试点13项;授权调整法律适用等5项;授权的对象包括全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、省级人大及其常委会、香港澳门特别行政区、经济特区所在地的市人大及其常委会。在授权范围上,既有比较具体的规定,也有比较宽泛的规定。[18]授权改革或改革试点的决定13项全部由全国人大常委会作出,尤其十八大之后,全国人大常委会进行过多次改革或者改革试点授权,如2013年授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定;2014年授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定;2014年授权国务院在广东、天津、福建自贸区及上海自贸试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批决定;以及2015年授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定等。[19]这些改革涉及司法制度、行政审批制度,与监察体制改革同样对国家和社会影响深远。立足于宪法规范和宪法惯例,我们应当尊重全国人大常委会对国家监察体制改革试点授权的权威性与合宪性。

第三,需不需要进行二次授权问题。全国人大常委会授权三省市开展监察体制改革试点以后,有学者提出,在三省市所辖县、市、市辖区地方设立监察委员会,启动相应的监察体制改革,还需要得到上级权力机关的授权,即通过省级人大常委会依据《决定》作出在本行政区域内开展监察体制改革的决定。[20]其实,这里不存在二次授权的理论问题。因为第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》中明确了在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会,全国人大常委会在《决定》中不仅对三省市进行了明确的授权,而且对其所辖县、市、市辖区设立监察委员也同时进行了授权。更何况,我国《立法法》第12条规定,被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。三省市所辖县、市、市辖区的监察体制改革试点工作不可能也不需要再从上级权力机关中得到授权,而是直接根据全国人大常委会的授权决定开展试点工作。当然,北京市、山西省、浙江省人民代表大会及其常委会作为试点省市的权力机关,理应主动履行职能,尤其是在制定监察工作地方性法规等规范性文件方面发挥作用,确保本区域内监察体制改革在法制保障下统一推进。

第四,《决定》授权只限于改革试点阶段,改革全面推开则需要更高级别的授权,乃至修宪。在中国人大的构造中,人民代表大会与其常委会形似一体,但实际不同。从职权看,全国人大常委会并不享有全国人大的职权,常委会要向人大负责,不能独立于全国人大;在宪法体制上,全国人大常委会不是最高国家权力机关,只是常设机关,不能代表最高国家权力机关,因此不适合于以授权或者决定等方式对监委会改革作出决定。[21]要为全面推开监察体制改革获得宪制依据,应综合考虑选择最佳路径:修宪可为国家监察体制改革提供最高宪制依据,但需要考虑时机,改革还没开启先修宪,难以预料所有可能存在的情况或遇到的问题,改革的成果难以全面在宪法层面得到体现;由全国人民代表大会作出授权决定在全国范围开展监察体制改革,改革积累相当经验、取得一定成果后,再通过修宪予以确认固化。笔者以为,后一种路径更符合当前探索型改革的推进。

目前,三省市的改革试点工作取得了阶段性成果:一是研究制定了试点工作总体方案和监察委员会“三定方案”;二是选举产生了监察委员会组成人员,2017年1月份三省市人民代表大会分别选出了监察委员会主任,人大常委会根据监察委员会主任提名任命了副主任和委员;三是挂牌成立了监察委员会,并开始运行。下一步,将根据中央要求,三月底前完成省级监察委员会的转隶组建,六月底前完成县、市、市辖区监察委员会的转隶组建;同时,为确保新产生的监察委员会正常运转,需要制定相关工作办法、制度规范。

三、决定和组织监察委员会是本级国家权力机关的职责

宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”深化监察体制改革,设立监察委员会,涉及国家机关的创制,属于国家最根本、最重要的事项,理应由国家权力机关代表人民行使决定权,决定改革的相关事宜。监察委员会定位于人大之下、与“一府两院”平行的国家机关,决定和组织监察委员会便是各级国家权力机关不可推卸的职责。

各级权力机关履行决定和组织监察委员会的职责,推进监察体制改革,应当坚持以下五项原则:

1.党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一原则。党的领导是全方位的领导,重大政治改革往往由党的意志通过人民代表大会转变为国家意志。人民民主专政的社会主义国家意志必须同时体现党的意志和人民的意志。因此,国家意志必须是党的意志和人民的意志相统一,党的意志与人民代表大会集中体现的人民意志相统一后升为国家意志,国家意志再交由国家相关职能机构贯彻执行。监察体制的改革通过人民代表大会,实现党的意志与人民意志的统一,实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。[22]

2.人民主权原则。中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是人民代表大会。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。这就要求监察委员会的设立必须服膺于人民代表大会制度之下。一则,设立监察委员会要取得最高国家权力机关的宪法授权。设立监察委员会涉及国家机构之变动与国家权力结构之调整,必须取得最高国家权力机关的授权才合法合宪。二则,监察委员会必须由同级人民代表大会产生,对它负责、受它监督,主要通过选举任免组成人员、听取工作报告等方式进行监督。

3.法治原则。决定和组织监察委员会要于法有据,运用法治思维开展工作,注重程序合法。首先,要通过修改宪法,为设立监察委员会创制充分的宪法依据。其次,要制定监察委员会组织法等相关法律,理顺监察委员会与有关机构的关系,确保监察委员会依法组建、正常开展工作。再次,要完备监察委员会的工作制度机制、规范工作流程,实现精细化管理,确保高效运转。[23]另外,要加强自身监督,确保依法行权,防止权力异化。

4.权力制约原则。组建监察委员会必须做到既有利于强化对国家机器的监督,实现对国家公务人员的全覆盖,又有利于国家反腐败机构的自身监督和外部监督,包括人大监督、司法监督、社会监督等。为保证国家监察权力的正确行使,防止擅权现象发生,建议加强对国家监察权力行使的监督和制约。一是加强党中央和地方党委对国家监察权力及运行的领导和监督,坚持党内请示报告等行之有效的相关制度。二是建立完善监察权力的合理分工制约和程序制约机制,加强对国家监察权力的分工、制约和监督。三是充分发挥人大监督和民主监督作用,进一步健全监督的途径和方法。四是完善检察机关、审判机关的监督制约,严格遵守刑事诉讼和行政诉讼法律规定,不断提高监察机关执纪执法的法治化水平。[24]

5.精简高效原则。改革监察体制,建立集中统一、权威高效的监察体系,必须精简力量,将政府监察、预防腐败和检察反贪、反渎、预防腐败等力量相整合,从而推进预防和惩治腐败的一体化、程序化和法治化,为深入推进反腐败斗争提供有力的体制机制和组织保障。监察委员会不是简单的合署办公、协调案件、统筹关系,不搞摊大饼式的机构覆盖、人员覆盖,而是实现工作覆盖。[25]设立监察委员会要达到高效反腐的效果,充分利用监督、调查、处置三大职权进行合理的分工合作,从而做到及时查办腐败案件,丰富监察手段,实现办案质量高、执法效果好,追求法律效果、政治效果与社会效果的有机统一。

各级国家权力机关在上述宪法原则的指导下,主动发挥作用,从三个方面着手为推进监察体制改革履行好职责。

首先,决定改革的重大事项。从监察委员会的组织架构、产生方式、职权范围、职权行使程序、与党委纪检关系、与司法机关职权分配和衔接、监察委员会自身的监督制约等各方面都要明确要以人民代表大会制度为基点,充分发挥各级国家权力机关的作用。[26]具体来说,改革中的重大事项,如涉及机构和职能的调整需要国家权力机关作出决定的,应当毫不犹豫地推动。尤其是改革试点阶段,试点地区国家权力机关应该在改革试点工作小组的领导下,行使好法定权力,积极探索,推动改革取得进展。

其次,强化国家权力机关对监察委员会的监督。改革试点方案不仅要求强化对监察对象的监察,同时也要求“强化对监察委员会自身的监督制约”。权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败,如果监察权过大、过于集中,失去外部和内部的有效监督制约,它本身就可能转化为贪腐之源的一部分。[27]制约和监督监察委员会,必须充分发挥我国人民代表大会制度的优势,一是与“一府两院”一道在“两会”上向本级人民代表大会报告工作,接受表决评价;二是可以通过提出质询案对监察委员会工作情况进行监督,通过提出罢免案罢免监察委员会组成人员;三是依据监督法相关规定,闭会期间可以要求监察委员会向人大常委会作出专项工作报告,常委会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议,监察委员会应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告;可以对监察委员会的有关工作进行视察或者专题调查研究。[28]另外,还可以通过立法、组成特定问题调查委员会等监督方式,防止权力的滥用。

第三,改革试点阶段,要积极参与改革试点总体方案的起草和监察委员会“三定”方案的拟定。虽然改革试点工作由三省市党委牵头,国家权力机关仅作为改革试点工作小组成员单位,也要积极参与,充分表达民意,确保改革试点沿着法治轨道推进。同时,要参与监察委员会“三定方案”(即定职能、定内设机构、定人员编制)的拟定工作,试点阶段“三定方案”是监察委员会的灵魂,一旦确定,监察委员会的架构就明确了。国家权力机关参与这些工作有两个方面的考虑,一是作为民意代表机关,将人民意志和智慧汇集到这项工作之中,另外也是行使监督权,确保中央精神不折不扣地得到贯彻落实,确保民意的充分表达。[29]

四、监察权是一项有中国特色的国家权力

我国作为最早建立监察制度的国家,监察权在历史上由来已久。秦汉时期,初步形成了监察御史制度,自上而下建立了一套监察体系。秦统一六国后,在中央设御史大夫,御史大夫之下有御史丞、御史中丞、侍御史、监御史等,组成御史府。两汉时,监察机构进一步发展,中央监察机关先后称为御史府、御史大夫寺、御史台、兰台或宪台,监察官有御史大夫、御史丞、侍御史、给事中、御史内史、监御史等,御史大夫位次丞相,辅佐丞相。西汉时,汉武帝创立刺史制度,将全国划分为13个监察区,各派刺史1名,负责监察郡国长官。这一时期,还制定了“监御史九条”、“刺史六条”等专门的监察法规。[30]

隋唐时期,监察体系臻于完备,机构更严密,分工更明确。隋朝时,设立“三台”:即作为中央监察机构的御史台;作为监察地主官吏的司吏台和谒者台;同时还设有监察皇帝过错的言谏官。至唐代,在御史台下分设三院:台院;殿院;察院,正式形成一台三院体制。御史台设御史大夫1人,御史中丞2至3人。台院是御史台的基本组成部分,设侍御史六人,负责纠弹中央百官,处理御史台日常事务;殿院设殿中侍御史9人,专司朝会、巡幸、郊祀之礼仪纠察;察院设监察御史15人,其中3人监察6部,另外12人巡按州县,监察地方行政官员,有时也充任监军使。此时,御史台的地位明显高于其他府衙,基本实行直接向皇帝负责的垂直领导制。[31]

宋元时期,对唐朝的监察体系作了些微调整。宋代,将监察御史的任命由唐代时宰相任命或举荐改为皇帝亲自任命,设立“通判”专门从事监察地方官员及其所属的部吏,还确立了监察官互察制度。元代,改一台三院为一台两院,撤销台院,将其职权并入察院,改殿院为殿中司,形成御史台下辖殿中司、察院的体制;御史台与中书省、枢密院、尚书省平级。御史台在地方派出临时监察机构,称“行御史台”,下辖各道监察机关。元代还设肃政廉访司,负责监察一切干扰官府正常活动的行为。[32]另外,元代对监察官员明确了相关监察纪律,规定之苛刻远甚于现代。

明清时期,监察机关的名称、体制、职权发生了重大变化。明代,改御史台为都察院,作为全国最高监察机关,设左、右都御史为都察院长官,职掌纠劾百司,提督各道;都察院内专设监察御史一百余人,分掌监察各省。另,在都察院系统之外,专设6科给事中对6部进行监察,地方监察官设13道监察御史,专掌地方监察。此外,还设一些临时监察机构,如巡按、巡抚和总督等,接受朝廷派遣出巡考察官吏,纠举不法。清代基本沿用明代都察院、6科、13道的监察体制,但明确规定科、道均隶属于都察院,使监察系统在体制上归于统一。这一时期,监察法规更加完备,制定了“钦定台规”、“都察院则例”、“十察法”等。[33]

民国时期,孙中山先生提出五权宪法理论,主张监察权从议会中独立出来,与立法权、行政权、司法权平等,加上中国的考试权形成五权分立。南京国民政府继承孙中山先生的五权宪法理论,确立五权分立的政治体制,在总统之下设立五院,即立法院、行政院、司法院、监察院、考试院。[34]民国时期监察制度的特点主要有三个,一是监察权形式上独立,组织体系严密。在中央设立监察院,由院长、副院长及若干委员组成,院长由国府主席就国府委员名单中提请中央执行委员会选任,副院长、委员由院长提请国民政府任命;在地方设置监察使署,其长官为监察使,监察使署和监察使代表中央监察院对地方实行垂直监察,在组织体例上直隶监察院,财政、人事与地方无隶属关系,不受地方行政长官的领导或指挥;二是监察权内容广泛,监察机构主要行使弹劾权、审计权、调查权、监试权、纠举权、建议权、同意权等职权;三是监察法律体系比较完备,除《监察院组织法》外,制定了《监察法》、《弹劾法》、《监试法》、《监察委员保障法》等专项法律,还有诸如《监察院调查规则》、《监察院调查证及其使用规则》、《监察院收受人民书状办法》、《监察使巡回监察规程》、《监察使署组织条例》、《监察使署办事规则》等许多法规制度。[35]

新中国成立后,在政务院下设人民监察委员会监督政府机构及其工作公务员有无失职,从中央至县五级政权设监察委员会,行使案件审理、调查、纠正、建议、惩戒等职权。

“五四宪法”颁布后,人民监察委员会改为监察部,进一步扩大职权,增加评议、审计等权力。随着政治形势变化,党的纪检部门代行监察职权。十一届三中全会后,中央恢复了监察部建制,实行纪检监察合署办公体制,监察部门负责对政府机关及其工作人员的行政效能进行监督检查。[36]

从世界范围来看,域外国家监察制度主要有议会监察专员模式、行政系统内设监察机关模式、司法监察模式、监察审计合一等四种监察制度模式。[37]具体说,议会监察专员模式是由议会选出监察专员,代表议会监督行政机关及公职人员,以瑞典为代表的北欧国家多采用此监察模式。[38]行政系统内设监察机关模式是指监察机关设于政府内部,美国、日本、埃及、俄罗斯等国家采取这种模式。司法监察模式多是建立了司法审查制度的国家,通过最高法院行使违宪审查权或宪法法院行使司法审查权来实现监察目标,法国、德国、澳大利亚、加拿大等国属于这种模式。监察审计合一的监察模式以韩国监察院、波兰最高监察院为代表,行政监察机构与财务机构合一,监察机构法律地位高,直接向议会报告工作,具有较高独立性。[39]

通过对我国历史上及域外监察权的考察,对完善现行的监察权制度设计有几点可供借鉴:一是通过法律制度设计保障监察权的独立性和权威性;二是对公权力监察要全面覆盖,监察对象和监察内容要广泛;三是赋予监察机关与其职能相适应的监察手段措施;四是对监察权要有监督制约机制。

党中央拟定的深化监察体制改革方案,充分借鉴了古今中外监察体制经验。根据《方案》,监察体制改革的实质是将分散的监察权合并到一起,提升其地位,设立专门机构独享监察权。经过改革,形成在权力机关之下,与行政权、司法权平行的监察权体制,颇具中国特色。

第一,它是在权力机关之下,相对独立的国家权力。改革后,监察委员会由同级权力机关选举产生,对它负责、受其监督。同时,监察委员会又相对独立地开展业务工作。一方面,监察权的定位体现了我国人民民主专政的国体,是人民主权的需要;另一方面,与行政权、司法权分立,保障其相对独立性,确保监察权的真正落实。与古代监察权为君主达到统治目的不同,改革后的监察权是通过人民监督实现人民民主;与民国时期监察权形式上独立、实际上独而难立不同,改革后的监察权将在党的统一领导下,形成集中统一、权威高效的监察体系,监督作用将更发挥到位;与域外议会监察专员监察制度监察专员隶属于议会、独立性容易受干扰不同,改革后的监察权则由同级人大产生,业务上相对独立。

第二,宪制结构上监察权与行政权、司法平行,法律地位平等。当前我国监察权人为地一分为三,分属不同系统、各自为政,边界不清、职能重叠;从整体视角看,由于执法方式和执法标准差异,缺乏统一指挥,三者难以形成稳定、高效的衔接机制,监察合力难聚、反腐实效难成,反致“部分之和小于整体”。

现实中这种监察权分散的体制诟病颇多,党内纪检委的纪律审查难以覆盖党外公务员;行政监察工作的“全覆盖”至多可达行政系统内部全体部门;检察院司法检察以党内纪检为前置,且限于现实因素难以发挥应有的作用。[40]改革后,将行政权、司法权中的监察权剥离出来,形成统一的国家监察权,与行政权、司法权平行,有望真正实现异体监督。

第三,坚持党的领导,与纪委合署办公,全面覆盖行使公权力的公职人员。从《决定》和试点情况来看,为实现建立党统一领导下的国家反腐败工作机构的目标,监察委员会与同级党的纪律检查委员会合署办公,各级监察委员会主任由同级党纪委书记兼任,监察委员会副主任基本由同级党纪委副书记兼任,监察委员会委员大部分是同级党纪委常委,两块牌子、一套人马。新的监察体制在原有的基础上扩大监察对象范围,将全面覆盖所有行使公权力的公职人员,主要包括六类人员:分别是国家公务员法所规定的国家公职人员,具体是中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员以及参照公务员管理的人员;法律授权、或者政府委托来行使公共事务职权的工作人员;国有企业的管理人员;公办教育科研文化医疗体育事业单位的管理人员;群众自治组织中的管理人员;其他依法行使公共职务的人员。[41]监察对象之宽泛,远超我国历史上与域外监察机构的监察范围。而且,随着改革深入,相信监察范围会逐步拓展至社会领域,乃至私人机构。

第四,监察权内容厚重,行使职权的保障措施多样。从《决定》看,监察权主要包括监督、调查、处置三项权能。具体来说,监督权是监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况的权力;调查权指对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为进行调查的权力;处置权是在调查的基础上,对违法的依据法律法规作出处罚决定,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉的权力。为履行好监察职权,监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。为保障监察权落实到位,首先要划清与司法权的边界,科学合理分配两个机构的职权,通过立法予以明确;其次要厘清调查权、处置权的定位与内涵,调查权包括一般职务违法行为的调查和职务犯罪类的侦查权,而处置权仅限职务违法行为的处罚,涉及职务犯罪的认定和处罚则属法院的权限范围,尤其要制定法律法规对行使监察权的手段措施程序予以规范约束,将权力关进笼子里,确保在宪法法律范围内运行。[42]

另外,还有一项彰显改革后监察权中国特色的是监察委员会实行双重负责制,因为监察委员会的领导体制关乎其地位能否真正落实、作用能否切实发挥,下面将专节探讨。

五、双重负责制是监察机关高效权威反腐的保障

根据《决定》,监察委员会由本级权力机关产生,对本级权力机关和上一级监察委员会负责,并接受监督。简言之,监察委员会实行双重负责制,这是由我国国体和监察体制改革的目标决定的。一方面,我国是人民民主国家,监察委员会由本级权力机关产生、对其负责、受其监督,是主权在民的直接体现和要求;另一方面,监察体制改革的目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构,建立集中统一、权威高效的监察体系,为了达成目标,业务要向上一级监察委员会负责,形成类似于垂直管理的模式。

具体来说,监察委员会如何对本级权力机关负责,并接受监督?依据监督法,笔者认为主要从三个方面负责并接受监督:首先,必须主动接受权力机关的监督,每年“两会”上与“一府两院”一道向人民代表大会报告工作,并接受表决监督。其次,及时提请人大常委会任免组成人员,接受人大常委会日常工作监督,如听取监察专项工作报告、开展监察专题询问。第三,需要作出决议决定的重大事项及时向权力机关提出,需要制定完善的法律法规及时向权力机关提出。[43]

监察委员会如何对上一级监察委员会负责,并接受监督?首先,监察委员会主任的提名权由上一级监察委员会行使,通过上一级党纪委提名下一级党纪委书记的方式实现。其次,监察业务工作主动接受上一级监察委员会的领导和监督,上级监察委员会可以撤销或改变下级监察委员会作出的违法或不合理的处理意见建议。第三,接受并完成上一级监察委员会交办的监察任务,遇到业务疑难问题及时请求上一级监察委员会指导。

监察委员会的双重负责制类似于现行检察机关的双重领导体制,但有细微差别。最大的差别在于,各极检察院的检察长经同级人民代表大会选举后,需要上一级检察院的检察长提请该级人大常委会批准;而监察委员会主任一经同级人民代表大会选出立即生效。监察委员会与公安、审计等政府机关同属双重负责体制,但有本质上的差别:监察委员会作为与“一府两院”平行的机构,向同级权力机关负责,负的是政治责任,这是人民主权的体现,是宪制层面的要求;而公安、审计等政府机关向本级政府和上级部门负责体现的是一种行政责任,是基于提高行政效能、加强行政管理的需要而设置的。监察委员会的双重负责制也有别于国税、海关等中央垂直管理体制,中央垂直管理单位性质上属于中央机关的派出机构,与地方没有隶属关系,人事、财政均独立于地方。[44]

监察委员会的双重负责制是立足于中国国情。汲取中西方监察体制的精华的基础上做出的制度创新,相较于历史上的监察领导体制而言优势明显。一则,充分体现了人民主权原则,保证了人民通过人民代表大会行使国家权力,实现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。二则,保证了监察委员会的相对独立,有利于构建党统一领导下的国家反腐败工作机构,有利于建成集中统一、权威高效的监察体系。

双重负责制的优势毋庸讳言,但真正落实到位,既保证监察委员会的相对独立,又不能形成“超级机构”无人能够监督,需要多方面的努力。

首先,必须在“人、财、物”上取得相对的独立。虽然,监察委员会组成人员由同级权力机关选举决定,但是上级监察委员会提名下级监察委员会主任,提名后的主任在本级人大中进行选举产生,这就使人事组织上得到相对独立,不受地方权力的过多影响。同时,强化监察委员会的垂直领导,垂直调控各地方监察委员会的“财权”和“物权”,使各级监察委员会的人事、财权和物权不依赖地方的财政,做到真正的相对独立,以便最大限度地发挥高效权威反腐职能。[45]其次,处理好两个“负责”、两种监督的关系。

一方面,要在“两会”上及日常向同级权力机关报告工作并接受监督,报告内容主要是整体工作情况,而且一般是事后报告;国家权力机关开展监督一般也是针对整体工作情况,属于事后监督,监察过程中不过问个案,个案监察完结后国家权力机关可以进行监督。

另一方面,每年向上一级监察委员会述职报告工作,监察中发现重大案件线索也要及时报告,遇到疑难案件向上一级监察委员会请示报告;上级监察委员会对下一级监察委员会进行工作监督,而且可以对个案进行监督,可以事中监督或事后监督。

第三,强化对监察委员会自身的监督制约。监察委员会的权力厚重,必须强化对其自身的监督制约,把握好动态平衡,防止过犹不及。加强对监察委员会的监督,第一靠监察委员会内部决策、执行、监督科学分权,通过分权既形成有效制约,又不影响效率。[46]第二靠外部监督,一是权力机关的监督,主要是通过“两会”上听取工作报告,对组成人员的选举、任命、质询、罢免,成立专门委员会(办公室)进行工作监督等方式;二是司法机关的监督,检察院通过行使批捕、起诉等权力开展监督,对监察委员会作出的决定或采取的措施进行法律监督,法院则主要是审判监督;三是党的监督,党委、纪委通过对监察委员会领导干部的监督,来强化对其的监督约束;四是社会监督,即媒体监督、网络监督与群众监督,通过网络媒体的宣传报道、群众的举报,形成有效的社会监督。[47]

六、宪法和法律是构建国家监察体制的顶层设计

监察体制改革是涉及国家宪制结构的重大政治改革,根据“凡属重大改革皆须于法有据”的要求,改革要全面推开必须要有宪法依据,监察委员会要依法运行、高效运转必须要有相关立法作支撑。至于选择什么路径确保改革按法治化道路推进,考验改革设计者的智慧。笔者认为,当前国家监察体制改革走的是探索型道路,在试点的基础上总结经验教训,预计十三届全国人大一次会议后将在全国范围内推开改革,十三届全国人大二次会议通过修宪确认改革成果。为确保改革沿着法治化轨道顺利进行,有必要先制定《监察委员会组织法》、《监察法》等配套法律,修改完善相关的法律。具体如何启动修宪、修改什么,需要制定哪些配套法律,哪些相关法律应该修订,下面作详细论证说明。

我国“八二宪法”至今经历了四次修改,分别是1988、1993、1999、2004年,程序上都是按照宪法惯例由中共中央向全国人大常委会提出修宪建议,然后全国人大常委会向全国人大提出修宪议案,经全体代表三分之二以上多数通过修正案的形式。[48]四次修宪,共通过31条修正案。具体来看:1988年修宪通过了两条修正案,主要内容包括:明确了私营经济的法律地位;肯定了土地使用权的依法转让。

1993年修宪通过了9条修正案,主要内容包括:突出了建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线,将“把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”改为“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”;在序言中增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”;将“国营经济”改成“国有经济”;承认了家庭联产承包责任制的宪法地位;将县级人大代表任期由3年改为5年。

1999年修宪通过了6条修正案,主要内容包括:确立了邓小平理论的指导地位;将“我国正处于社会主义初级阶段”改为“我国将长期处于社会主义初级阶段”;肯定了个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分;将依法治国写入宪法;将“反革命”改为“危害国家安全”。

2004年修宪通过了14条修正案,主要内容包括:在序言中增加“三个代表”重要思想作为与马列主义、毛泽东思想、邓小平理论并列的党的指导思想;序言中将政治文明提高到宪法高度,与物质文明和精神文明并列;将“社会主义事业的建设者”纳入统一路线范围;规定为了公共利益,国家可依法对土地实行征收或征用,并给予补偿;规定公民的私有财产不受侵犯,国家依法保护公民私有财产权和继承权,但为了公共利益需要,国家可以依法征收或征用并给予补偿;规定国家建立社会保障制度;规定国家尊重和保障人权;规定在全国人大代表中增设特别行政区选出的代表;将“戒严”改为“紧急状态”;乡镇人大代表任期由3年改为5年。

四次修宪通过的31条修正案中,涉及民主政治制度的6条,有关经济制度的14条,有关我国社会所处阶段和社会主义建设指导思想的4条,其他方面7条。前四次修宪涉及经济制度的居多,涉及民主政治制度的主要是政党制度、全国人大组成、地方人大任期、爱国统一战线构成四个内容,真正涉及政治体制改革的没有过。

这次的修宪与前四次一样,应该在各项改革取得成功之后进行,属于确认性的修宪。

不同的是此次修宪,将作大幅度修改,可能涉及到章节的变动,主要涉及三个方面的内容:一是将“监察委员会”作为单独一节在《宪法》中予以规定。根据《方案》设计的改革蓝图,监察委员会将与“一府两院”是平行机构,由本级权力机关产生,对其负责,受其监督。建议在现行《宪法》第三章中增加“监察委员会”一节,放在第四节“中央军事委员会”与第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”之间,各节顺序做相应调整。这一节的条款不宜过多,主要对监察委员会的法律性质、地位、组织活动原则、产生方式、职权范围、决策领导体制、组成人员任期等方面的内容予以规定。[49]

二是修改《宪法》中监察委员会作为权力机关产生、与“一府两院”平行的国家机构应该放置的条款。这部分的修改内容主要涉及的《宪法》条款:第3条3款,增加监察机关由人民代表大会产生。第62条,在全国人大职权中增加一项,规定选举国家监察委员会主任,放在第6项与第7项之间。第63条,在全国人大有权罢免的人员中,增加国家监察委员会主任,放在第4项与第5项之间。第67条第6项,在全国人大常委会的监督对象中,增加监督国家监察委员会的工作的规定;在第7项与第8项之间增加一项,规定为“撤销国家监察委员会制定的同宪法、法律相抵触的监察法规和决定”;在第10项与第11项之间增加一项,规定为“根据国家监察委员会主任的提名,决定副主任、委员的人选”。第73条,增加国家监察委员会作为全国人大代表在全国人民代表大会开会期间,全国人大常委会组成人员在常委会开会期间,有权依照法律规定的程序提出质询案的对象。第101条,增加一款,规定为“县级以上地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级监察委员会主任。”

三是在宪法中增加关于监察委员会与人民法院、人民检察院在办理职务犯罪案件中的关系,以及职权如何衔接的规定。《宪法》第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”监察委员会入宪后,宪法关于人民法院、人民检察院、公安机关办理刑事案件应当分工负责、互相制约等原则,必然延伸到这个新的国家机关。建议《宪法》第135条增加一款,规定为“人民法院、人民检察院和监察委员会办理职务犯罪案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”具体怎样配合,如何衔接可以在具体法律中进一步明确。[50]

监察委员会入宪之后,为确保这个新的国家机关的宪法地位落到实处,履行好职能,行使好职权,进一步细化宪法规定、制定配套法律、修改相关法律必须同步进行,刻不容缓。

首先,制定《监察委员会组织法》。国家机构的组织法是关于国家机关的产生、组织、职权和基本工作制度的法律,国务院、人民法院、人民检察院都有组织法。监察委员会作为宪法规定的新的国家机关,与“一府两院”一样需要制定《监察委员会组织法》,主要确认该机关的法律地位性质、组织体系、领导体制、人员组成、产生方式、职权范围、负责任的对象等方面的内容。[51]

其次,制定《监察法》。《监察委员会组织法》是监察制度的组织法,此外,有必要制定一部规范监察行为的法律,笔者认为称之为《监察法》比较合适。[52]其主要内容包括:监察委员会的工作机制、具体职权及行使方式、工作原则、工作程序、监督制约、法律责任等内容,具体来讲要对举报、举报处理、回复查询、立案标准、调查或侦查、询问、讯问、勘验、搜查、财物查封、扣押、鉴定、银行账目查阅、商务和私人文件审查、监察协助、监察建议、处罚、拘留、批捕、取保候审、监视居住、财物保全、存款冻结、技侦措施、通缉、侦查终结、审查起诉程序、信息公开等予以详细规定。[53]

第三,修订部分重要法律。监察委员会设立后形成了人大之下“一府一委两院”的格局,一方面需修改相关法律将监察委员会放置其中:

一是修订《全国人大组织法》,在第8条关于列席全国人民代表大会人员、第13条关于确定正式候选人名单、第15条关于可提出罢免案人员名单中,分别增加国家监察委员会主任;在第9条关于可以向全国人大提出议案主体、第32条关于可以向全国人大提出议案的主体中,分别增加国家监察委员会。

二是修订《代表法》,在第11条涉及的两个人选名单中,分别增加国家监察委员会主任;在第14条关于可以提出质询案的对象中,增加国家监察委员会;在第15条关于可以罢免人员名单中,增加从中央到地方各级监察委员会的负责人。

三是修订《地方组织法》,在第8条关于县级以上地方各级人大选举人员名单中增加本级监察委员会主任、听取工作报告的对象中增加本级监察委员会;在第17条关于列席县级以上人大会议的名单中,增加本级监察委员会主任;在第28条关于可以提出质询案的对象中,增加本级监察委员会;在第21条关于可以提出候选人名单中,增加县级以上各级监察委员会主任;在第44条关于县级以上的地方各级人大常委会在闭会期间,由人大选出的国家机关领导人因故不能担任职务时,从副职领导中决定代理的人选名单中,增加监察委员会主任;决定撤销由其任命的人员名单中,增加监察委员会副主任、委员。

四是修订《监督法》,在第5、9、11、12、13、14条相应地方,增加监察委员会或监察委员会负责人等内容。[54]另一方面,因国家权力结构调整导致相关机构职权的变化,需要修订相关法律:

一是修改《立法法》,授予国家监察委员会提出法律案、制定监察法规的权力,以及提请解释法律的权力等。

二是大幅修改《刑事诉讼法》,监察委员会将检察院反贪等职务犯罪侦查权并入后,《刑事诉讼法》许多条款需要作相应修改。从内容来看,需要修订第3条及第6章“强制措施”中的大部分条款,同时需要废止诸多条款。

三是修改《人民检察院组织法》,主要是第5条关于各级人民检察院行使的职权的规定需要修改。

法律层面还需要废止《行政监察法》,对《公务员法》、《检察官法》、《治安管理处罚法》、《人民警察法》、《监狱法》等相关法律作细微调整。另外,还有为数不少的行政法规、部门规章、地方性法规、政府规章等需要及时修改或废止。

结语

行文近尾声,笔者深刻感受到国家监察体制改革对我国政治法律制度影响的深度和广度,真可谓影响重大而深远。要确保这一事关全局的重大改革沿着法治轨道推进,除通过修改宪法法律做好顶层设计外,还需要构建完备的配套制度机制,最重要的是改革过程中充分发挥各级权力机关的职能作用。

另外,当前有两个事关改革成败的问题亟待破解:一是如何实现监察委员会与司法机关的无缝衔接,确保监察委员会更好地发挥其反腐功能,实现制度反腐、法治反腐。

二是如何通过制度设计真正实现对监察委员会的有效监督,使其不致成为“超级机构”,确保监察委员会的权力得到有效制衡。希望试点地区能先行先试,积累成功经验,确保改革按既定路线图、时间表顺畅进行。

 

【注释】

[1]李永忠:《“重大政治改革”不只是为反腐》,凤凰网,http://news.ifeng.com/opinion/gaojian/special/091/.(最后访问时间:2017年1月10日)。

[2]林彦:《从“一府两院”制的四元结构论国家监察体制改革的合宪性路径》,载《法学评论》2017年第3期。

[3]李永忠:《“重大政治改革”不只是为反腐》,凤凰网,http://news.ifeng.com/opinion/gaojian/special/091/.(最后访问时间:2017年1月10日)。

[4]马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,载《国家行政学院学报》2016年第6期。

[5]高波《:国家监察体制改革:政治改革和反腐治本的新探索》,载2016年11月15日《人民日报》第11版。

[6]马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,载《国家行政学院学报》2016年第6期。

[7]高全喜:《转型时期国家治理体系和治理能力的现代化建设》,载《学海》2016年第5期。

[8]秦前红:《我国监察体系的宪制思考:从“三驾马车”到国家监察》,载《中国法律评论》2017年第1期。

[9]《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议,强调把抓落实作为推进改革工作的重点,真抓实干蹄疾步稳务求实效》,载2014年3月1日《人民日报》第1版。

[10]人民日报评论员:《为深化改革提供法治保障——二论把抓落实作为推进改革的重点》,载2014年3月4日《人民日报》第1版。

[11]人民日报评论员:《为深化改革提供法治保障——二论把抓落实作为推进改革的重点》,载2014年3月4日《人民日报》第1版。

[12]韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期。

[13]童之伟:《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》,载《法学》2016年第12期。

[14]童之伟:《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》,载《法学》2016年第12期。

[15]韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期。

[16]《中华人民共和国宪法》第62、67条。

[17]焦洪昌、叶远涛:《从人民代表大会制看国家监察体制改革》,载《国家党政干部论坛》2017年第2期。

[18]中国人大网,http://www.npc.gov.cn/.(最后访问时间:2017年2月5日)。

[19]马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,载《国家行政学院学报》2016年第6期。

[20]韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期。

[21]韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期。

[22]秦前红:《监察体制改革的逻辑与方法》,载《环球法律评论》2017年第2期。

[23]童之伟:《对监察委员会自身的监督制约何以强化》,载《法学评论》2017年第1期。

[24]吴建雄:《国家监察体制改革的法理思考》,载2016年12月15日《学习时报》第6版。

[25]吴建雄:《国家监察体制改革的法理思考》,载2016年12月15日《学习时报》第6版。

[26]秦前红:《监察体制改革的逻辑与方法》,载《环球法律评论》2017年第2期。

[27]童之伟:《对监察委员会自身的监督制约何以强化》,载《法学评论》2017年第1期。

[28]郝铁川:《监察委员会设立的法理透视》,载2017年1月18日《法制日报》第10版。

[29]秦前红:《我国监察体系的宪制思考:从“三驾马车”到国家监察》,载《中国法律评论》2017年第1期。

[30]魏建新:《我国古代监察机构之演变及其法治意义》,载《广西政法管理干部学院学报》2004年第1期。

[31]魏建新:《我国古代监察机构之演变及其法治意义》,载《广西政法管理干部学院学报》2004年第1期。

[32]张晋藩:《中国古代监察思想制度与法律论纲—历史的经验》,载《环球法律评论》2017年第2期。

[33]张晋藩:《中国古代监察机关的权力地位与监察法》,载《国家行政学院学报》2016年第6期。

[34]叶春秀:《国民政府监察院论述》,首都师范大学2001年硕士学位论文。

[35]胡斌:《孙中山的监察思想概述》,载《湖北教育学院学报》2007年第7期。

[36]韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期。

[37]郭瑞:《论“四类”监察制度模式的异同及启示》,华中师范大学2013年硕士学位论文。

[38]黄列:《瑞典的监察员制度》,载《外国法译评》1994年第4期。

[39]郭瑞:《论“四类”监察制度模式的异同及启示》,华中师范大学2013年硕士学位论文。

[40]秦前红:《我国监察体系的宪制思考:从“三驾马车”到国家监察》,载《中国法律评论》2017年第1期。

[41]2017年1月9日,监察部副部长肖培在第十八届中央纪委七次全会精神新闻发布会上答记者问。

[42]韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期。

[43]韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期。

[44]李宜春:《论分权背景下中国垂直管理体制:概况、评价及其完善建议》,载《经济社会体制比较》2012年第7期。

[45]童之伟:《对监察委员会自身的监督制约何以强化》,载《法学评论》2017年第1期。

[46]李永忠:《“重大政治改革”不只是为反腐》,凤凰网,http://news.ifeng.com/opinion/gaojian/special/091/.(最后访问时间:2017年1月10日)。

[47]韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期。

[48]韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期。

[49]童之伟:《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》,载《法学》2016年第12期。

[50]陈光中:《关于我国监察体制改革的几点看法》,载《环球法律评论》2017年第2期。

[51]马岭:《关于监察制度立法问题的探讨》,载《法学评论》2017年第3期。

[52]马岭:《关于监察制度立法问题的探讨》,载《法学评论》2017年第3期。

[53]马怀德:《监察法的立法思路与重点》,载《环球法律评论》2017年第2期。

[54]童之伟:《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》,载《法学》2016年12期。

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