【摘要】 在多阶段行政行为中，前阶段行为只向后阶段行为机关作出，不具有外部效力；行政相对人只能就最后阶段行为提起诉讼。针对例外情形，典型案例在外部效力和行为效果两个层面上，形成了判断多阶段行政行为中前阶段行为是否可诉的基本思路。单纯从行为效果的角度判断前阶段行为是否可诉，不符合法律责任的制度性分担规则。但基于救济权利的保障目的，指导性案例22号的思路一定程度上可以解决个别领域中行政相对人的救济权利难以得到有效保障的制度性和现实性障碍。

【中文关键词】 多阶段行政行为；受案范围；典型案例；外部效力；行为效果引言

随着职能分工日渐细化、行政事务渐趋复杂，由多个行政机关参与、并由多个具有前后关系的分阶段行为组合而成的行政活动，已属现代行政的常态。在形式上，根据前阶段行为是否依法针对行政相对人作出为标准，该种行政活动可以划分为多阶段行政程序和多阶段行政行为两大类。多阶段行政程序系指由相互衔接的多个直接对外发生法律效果的行政行为构成的行政过程。[1]其中，处于行政过程中的各阶段行为均各自向行政相对人作出，属于直接对外发生法律效果的行政行为。例如，《娱乐场所管理办法》11条规定，向文化主管部门“申请设立娱乐场所，应当提交以下文件：……(八)消防、环境保护部门的批准文件”。在上述规定中，消防、环境保护部门的批准行为、文化主管部门的许可行为构成了一个多阶段行政程序。多阶段行政行为则是指需由其他行政机关参与表示意见、同意或者核准方能作成的行政行为。[2]其中，其他行政机关的参与表示意见、同意或者核准，仅向后阶段行为机关作出，属于内部行为。例如，《海洋环境保护法》30条第2款规定：“环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见”。上述规定中，海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的应征意见、环境保护行政主管部门的批准构成了一个多阶段行政行为。

在多阶段行政程序中，由于各阶段行为均属直接对外发生法律效果的行政行为，因而各阶段行为均具有可诉性。理论和实践中主要的关注点是，后阶段行为司法审查中的违法性继承问题。[3]但在多阶段行政行为中，由于前阶段行为只向后阶段行为机关作出，不具有外部效力，行政相对人只能就最后阶段行为提起诉讼。不过，在特定的情形下，最高人民法院及其行政审判庭公布的典型案例认为，多阶段行政行为中的前阶段行为也具有可诉性。为了厘定多阶段行政行为中前阶段行为是否可诉的判断思路，提高对多阶段行政行为司法审查的认知，本文以最高人民法院公布的本院判决案例、最高人民法院公报案例和中国行政审判指导案例[4]中与本文主题相关的典型案例为基础材料，尝试在典型案例的裁判思路中勾勒多阶段行政行为中前阶段行为可诉性的逻辑构造。

一、典型案例的裁判思路

在三类案例来源中，直接涉及多阶段行政行为中前阶段行为可诉性(或可复议性)争议的有两个，分别是“赖恒安与重庆市人民政府不予复议行政纠纷上诉案”[5](以下简称赖恒安案)和“延安宏盛建筑工程有限责任公司与延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复上诉案”[6](以下简称宏盛公司案)。

(一)赖恒安案的裁判思路

上诉人赖恒安因工资和职称问题与渝州大学发生纠纷。应国家教委要求，重庆市教委向国家教委和四川省教委函报了《“关于赖恒安同志反映的问题及处理情况”报告》，请求阅示，并抄送上诉人。上诉人就该报告向被上诉人重庆市人民政府申请复议。被上诉人作出不予受理的决定。上诉人不服，向重庆市高级人民法院提起诉讼。一审以重庆市教委的报告不是具体行政行为为由维持了被上诉人的决定。上诉人向最高人民法院提出上诉。

在本案中，重庆市教委向国家教委和四川省教委的报告、后者(待作出)的阅示，虽然不是法律、法规或规章明确规定的行政处理程序，但根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《教育法》确定的上下级工作关系，[7]仍属法定的职权活动。因此，本案所涉行政活动是由请示报告行为和阅示批复行为构成的多阶段行政行为。

本案因上诉人不服不予受理的复议决定引起。尽管不予受理的理由是上诉人与第三人重庆市教委之间的纠纷属内部管理事项，不属于复议范围，但两审裁判均对系争报告是否属于复议范围予以重点阐述。同时，本案尽管讨论的是多阶段行政行为中前阶段行为是否属于行政复议的范围，但其思路也适用于判断同类行为是否属于行政诉讼的受案范围。

最高人民法院的二审判决认为：重庆市教委重教函[1996]21号报告从形式上看属于行政机关内部公文，但在抄送赖恒安本人后，即已具有具体行政行为的性质；由于该报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对赖恒安的权利义务并未产生实际影响，故该行为属不成熟的行政行为，不具有可诉性。

二审判决的要旨阐明，重庆市教委的报告原本只向上级主管部门函报，属于内部行为，但基于该报告同时向行政相对人抄送这一例外情形，结合与(待作出的)阅示批复之间的效力关系，判决形成了判断系争报告是否属于行政复议范围的两层结构：

第一，前阶段行为在对外表示后的效力判断。二审判决认为，前阶段行为原本属于内部行为，但在对外表示之后，产生了外部效力。

第二，具有外部效力的前阶段行为的可复议性判断。二审判决认为，当具有外部效力的前阶段行为尚需结合最后阶段行为才能产生法律效果时，对前阶段行为引起的纠纷予以复议解决的时机尚不成熟，该前阶段行为因而不属于行政复议范围。

(二)宏盛公司案的裁判思路

由被上诉人延安宏盛建筑工程有限责任公司承建的工地发生塔吊倾翻事故。事故调查组经调查依法向延安市人民政府提交了《子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告》。上诉人延安市安全生产监督管理局代表延安市人民政府向相关部门作出了《关于子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》。作为事故调查组成员的子长县监察局向被上诉人送达了该批复的复印件。被上诉人针对该批复申请复议，复议机关作出维持的决定。被上诉人针对该批复提起诉讼。

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第19、29和第32条的规定，[8]生产安全事故依等级由相应的人民政府组成事故调查组展开调查；事故调查组应在法定期限内向组织调查的人民政府提交事故调查报告，后者在收到调查报告后应在法定期限内作出批复；有关机关应当按照批复，依法定权限和程序作出行政处理决定。据此，本案所涉行政活动是由对调查报告的批复和根据批复作出的行政处理决定构成的多阶段行政行为。本案的诉讼争点是，上诉人作出的批复是否属于行政诉讼的受案范围。

陕西省高级人民法院的二审判决认为，被诉延安市安监发[2008]16号《关于子长县‘10·21’建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》虽未由上诉人延安市安监局正式给宏盛公司送达，但作为事故调查成员单位之一的子长县监察局将批复作为谈话内容告知被上诉人宏盛公司，并送达了复印件，已将批复的内容外化，而该批复中将宏盛公司列为责任单位，并要求给予处罚，为被上诉人设定了一定的义务，该批复与被上诉人有利害关系，且陕西省安全生产监督局复议决定亦告知宏盛公司可以提起行政诉讼，所以一审法院受理被上诉人宏盛公司的起诉正确，上诉人延安市安监局称该批复属内部批复，不对被上诉人宏盛公司产生法律效力，本案不属于人民法院受案范围的上诉理由不成立。

二审判决阐述的要旨，同样形成了判断系争批复是否具有行政可诉性的两层结构：第一，前阶段行为在对外表示后的效力判断。二审判决认为，前阶段行为原本属于内部行为，但在对外表示后，产生了外部效力。

第二，具有外部效力的前阶段行为的可诉性判断。二审判决认为，在最后阶段行为“应当按照”前阶段行为的认定内容和处理意见作出的情况下，已经对外表示的前阶段行为对行政相对人的权利义务产生了确定的影响，因而属于行政诉讼的受案范围。

二、前阶段行为的可诉性要件

典型案例在阐述前阶段行为是否可诉的思路时，均采用了两层构造的逻辑。该两层构造的逻辑可以进一步提炼出前阶段行为是否可诉的两个要件：外部效力和行为效果。

(一)外部效力

外部效力是形成行政机关和行政相对人之间具体权利义务关系的基本要素。行政行为是否对外发生法律效果需要根据行为机关表示在外的客观意思进行判断，因此，只有对外表示的行政行为才被认为具有外部效力。在诉讼救济的角度上，没有外部效力及以此形成的具体权利义务关系，就无法形成为一项具体的法律上的纠纷，自然也不能对其开放诉讼保护。否则，会导致法院过早地介入行政过程，产生行政机关和司法机关在事务处理上的知识与经验错位，以及司法不适当干涉行政事务的后果。[9]

在由一个行政机关单独作出的行政行为中，处于行政过程中的中间行为，因其内容不反映机关意思或不具有确定的机关意思，故而无论是否对外表示，均不具有外部效力。即使行政相对人认为中间行为违反法定程序、认定事实错误，或审查意见可能对其产生不利影响等，也只能在最终决定作出后提起行政诉讼。同时，作为程序义务，最终决定需以对外表示来完成意思的确定。

但在多阶段行政行为中，由于参与的多个行政机关各自具有独立的意志，因而对前阶段行为的意思判断显著区别于单一行政行为的中间行为。

在正常情况下，多阶段行政行为中的前阶段行为只向后阶段行为机关作出，不具有外部效力。但是，如果前阶段行为同时也向行政相对人作出对外表示的，应当认定其属于独立且确定的机关意思，从而产生外部效力。典型案例争议的前阶段行为均属于后一种情形。二审判决也认为，原本属于内部行为的前阶段行为，在向行政相对人作出对外表示之后，产生了外部效力。

尽管典型案例的二审判决思路均认为对外表示是前阶段行为发生外部效力的判断基点，但在不同的事实认定基础上的判断思路也存在一定的差异。在赖恒安案中，前阶段行为由行为机关向行政相对人抄送，并据此产生外部效力；在宏盛公司案中，前阶段行为则由行为机关以外的其他机关向行政相对人送达，并据此产生外部效力。也就是说，典型案例的二审判决虽然都是以抄送或送达来认定前阶段行为产生了外部效力，但宏盛公司案的二审判决并不认为对外表示主体与行为主体应具有同一性。

行政行为的对外表示旨在由行为主体将其真实意思表露在外，使他人知晓和客观理解，以此产生预期的法律效果。

因此，在逻辑上，对外表示主体应与行为主体具有同一性。同时，在现代社会，行政活动愈发强调行政相对人的过程参与，诸如行政过程中的意见交换、资讯流通等已经相当普遍。如果在多阶段行政行为中认可其他机关可以替代行为机关向行政相对人作出对外表示，并据此使前阶段行为产生外部效力，则可能促使最后阶段行为机关或相关行政机关在最后阶段行为作出前不愿与相对人进行意见交换、咨询流通。

具体到宏盛公司案中，前阶段行为只向最后阶段行为机关作出，表明前阶段行为主体不具有对外表示的主观意思；其他行政机关对行为内容的对外表露，不能代表前阶段行为机关的意志。

同时，考虑到生产安全事故往往涉及行政机关工作人员违反行政纪律的情形，《生产安全事故报告和调查处理条例》规定了事故调查组的组成应包括监察机关。[10]该条例同时规定，“有关机关应当按照人民政府的批复……对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。

因此，监察机关有按照批复对相关工作人员是否违反行政纪律进行调查和处理的法定职责。据此，子长县监察局向行政相对人送达批复复印件，应当理解为是履行法定职权过程中的信息沟通，而并不能代表批复机关的对外意思表示。

(二)行为效果

只需向后阶段行为机关作出的前阶段行为，在同时向行政相对人作出表示后，发生了外部效力。但是否可以对其提起诉讼，则仍需确定该行为是否符合《行政诉讼法》有关受案范围的规定。我国现行的行政诉讼制度，对于受案范围实际上是采用了概括主义的方式。[11]在排除了“非行政行为”、“基于司法权的界限而不宜审查的行政行为”后，对行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，实质上仍然是以行为效果为判断标准——“对特定行政相对人的权利义务产生实际影响的行政行为”。[12]因此，要确定产生外部效力的前阶段行为是否可诉，核心是判断该行为是否“对特定行政相对人的权利义务产生了实际影响”。

典型案例的二审判决均从前后阶段行为之间效力关系的角度，以前阶段行为能否独立地对行政相对人的权利义务产生确定的影响为标准，来判断该行为是否具有可诉性(或可复议性)。因此，基于前后阶段行为之间的效力关系所引申的对前阶段行为法律效果的认定，成为了判断前阶段行为是否具有可诉性的另一个要件。

关于赖恒安案中前阶段行为的法律效果。二审判决认为：“该报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对赖恒安的权利义务并未产生实际影响”。其中，“需待上级主管部门审批”表明，前阶段行为只有与最后阶段行为结合才能产生法律效果；“内容尚未确定”则表明，前阶段行为对最后阶段行为机关不具有拘束效力。

关于宏盛公司案中前阶段行为的法律效果。二审判决有关“该批复中将宏盛公司列为责任单位，并要求给予处罚，为被上诉人设定了一定的义务”的表述，是二审法院对《生产安全事故报告和调查处理条例》32条关于“有关机关应当按照人民政府的批复……对事故发生单位和有关人员进行行政处罚”的规定在适用中的具体理解。其中，前阶段行为“要求”最后阶段行为机关“给予处罚”表明，前阶段行为并非是行为机关程序意义上所表达的咨询意见，而是在特定事项上能够对最后阶段行为机关产生拘束效力。前阶段行为据此被认为是“为被上诉人设定了一定的义务”，从而对相对人的权利义务产生影响。

由此可见，多阶段行政行为中前后阶段行为之间效力关系的判断，实质上是确定前阶段行为在多阶段行政行为中发挥的作用或所处的地位，而这种作用或地位的确定取决于前阶段行为机关在整体或特定事项上是否具有实质的决定权。因此，我们可以将前阶段行为分为三类：一是在多阶段行政行为的整体效果意思确定上居于实质性决定地位的前阶段行为——前阶段行为是最后阶段行为的执行依据；二是在特定事项上居于独立决定地位的前阶段行为——前阶段行为是最后阶段行为的先决要件；三是单纯的事实叙述、理由说明或意见表达的前阶段行为。这三类前阶段行为对最后阶段行为机关的拘束效果各不相同。其中，第一类最强，以至最后阶段行为仅处于前阶段行为意思的代转者地位；[13]第二类居中，前阶段行为机关在特定事项上有独立的决定权，最后阶段行为机关仅能对此作形式审查；第三类最弱，前阶段行为仅仅是一种咨询意见，对最后阶段行为机关没有确定的拘束力。

在多阶段行政行为中，前后阶段行为之间的效力关系尽管反映的是行政系统内部决定权限的分配关系，原本与行政相对人的权利义务不具有直接相关性。但是，在前阶段行为发生外部效力的例外情形下，这种效力关系可以判断前阶段行为在整体或特定事项上对行政相对人权利义务的影响是否产生了确定性。具体而言，第一和第三类前阶段行为，或是产生了确定的影响，或是没有产生确定的影响；第二类行为，若由该行为独立决定的“特定事项”与行政相对人的权利义务具有重大相关性，则在该特定事项范围内产生了确定的影响。

三、法律责任的制度性分担与权利救济

在多阶段行政行为中，多个行政机关参与表示意见、同意或者核准，属于制度性安排。除非参与机关对外作出具有法律效果的行政行为，[14]法律责任的分担自然也遵循既有的制度安排。典型案例从外部效力和行为效果两个要件审视前阶段行为是否可诉的裁判思路，是对法律责任的制度性分担的遵从。不过，最高人民法院于2013年公布的指导性案例22号[15]展示了不同的思路。

(一)指导性案例22号的基本思路

来安县国土资源和房产管理局向被上诉人来安县人民政府报送了《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。被上诉人作出了《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。上诉人魏永高、陈守志诉请撤销被上诉人的批复。

根据《土地管理法》58条的规定，土地行政部门在报经有批准权的人民政府批准后，作出收回国有土地使用权的决定。因此，指导性案例22号所涉行政活动属于由人民政府的批准行为和土地行政部门的收回决定构成的多阶段行政行为。

指导性案例22号的裁判要点指出：地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

从裁判要点和理由的表述上看，指导性案例22号的思路一定程度上受到了《若干问题的解释》第40条的影响。根据该条的规定，“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理”。[16]指导性案例22号的思路据此可以归结为，前阶段行为只向后阶段行为机关作出，原本属于内部行为。但是，如果前阶段行为的内容业已实现，并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，而行政相对人能够证明该行为存在的，则前阶段行为具有可诉性。换言之，指导性案例22号的基本思路围绕单一的行为效果要件展开，而并未遵循外部效力和行为效果两层说理构造。

(二)单一要件的适用性

1.行政行为的实现主体。行政行为在发生法律效力后，行为的内容将予以实现。行政行为的内容，或是由行为机关通过履行法定职责实现，或是由行政相对人主动履行、行为机关强制执行或申请法院强制执行实现。除非基于行政协助或单纯组织法上对上级指示的执行，[17]行政机关并不能将其他行政机关作出的行政行为直接实现。在多阶段行政行为中，前后阶段行为的接续关系属于制度性安排。前阶段行为的内容，只能由最后阶段行为机关在法定的权限内以自己的行政行为予以转介实现；即使是在例外的情形下，前阶段行为的内容也仅能由该行为机关直接实现。因此，在具有法定前后接续关系的多阶段行政行为中，最后阶段行为机关并无将前阶段行为直接“付诸实施”的法理依据。即使存在所谓的“付诸实施”，也应当认定为是后阶段行为机关的自身行为；在法律后果上，则会因行政相对人无从判断行为的性质，导致后阶段行为机关的“付诸实施”行为违法。[18]

根据《土地管理法》58条的规定，有批准权的人民政府的批准和土地行政部门的收回国有土地使用权决定，属于法律规定的具有前后关系的接续程序。指导性案例22号中土地行政部门对有批准权的人民政府的批准直接“付诸实施”，不是单纯组织法上对上级机关指示的执行，因此，土地行政部门的“付诸实施”不是对有批准权的人民政府的批准的表示行为，而是土地行政部门的自身行为。

2.对外法律责任的制度性分担。对于指导性案例22号所涉事项，正常情况下，在来安县人民政府作出批复后，应当由来安县国土资源局制作并送达收回国有土地使用权决定书，进而实施拆迁补偿安置。但在该案中，来安县国土资源局没有制作并送达该法律文书，即直接交来安县土地储备中心实施拆迁补偿安置，行政相对人的权利义务因而受到了实际影响。针对未制作并送达行政法律文书的情形，为了保障行政相对人的权利，《若干问题的解释》第40条提供了诉讼救济的通道。不过，该条规定的适用范围一般限于欠缺合法性要件的最终决定。

多阶段行政行为系为法律创设的多机关的协力制度或监督制度，相应地，对外法律责任在参与机关之间的分配亦属制度安排。[19]因此，在理论上，一旦最后阶段行为机关作出最终决定，则应当由该机关对外承担法律后果。即使最后阶段行为机关未制作并送达法律文书，只要能够证明该机关属于对行政相对人的权利义务产生实际影响的行为的实施主体，相应的法律后果也应当由该机关承担。

指导性案例22号所涉案件适用的《安徽省国有土地储备办法》11条有关“国土资源行政主管部门……下达土地使用权收回通知”的表述，极易被理解为是不具有法效性的事实通知，从而将“有批准权的人民政府的批准决定”认定为最终决定。[20]但是，结合《土地管理法》的规定，该办法表述的“下达土地使用权收回通知”仍属土地行政部门的最后阶段行为。因此，在由批准行为和收回决定构成的多阶段行政行为中，土地行政部门在受领有批准权的人民政府向其作出的批准行为后，无论是根据该批准另行制作和送达“土地使用权收回通知”，还是直接根据该批准实施国有土地使用权的收回，都属于土地行政部门的自身行为。由此产生的法律后果，也应当由土地行政部门承担。

(三)权利救济的权衡

在多阶段行政行为的对外法律责任分担角度上，指导性案例22号有关行为效果单一要件的思路，在逻辑上存在一定的缺陷。不过，最高人民法院在指导性案例的遴选上有其指向性，[21]对于所公布的指导性案例也赋予了相应的“指导精神”。[22]因此，从制度发展的视角上，有必要探究指导性案例22号的“指导性”意涵。

对多阶段行政行为中最后阶段行为提起诉讼时，《行政诉讼法》没有规定是否应当/可以对前阶段行为的合法性进行审查，也没有规定前阶段行为机关应当/可以参与到行政诉讼中。在通常的情况下，通过间接审查、将前阶段行为的合法性要件内化为最后阶段行为的合法性要件等方式，行政相对人的权利能够获得最终的救济。不过，指导性案例22号针对的是“上级机关具有实质性决定权而由下级机关对外承担责任”的多阶段行政行为。对于此类行为，诉讼救济可能会面临诸多的制度性和现实性障碍。第一，在多阶段行政行为中，对于前阶段行为具有整体实质决定地位的情形，前后阶段行为的效力关系具有特殊性。最后阶段行为机关仅仅处于前阶段行为机关意思的代转者地位，而只能概括受领前阶段行为的内容。这意味着，最后阶段行为机关无法将前阶段行为的合法性要件通过复次审查内化为最后阶段行为的合法性要件。相应地，法院针对最后阶段行为的审查，往往难以实质性地解决行政争议。第二，在前阶段行为具有整体或特定事项上实质决定地位的情形中，法院在审理最后阶段行为时，即使在全面审查原则下对前阶段行为进行延伸性的审查和评价，但在现有的诉讼制度中，前阶段行为机关不是诉讼参与人，法院对前阶段行为的审查效果由此可能会受到影响。第三，在诉讼实践中，法院的裁判往往仅对最后阶段行为作出具有既判力的效力评价，对于居于实质决定地位的前阶段行为，由于并未在诉讼中否定其效力，因而可能会持续性地引起纠纷，无法实现对行政相对人的最终救济。第四，对于上级机关具有实质决定权而由下级机关对外承担责任的多阶段行政行为，行政相对人往往难以判断哪一个行政机关、哪一个行政行为对自己的权利义务造成了侵害，在行政机关没有制作或送达法律文书的情形下更是如此。

在指导性案例22号中，土地行政部门没有制作并送达法律文书，且国有土地使用权的收回由作为受委托组织的土地储备中心具体实施。[23]因此，行政相对人无从判断行政行为的性质和主体，现实地妨碍了救济权利的实现。在保障权利救济的制度宗旨上，不能苛求行政相对人能准确地把握上级的批准行为与下级的实施行为之间的复杂关系，也同样不能苛求行政相对人能够确定作为土地行政部门委托的组织根据批准行为实施的拆迁补偿安置行为究竟属于批准行为主体的行为还是土地行政部门的行为。与此同时，因土地征收引起的行政纠纷在当前备受社会关注，并且在行政诉讼案件中占有相当的比例，如若无法保障行政相对人救济权利的有效行使，可能会影响社会稳定。[24]

就此而言，指导性案例22号的“指导性”意涵或可理解为：基于《行政诉讼法》确立的“权利救济”目的，在个别领域中，针对特定的行政活动，通过指导性案例的“指导性”作用，在一定程度上化解为行政相对人的权利救济形成的制度性和现实性障碍。不过，这种功能主义的进路如何与规范主义的进路有效整合，也是指导性案例22号不容忽视的问题。从“监督依法行政”目的的视角上，在多阶段行政行为的司法审查中，面对前阶段行为合法性审查存在的问题，实则应在整体上反思多阶段行政行为的司法审查范围，包括前阶段行为应否及如何审查、前阶段行为机关的诉讼参与等。[25]

四、结?语

对于多阶段行政行为，行政相对人只能就最后阶段行为提起诉讼；除非前阶段行为已对外表示，且对行政相对人的权利义务产生了确定的影响。在行政诉讼制度和行政法理论上，对此均无重大的分歧和争议。典型案例也以此为逻辑展开说理论证，并形成了判断前阶段行为是否具有可诉性的两个要件：外部效力和行为效果。

指导性案例22号在体系性地理解个别领域中不同法律的规定上存在偏差，并导致在前阶段行为是否具有可诉性的判断上，采用了单一的行为效果要件。不过，在对特殊的多阶段行政行为——即上级机关具有实质性决定权而由下级机关对外承担责任的行政行为——提起的诉讼中，由于法院的审查和行政相对人救济权利的行使，均面临诸多制度性和现实性的障碍，并且指导性案例又具有特殊的司法政策功能。因此，指导性案例22号的“指导性”意涵或可理解为：在特定的个别领域中，针对特定的多阶段行政行为，借助指导性案例的“指导性”作用，一定程度上解决行政相对人的救济权利难以获得有效实现的问题。

【注释】

[1]参见李建良：《论多阶段行政处分与多阶段行政程序之区辨——兼评“最高行政法院”96年度判字第1603号判决》，载《中研院法学期刊》2011年第9期。

[2]参见翁岳生：《行政法》(上册)，中国法制出版社2009年版，第621页。

[3]参见朱芒：《“行政行为违法性继承”的表现及其范围——从个案判决与成文法规范关系角度的探讨》，载《中国法学》2010年第3期；王贵松：《论行政行为的违法性继承》，载《中国法学》2015年第3期；成协中：《行政行为违法性继承的中国图景》，载《中国法学》2016年第3期。

[4]《中国行政审判指导案例》由最高人民法院行政审判庭编辑，并指明“本刊所载案例具有示范和指导意义，供全国法院行政审判人员参考”。

[5]最高人民法院[1998]行终字第10号行政判决书。

[6]最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》(第1卷)，中国法制出版社2010年版，第1-6页。

[7]《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条；《教育法》第15条。

[8]《生产安全事故报告和调查处理条例》第19条：……省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查；第29条：事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告……；第32条：重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复……有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚……。

[9] See Vining, G. J., Direct Judicial Review and the Doctrine of Ripeness in Administrative Law. Michigan Law Review 69.8(1971):1443-1546.

[10]《生产安全事故报告和调查处理条例》第22条：根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。

[11]参见朱芒：《概括主义的行政诉讼“受案范围”——一种法解释路径的备忘录》，载《华东政法大学学报》2015年第6期。

[12]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)第1条第2款。

[13]参见李建良：《论多阶段行政处分与多阶段行政程序之区辨——兼评“最高行政法院”96年度判字第1603号判决》，载《中研院法学期刊》2011年第9期。

[14]《若干问题的解释》第19条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。

[15]《最高人民法院关于发布第五批指导性案例的通知》(法[2013]241号)。

[16]指导性案例22号在裁判理由中提到：“来安县人民政府作出批复后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响”；“原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容”。

[17]根据组织法上的上下级关系，下级机关对上级机关涉及行政相对人合法权益的指示予以实施的，该种实施属于对上级机关指示的表示行为。参见叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2014年版，第210页。

[18]参见“上海金港经贸总公司诉新疆维吾尔自治区工商行政管理局行政处罚案”，载《最高人民法院公报》2006年第4期。

[19]参见叶必丰：《需上级指示行政行为的责任——兼论需合作行政行为的责任》，载《法商研究》2008年第5期。

[20]《安徽省国有土地储备办法》第11条：以收回方式储备国有土地应当遵循下列程序……(四)土地使用权收回通知。县(市)以上地方人民政府国土资源行政主管部门应当根据有批准权的人民政府的批准决定，向土地使用权人下达土地使用权收回通知。

[21]《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第2条规定了指导性案例应符合的条件。

[22]《最高人民法院关于发布第一批指导性案例的通知》强调，要“准确把握案例的指导精神”，并在该批公布的每一个指导性案例中指明了精神要义。

[23]《土地储备管理办法》第3条：土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

[24]修改后的《行政诉讼法》将征收征用作为肯定列举事项列入受案范围，被认为是“有什么现实的问题，就进行什么样的调整”(参见《行诉法修改：羁束权力的征途没有终点》，载2013年12月25日《南方都市报》第2版)。《最高人民法院关于发布第一批指导性案例的通知》指出：“确保案件裁判法律效果和社会效果的有机统一，保障社会和谐稳定”。当然，最高人民法院公布的指导性案例与意图解决个别领域中存在的问题之间是否具有或多大程度上具有相关性，有待作进一步的研究。

[25]台湾地区“最高行政法院”[91年]判字第2319号判例要旨：人民对多阶段行政处分如有不服，固不妨对最后作成行政处分之机关提起诉讼，惟行政法院审查之范围，则包含各个阶段行政行为是否适法。台湾地区“最高行政法院”[91年度]判字第2319号判决：人民对多阶段行政处分如有不服，固不妨对最后作成行政处分之机关提起诉讼，惟行政法院审查之范围，则包含各个阶段行政行为是否适法，且原则上应对各个阶段行政行为之权责机关进行调查，始符合正当程序原则。