【摘要】 中华环保联合会案蕴含着宽松的原告资格甚至认可行政公益诉讼的隐喻，不过整体来看，目前理论界和实务部门对政府信息公开诉讼所奉行的宽松原告资格抱有一定的怀疑态度。无论是行政实践还是司法裁判，把政府信息公开申请人中的“特殊需要”作限缩解释似乎占居主导地位。目前，政府信息公开诉讼给行政诉讼带来真正冲击的是，只要提出政府信息公开即可获得原告资格，将案件带入实体审理，远未到确立行政公益诉讼的程度。立足于未来发展，在保护私人权益的行政诉讼框架中适度引入行政公益诉讼，是发展方向。

【中文关键词】 政府信息公开；申请人资格；原告资格；特殊需要；行政公益诉讼

    20世纪90年代，当行政诉讼制度在我国确立之时，行政诉讼曾被不少行政机关视为异类，甚至洪水猛兽。历经近30年的发展，在国人渐渐看惯行政诉讼但行政诉讼制度的运行未尽人意之际，政府信息公开这一冲击力十足的制度又骤然降临。一旦二者交汇合流，开放的政府信息申请遭遇到变革中的行政诉讼制度，带来的是对两项制度安排的双重追问。新近面世的中华环保联合会诉修文县环境保护局环境信息公开案，[1]以特有的形式呈现了相关的冲突。本文借助此案聚集政府信息公开申请人资格所引发的行政诉讼原告资格争议，尝试探讨政府信息公开的本质及其对行政诉讼原告资格带有的影响。
　　一、中华环保联合会案的基本案情及其隐喻
　　(一)基本案情[2]
　　2011年10月，中华环保联合会向贵州省清镇市人民法院环保法庭提起环境公益诉讼，起诉贵州好一多乳业有限公司超标排放工业污水。因案件需要好一多公司的相关环保资料，中华环保联合会遂向贵州省贵阳市修文县环境保护局提出申请，要求该局公开与好一多公司有关的环境信息，具体包括：排污许可证；排污口数量和位置；排放污染物种类和数量情况；经环保部门确定的排污费标准；经环保部门监测所反映的情况及处罚情况；环境影响评价文件及批复文件；“三同时”验收文件等。2011年10月28日，中华环保联合会以公证邮寄的方式向修文县环境保护局提交信息公开申请表。该局收到申请后，认为中华环保联合会所申请公开的信息内容不明确、信息形式要求不具体、不清楚、获取信息的方式不明确，一直未作答复。中华环保联合会认为，修文县环保局既未向其公开所申请的信息，也未对申请给予答复，违反了《政府信息公开条例》和原国家环境保护总局《环境信息公开办法(试行)》的规定，向贵州省清镇市人民法院提起诉讼，要求判决修文县环保局对其申请予以答复，并公开相关信息。
　　贵州省清镇市人民法院一审认为：依法获取环境信息，是公民、法人和其他组织的一项重要权利，是公众参与环境保护、监督环保法律实施的一项重要手段。中华环保联合会为环境公益诉讼案件的需要向修文县环境保护局通过邮政快递的方式提出了环境信息公开的书面申请，并在申请中载明了申请人的名称、联系方式、申请公开的具体内容、获取信息的方式等，其申请环境信息的内容不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，属于法定可以公开的政府环境信息，申请环境信息的程序亦符合《政府信息公开条例》20条、《环境信息公开办法(试行)》16条的规定。据此，贵州省清镇市人民法院依照《政府信息公开条例》13条和第20条、《环境信息公开办法(试行)》16条，以及最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》1条第(1)项、第9条第1款之规定，于2012年1月10日判决修文县环境保护局于判决生效之日起10日内对中华环保联合会的政府信息公开申请进行答复，并按其要求公开好一多乳业股份有限公司的相关环境信息。
　　修文县环境保护局不服一审判决，向贵州省贵阳市中级人民法院提起上诉。在贵州省贵阳市中级人民法院审理过程中，修文县环境保护局以环保局向公民、法人及其他组织主动公开政府信息是其义务和责任，自愿服从清镇市人民法院第一审判决为由，于2012年3月9日向贵阳市中级人民法院递交撤诉申请书申请撤回上诉。贵阳市中级人民法院经审查准许其撤回上诉。
　　(二)中华环保联合会案的隐喻
　　从案件情况分析，中华环保联合会案似乎并不复杂，既无复杂的事实问题，也无棘手的法律难题，双方的对抗并不激烈。对中华环保联合会的申请，修文县环保局未作出答复，其理由是“所申请公开的信息内容不明确、信息形式要求不具体、不清楚、获取信息的方式不明确”。而一审法院对此案争议焦点的概括是：“原告中华环保联合会向被告贵州省贵阳市修文县环境保护局提交的信息公开申请是否明确具体”。以此来观察此案，似乎无法发现此案有多少新意和法律意义。不过，此案被刊载于《最高人民法院公报》之上，表明此案绝非如此简单。仔细分析此案可以发现，宽松的原告资格是此案最大的隐喻。
　　1.原告的特殊身份。本案的原告中华环保联合会，并非普通组织，而是公益性组织。“中华环保联合会是经国务院批准，民政部注册，国家环保总局主管，由热心环保事业的人士、企业、事业单位自愿结成的非营利性的全国性社会组织。”[3]我国现行的行政诉讼制度采用的是保护当事人私人利益的制度安排，如此性质的组织能成为行政诉讼的原告，显然打破了现有行政诉讼安排，在行政诉讼中具有特殊的意义。
　　2.原告的主张。本案的原告中华环保联合会在起诉时直接声称它提出的是“行政公益诉讼”。无论是修订前的《行政诉讼法》还是修订后的《行政诉讼法》，均没有肯定和认可行政公益诉讼。实践中，鲜有行政诉讼原告会直接主张自己提起的诉讼为公益诉讼。不过，在本案中，中华环保联合会在起诉时明确提出它向人民法院提起行政公益诉讼。而对此说法，被告未提出异议，也没有质疑其原告资格，法院的审查和裁判也未提及这一点，自然也未把这一点作为案件争议的焦点。
　　3.一审法院判决的理由。一审判决指出：“依法获取环境信息，是公民、法人和其他组织的一项重要权利，是公众参与环境保护、监督环保法律实施的一项重要手段。”而《最高人民法院公报》对此案裁判摘要的概括是：“依法获取环境信息，是公民、法人和其他组织的一项重要权利，是公众参与环境保护、监督环保法律实施的一项重要手段。具有维护公众环境权益和社会监督职责的公益组织，根据其他诉讼案件的特殊需要，可以依法向环保机关申请获取环保信息。在申请内容明确具体且申请公开的信息属于公开范围的情况下，人民法院应当支持。”一审法院的判决，特别是《最高人民法院公报》的裁判摘要，或暗或明地肯定了公益组织具有行政诉讼原告资格。
　　因此，表面上中华环保联合会案波澜不惊，但实则暗藏玄机，或许正是如此才被选取刊载入《最高人民法院公报》。此案或明或暗、或直接或间接地肯定行政公益诉讼或者公益组织行政诉讼原告资格，的确超出现有行政诉讼的制度框架，具有不同寻常的意义。不过，正是这一点带来了目前理论界和实务部门对政府信息公开申请人资格与行政诉讼原告资格关系紧张的担忧。
　　二、另一种声音和做法
　　中华环保联合会案所隐含的意义虽然重大，但它只代表了当今政府信息公开和行政诉讼的一个面相或者一极。事实上，在实践中甚至理论界存在着另一种更为显而易见的声音和做法，即限制政府信息公开行政案件的原告资格。这一观点认为，即使政府信息公开行政案件可以拓展行政诉讼原告资格，但这一拓展必然是有限度的，不能逾越《行政诉讼法》所确定的行政诉讼原告资格法定标准，更不能创设公益性行政诉讼。在这一观点看来，政府信息公开行政案件的原告资格必须受限于调整行政法律关系的基本法律制度，即公民、法人或者其他组织提起诉讼，必须证明与公开的政府信息之间存在法律上的利害关系。[4]
　　这一观点不仅停留在学术探讨之上，也开始体现在具体的案件及其法院裁判之中。新近发生并引发广泛关注的陆红霞诉江苏省南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案，[5]是司法对这一立场表达的高点。虽然该案是以滥用知情权和滥用诉权的理由出现的，但背后隐藏的是限制政府信息公开申请权及相应诉权的思路。
　　在该案中一审法院认定：“陆红霞不间断地向政府及其相关部门申请获取所谓政府信息，真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及其相关部门施加答复、行政复议和诉讼的压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化。”值得特别注意的是，一审法院在裁定中针对政府信息公开行政诉讼诉的利益的分析：“诉的利益是原告存在司法救济的客观需要，没有诉讼利益或仅仅是为了借助诉讼攻击对方当事人的，不应受到保护。本案原告的起诉源于政府信息公开申请，作为一项服务于实体权利的程序性权利，由于对获取政府信息权利的滥用，原告在客观上并不具有此类诉讼所值得保护的合法的、现实的利益。”相比之下，二审法院的表达更为审慎：“《条例》没有规定申请人在提出政府信息公开申请时要说明使用信息的用途、理由等，故政府信息主管部门和工作机构在实务中不得随意增设申请人的义务。但上诉人陆红霞持续、琐碎、轻率甚至带有骚扰性质的滥用获取政府信息权、滥用诉权的行为，超越了权利行使界限，应当对其设定一个限制反复的约束。”[6]
　　由于本案鲜明地提出了滥用知情权和滥用行政诉讼诉权，要求“率先在全国对政府信息公开滥诉行为进行规制”，[7]且同样刊载在《最高人民法院公报》之上，引起了广泛关注。对此案学术界反应不一，有学者指出有必要对滥用知情权和诉权问题进行限制，但“不适宜广泛推广陆案裁判”，而要对滥用知情权和诉权以及相应的处理提供基础性的立法规定和授权，并主张建立有效联动的应对机制。[8]也有不少专家支持此案，并认为“在法治的初级阶段，重重压力下的司法，只能救济需要救济的权利，保护值得保护的公众，解决能够解决的纠纷”。[9]事实上，此案代表着司法对政府信息公开快速发展及宽松的原告资格的回应，暗含着对政府信息公开诉讼原告资格从严控制的思维和要求。
　　自《政府信息公开条例》实施以来，围绕政府信息公开行政诉讼的性质、受案范围和原告资格等问题，学术界和理论界虽多有争议，但最高人民法院的司法解释总体上采取了开放的立场。根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》[10]1条规定，对于占政府信息公开半壁江山的依申请公开的申请人而言，只要申请遭到拒绝或对答复内容不满意，即有权向法院起诉。由此，政府信息公开领域形成了如下基本图景：公民、组织向行政机关申请政府信息，行政机关不予答复或者作出回复，申请人不满意即可选择申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》所确定的宽松的起诉资格，随之带来的是政府信息公开行政诉讼案件日渐增多，并成为行政诉讼新的增长点。自2008年5月《政府信息公开条例实施》以来，法院受理的政府信息公开案件呈逐年上升态势，2013年全国法院受理的一审政府信息公开案件达到5000余件。[11]一些地方的政府信息公开案件增速更为明显。例如，2013年，广东全省法院受理一审政府信息公开类行政诉讼案件共273件，比2012年增加73%；2014年，共受理379件，比2013年增加39%；[12]上海市虽然市级行政机关行政诉讼案件呈曲折波动态势，但政府信息公开案件的增量明显较大，尤其是2008年以来这类案件占整个行政诉讼案件量的20%以上。[13]
　　从实践来看，政府信息公开行政诉讼案件的增多，不仅引发了行政机关的担心，而且对法院似乎也形成了一定的压力。不少行政机关公务员和法官担心由此会造成滥诉，从而主张政府信息公开行政诉讼加以限制，而限制的途径是要求政府信息行政诉讼案件的原告必须具备行政诉讼的诉的利益。那么，政府信息公开对行政诉讼究竟意味着什么，它对行政诉讼原告资格带来的是何种性质或何种程度的冲击？要回答这一问题，不能回避的问题是政府信息公开的申请人资格。
　　三、对“特殊需要”的理解和适用
　　政府信息公开行政诉讼原告资格问题，尽管发生在行政诉讼环节，但实际上根源在于政府信息公开申请人资格。
　　(一)政府信息公开申请人资格的规定及其影响
　　《政府信息公开条例》对政府信息公开申请人的资格规定十分简单，13条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”这一规定中的关键词是“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，尤其是“特殊需要”。
　　对这一规定的理解和适用，首先关系到政府信息公开申请人范围的大小，也即政府信息公开申请门槛的高低。若对“特殊需要”作宽泛的理解，所带来的必然结果是更多的申请人具备申请人的资格，由此申请遭到拒绝后或者对答复不满进入行政复议或行政诉讼的可能性和机率就会大大提高，政府信息公开行政诉讼案件量相应也会增多。相反，对“特殊需要”作狭义解释，不可避免地会提高申请门槛，由此可以减轻或者缓解行政复议或者行政诉讼案件压力。
　　(二)截然相反的看法及其理由
　　实践表明，越是重大的问题，恰恰越难以形成统一的意见。围绕《政府信息公开条例》13条规定，在理论界和实践部门中形成了两种截然不同的看法和观点。一种看法认为，第13条规定不是对政府信息公开申请人资格的限制，也不应加以限制，所谓的“特殊需要”只是对公民、组织的提醒。[14]《政府信息公开条例》“对于申请人申请公开政府信息是开放的，没有设立申请门槛。既没有从目的和用途上进行限制，也没有从条件和资格上进行限制。如果限制，则可能使政府信息公开制度在很大程度上丧失意义。”[15]相反的主张则认为，第13条的规定，尤其是“特殊需要”正是对申请人申请政府信息公开资格条件所附加的限制，理应从严解释和适用。对同一规定形成的两种不同的观点，均有各自的理由。
　　持宽松观点者，有三个重要理由：第一，此一理解契合现代政府信息公开制度的精神。政府信息公开固然具有保护公民、法人或者其他组织的权益的作用和功能，但其核心目的是“让公众了解政府的运作或活动”。[16]因此，不对政府信息公开申请人资格加以限制，正在于促进政府信息的流通，有利于政府活动置于公众的监督视野之下。这恰恰是政府信息公开制度有别于其他行政法制度的独特之处，正如一位日本学者所言：“信息公开制度的特色就在这里”，“从制度的构成来看，与行政程序具有案件性的观念相对，信息公开却没有这种观念”。[17]第二，不对信息公开申请人设限是通行做法。“任何人在提出信息申请时，均无需陈明理由。所有人，无论其是否为某国公民，也不管是否居住在该国，均应有权提出信息申请，且不必说明其申请的根据或理由：获得信息权是一项基本人权，可以由所有人行使，与国界无关。”[18]因此，申请人范围宽泛且申请不必陈明申请目的，是当今政府信息公开制度的主导做法。[19]第三，符合《政府信息公开条例》的立法精神。对第13条规定的理解，不能局限于该条规定本身，而应结合《政府信息公开条例》的相关规定加以分析。《政府信息公开条例》1条清晰地阐明了立法目的，在于“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。从立法目的考虑，《政府信息公开条例》是为了更好地让人民群众获取政府信息，而不是施加限制。对申请公开政府信息的主体资格进行限制，必然违背其立法目的，以“特殊需要”为由亦不例外。[20]利用“特殊需要”来限制公民、法人和其他组织申请政府信息公开，是与立法宗旨背道而驰的。[21]更为重要的是，《政府信息公开条例》20条规定公民、法人或者其他组织申请信息公开时并未要求提供“特殊需要”的证明，而仅规定“政府信息公开申请应当包括下列内容：(一)申请人的姓名或者名称、联系方式；(二)申请公开的政府信息的内容描述；(三)申请公开的政府信息的形式要求。”
　　与持宽松观点者看重政府信息公开的本质和精神相反，主张从严掌握者则要求关注现实，其理由如下：第一，条件不具备。虽然对政府信息公开申请人资格不设限制是目标，但中国推行政府信息公开制度时间不长，政府和公务员尚不具有“足够的能力应对已有萌芽并日渐膨胀的要求监督政府、参与国家管理、维护自身权益的普通民众的民主权利需要”，国家对政府信息公开权利的保障能力也有限。[22]第二，我国政府信息公开制度奉行的有限公开安排。《政府信息公开条例》未确定公开为原则的要求，事实上实行的是有限公开。第三，会导致政府信息公开的滥用和滥诉。如若不对申请人资格加以限制，必然会带来大量的政府信息公开申请，造成行政成本的上升。同时，我国行政诉讼司法救济仍然是有限的，司法救济的有限性在一定程度上也决定了申请政府信息公开资格条件的有限性。遭到拒绝的政府信息公开申请人要获得司法救济，必须回到行政诉讼中的“利害关系”、“不利影响”、“实际影响”这一标准上。与司法的“利害关系”、“不利影响”、“实际影响”相对应的，正好是第13条所规定的“特殊需要”或者“自身需要”。即只有申请政府信息属于与己有“切身利益”关系，或者属于“自身需要”，那么在司法程序中，才能满足“利害关系”、“不利影响”、“实际影响”的要求。[23]
　　(三)对“特殊需要”的适用
　　对“特殊需要”的适用，可以从行政适用和司法判断两方面加以分析。2008年4月29日，在《政府信息公开条例》实施前夕，由国务院办公厅发布的《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》[24]14条提出“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。2010年1月，国务院办公厅发布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》[25]重申了这一内容。表面上看，这一内容只是《政府信息公开条例》13条规定的另一表达方法。不过，由于这一表达是从否定角度出发的，它所传达出的要把“特殊需要”作为申请人资格限制要素的信号远比第13条规定强烈，由此奠定了对待政府信息公开申请人资格的基调。
　　政府信息公开实践表明，“要求申请人证明申请用途和目的是当前各行政机关处理政府信息公开申请的普遍做法”。一项调查研究发现，相当多的国务院部门和地方行政机关，要求申请人提出政府信息公开申请时填写申请用途并附加证明。[26]另一项针对浙江省11个市政府的调查分析也有类似的发现，这11个市政府的“政府信息公开申请表”中都列明要求申请人填写说明所需信息的用途，同时有不少市政府要求申请人必须同时提供申请人的姓名或者名称、工作单位或户籍证明、有效身份证件名称及证件号码、通讯地址、邮政编码、联系电话、电子邮箱、申请人签名或盖章等内容。[27]这些要求无疑是通过增设申请人义务的方式对申请人资格加以限制。
　　法院通过案件的审理和裁判，形成了对“特殊需要”的理解和具体运用，也是我们观察政府信息公开实际运转的重要渠道。本文搜集到21起相关案件，具体情况整理如下：
　　表1：有关“特殊需要”的裁判案例
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│序号│申请人身份或│被申请人│所申请信息　　│裁判结果　　│裁判理由　　　　　　　│
│　　│申请理由　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
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│1　 │袁裕来代理复│安徽省政│行政复议案件的│无资格　　　│作为复议代理人，信息与│
│　　│议案件　　　│府　　　│相关材料　　　│　　　　　　│其自身生产、生活、科研│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│等特殊需要无关联[28]　│
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│2　 │赵正军研究价│郑州中原│2007年以来投诉│无资格　　　│仅主张“为学习研究价格│
│　　│格法律法规，│区物价局│、举报事项和办│　　　　　　│法律法规，监督价格违法│
│　　│监督价格违法│　　　　│理结果及2007年│　　　　　　│行为”，但对其信息公开│
│　　│行为　　　　│　　　　│以来所作行政处│　　　　　　│申请符合法律规定的“自│
│　　│　　　　　　│　　　　│罚决定书　　　│　　　　　　│身生产、生活、科研等特│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│殊需要”没有举证，不能│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│认定其申请符合上述规定│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│。[29]　　　　　　　　│
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│3　 │王国才附海镇│慈溪市附│复制该镇向东海│有资格　　　│因申请所涉830亩集体土 │
│　　│东海村村民，│海镇政府│村征地830亩所 │　　　　　　│地中，包含了王国才部分│
│　　│承包该村数亩│　　　　│涉每户的征地安│　　　　　　│承包地，其申请相关信息│
│　　│集体土地　　│　　　　│置费，以及2002│　　　　　　│应认定为基于其自身生产│
│　　│　　　　　　│　　　　│年至2010年各户│　　　　　　│、生活的需要，与镇政府│
│　　│　　　　　　│　　　　│青苗补偿费的原│　　　　　　│履行该部分信息公开职责│
│　　│　　　　　　│　　　　│始凭证　　　　│　　　　　　│之间有法律上的利害关系│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│。[30]　　　　　　　　│
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│4　 │申阁投资生产│广州市花│花山镇新和村的│无资格　　　│要求政府信息公开是因其│
│　　│经营需要　　│都区花山│“新和工业区”│　　　　　　│要到花山镇进行投资，是│
│　　│　　　　　　│镇政府　│情况、使用情况│　　　　　　│出于自身生产的需要，但│
│　　│　　　　　　│　　　　│和审批信息　　│　　　　　　│因其在提出政府信息公开│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│申请时没有提供相应的证│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│据予以证实[31]　　　　│
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│5　 │黄某某　　　│长沙市开│王某某在开福区│无资格　　　│没有提出基于生产、生活│
│　　│　　　　　　│福区政府│捞刀河镇政府担│　　　　　　│和科研等需要的合理说明│
│　　│　　　　　　│　　　　│任镇长和党委书│　　　　　　│[32]　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│记期间，该政府│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│每年三公经费决│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│算数据　　　　│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
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│6　 │张某　　　　│长沙市财│长沙中级法院的│无资格　　　│申请人不能证明自己是根│
│　　│　　　　　　│政局　　│相关信息(职工 │　　　　　　│据自身生产、生活、科研│
│　　│　　　　　　│　　　　│情况、财政拨款│　　　　　　│等特殊需要而提出申请[3│
│　　│　　　　　　│　　　　│数据、三公经费│　　　　　　│3]　　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│支出等)　　　 │　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
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│7　 │廖某　　　　│湘潭市某│该镇“三公消费│无资格　　　│没有合理说明申请获取政│
│　　│　　　　　　│镇政府　│”信息[34]　　│　　　　　　│府信息系根据自身生产、│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│生活的需要，也没有证据│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│证明其想获取的“三公消│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│费”信息是用于科研等特│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│殊需要[35]　　　　　　│
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│8　 │余少暖　　　│佛山市顺│批准涉案土地使│无资格　　　│涉案信息与申请人无法律│
│　　│　　　　　　│德区政府│用权性质调整的│　　　　　　│上的利害关系。申请人应│
│　　│　　　　　　│　　　　│政府文件　　　│　　　　　　│对申请公开该文件的生产│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│、生活、科研等特殊需要│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│事由作说明，其所提交证│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│据材料不能证明其与涉案│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│土地的特殊关系，不能说│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│明其生产、生活、科研等│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│特殊需要[36]　　　　　│
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│9　 │何北洪合昌村│广东省国│《关于中山市20│无资格　　　│涉案土地不包括何北洪所│
│　　│民小组组长，│土资源厅│05年度第二十二│　　　　　　│在的合昌村民小组的土地│
│　　│所在村民小组│　　　　│批次城镇建设用│　　　　　　│。何北洪未提供其他能够│
│　　│耕地被征收　│　　　　│地的批复》征地│　　　　　　│证明涉案土地包括合昌村│
│　　│　　　　　　│　　　　│方案和征地补偿│　　　　　　│民小组土地，以及其所需│
│　　│　　　　　　│　　　　│安置方案　　　│　　　　　　│获取的该批次用地征地方│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│案政府信息与其本人生产│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│、生活、科研等特殊需要│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│相关的证明材料[37]　　│
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│10　│李xx　　　　│济南市xx│办理及撤销xxx │有资格　　　│申请人购买的涉案商品房│
│　　│购房人　　　│和xx局　│号楼《中华人民│　　　　　　│的基本用途是居住，并为│
│　　│　　　　　　│　　　　│共和国房屋所有│　　　　　　│之投入大额资金，被申请│
│　　│　　　　　　│　　　　│权证》的相关资│　　　　　　│人履行颁证、撤证行为与│
│　　│　　　　　　│　　　　│料　　　　　　│　　　　　　│涉案房产的价值、使用、│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│管理具有重大关联，相关│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│政府信息与申请人生活具│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│有切身的利益关系[38]　│
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│11　│麦志伟举报某│佛山市南│对某公司作出的│无资格　　　│作为土地违法案件的举报│
│　　│公司的违法占│海区国土│行政处罚决定书│　　　　　　│人，已知悉了其举报事项│
│　　│地等行为并要│城建和水│全文　　　　　│　　　　　　│的查处结果及行政处罚决│
│　　│求查处　　　│务局　　│　　　　　　　│　　　　　　│定书的部分信息，其知情│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│权已获得了相应的法律保│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│护。现基于投诉举报的需│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│要，要求公开行政处罚决│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│定书全文，不符合“自身│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│生产、生活、科研等特殊│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│需要”的法律内涵[39]　│
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│12　│熊炳军涉建设│如东县规│某项目区所属的│有资格　　　│相关规定应当理解为申请│
│　　│项目在他所在│划局　　│城市总体规划、│　　　　　　│人申请公开的信息必须与│
│　　│村组　　　　│　　　　│控制性详细规划│　　　　　　│其生产、生活、科研等特│
│　　│　　　　　　│　　　　│以及该地块的建│　　　　　　│殊需要有关，否则行政机│
│　　│　　　　　　│　　　　│设用地规划许可│　　　　　　│关可以不予提供，而不应│
│　　│　　　　　　│　　　　│证、建设工程规│　　　　　　│当理解为提交信息公开申│
│　　│　　　　　　│　　　　│划许可证　　　│　　　　　　│请时需要说明使用信息的│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│用途、理由等。当事人所│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│申请公开的政府信息是否│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│与其特殊需要有关，行政│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│机关在作出答复前应当履│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│行法定告知或者说明义务│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│，也可以要求申请人对特│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│殊需要事由作出说明，而│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│不能直接以未提供证据为│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│由拒绝公开。因该信息所│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│涉建设项目在熊炳军所在│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│村、组，且征用了熊炳军│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│家庭部分承包责任田，该│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│信息与熊炳军的生产、生│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│活密切相关，熊炳军有权│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│申请公开[40]　　　　　│
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│13　│孔彩贤等人大│东莞市麻│麻涌镇政府的审│有资格　　　│对农村集体经济的审计监│
│　　│步村村民　　│涌镇政府│计部门《原大步│　　　　　　│督，目的是为了保护农村│
│　　│　　　　　　│　　　　│村党总支部书记│　　　　　　│集体经济组织及其成员的│
│　　│　　　　　　│　　　　│吴贺成同志任期│　　　　　　│合法权益，巩固和发展农│
│　　│　　　　　　│　　　　│经济责任审计报│　　　　　　│村集体经济，孔彩贤等人│
│　　│　　　　　　│　　　　│告》　　　　　│　　　　　　│是大步村村民，其为了解│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│该村集体经济的运营情况│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│，符合第13条规定[41]　│
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│14　│孙丁丁向被申│苏州市张│对某超市销售食│有资格　　　│孙丁丁因向张家港工商局│
│　　│请人举报某超│家港工商│品违法案的查处│　　　　　　│申诉举报某超市违法行为│
│　　│市销售违法　│行政管理│情况及罚款执行│　　　　　　│要求公开处理结果，符合│
│　　│　　　　　　│局　　　│情况等　　　　│　　　　　　│第13条规定的特殊需要[4│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│2]　　　　　　　　　　│
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│15　│王继荣等人奇│奇台县政│包括村民土地的│有资格　　　│作为村民，申请人其承包│
│　　│台县古城乡南│府　　　│建设项目的《征│　　　　　　│的土地与建设项目所涉的│
│　　│湖村村民　　│　　　　│收决定公告》及│　　　　　　│征地有关，作为利害关系│
│　　│　　　　　　│　　　　│《征收补偿安置│　　　　　　│人有权依申请获取相关信│
│　　│　　　　　　│　　　　│方案公告》　　│　　　　　　│息[43]　　　　　　　　│
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│16　│成某　　　　│南京市秦│该局经费使用、│部分无　　　│所提出的第3、6、7项信 │
│　　│　　　　　　│淮区教育│招生、职工工资│　　　　　　│息公开申请，未能提供证│
│　　│　　　　　　│局　　　│等信息[44]　　│　　　　　　│据证明与其生产、生活、│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│科研等特殊需要相关，教│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│育局答复不予公开不违法│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│。[45]　　　　　　　　│
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│17　│穆冬梅　　　│南通市发│该市粮食物流中│有资格　　　│申请人对于“生产、生活│
│　　│　　　　　　│改委　　│心项目具体的初│　　　　　　│、科研等特殊需要”只有│
│　　│　　　　　　│　　　　│步设计(含设计 │　　　　　　│合理说明的义务，不能强│
│　　│　　　　　　│　　　　│图)及审批材料 │　　　　　　│求申请人一定要提供证据│
│　　│　　　　　　│　　　　│、审批结果　　│　　　　　　│予以证明。合理说明义务│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│与举证证明义务无论从性│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│质上、形式上、程度上都│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│具有显著区别，不应混淆│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│，也不应不加区分地将举│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│证证明义务课加相对人[4│
│　　│　　　　　　│　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│6]　　　　　　　　　　│
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│18　│向春　　　　│溆浦县政│征收征用溆浦县│有资格　　　│作为被征地的村民，有权│
│　　│　　　　　　│府　　　│卢峰镇散水塘村│　　　　　　│申请获取土地及房屋征收│
│　　│　　　　　　│　　　　│二组土地及房屋│　　　　　　│的相关信息[47]　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│涉及内容　　　│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
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│19　│冯吉华　　　│绍兴市越│2014年9月该镇 │无资格　　　│未能对申请事项符合“三│
│　　│　　　　　　│城区孙端│集镇中心路北侧│　　　　　　│需要”作出合理说明[48]│
│　　│　　　　　　│镇政府　│、西侧路面改造│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│建设工程的相关│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│信息(工程合同 │　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│、建筑施工资质│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│等信息)　　　 │　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
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│20　│郑占明　　　│漯河市公│该局机关房屋出│无资格　　　│未提供证据证明所申请信│
│　　│　　　　　　│路管理局│租收入、用途、│　　　　　　│息与本人生产、生活、科│
│　　│　　　　　　│　　　　│人均办公用房屋│　　　　　　│研等特殊需要有关[49]　│
│　　│　　　　　　│　　　　│情况，全市2008│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│年以来超重车辆│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│罚款、支出情况│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│及全市流动查处│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│超重车辆罚款、│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│支出等　　　　│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
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│21　│刘俊　　　　│武汉市江│房地产价格评估│部分无　　　│二七街办事处作为征收实│
│　　│　　　　　　│岸区城乡│机构选定《协商│　　　　　　│施单位用于征收工作的工│
│　　│　　　　　　│统筹发展│意见书》1191张│　　　　　　│作费用、拆迁工地文明施│
│　　│　　　　　　│工作办公│、拨付给江岸区│　　　　　　│工管理暂行办法在性质上│
│　　│　　　　　　│室　　　│二七街办事处用│　　　　　　│属于针对拆迁工地施工方│
│　　│　　　　　　│　　　　│于二七沿江商务│　　　　　　│制定的内部管理规范，均│
│　　│　　　　　　│　　　　│区二期征收费用│　　　　　　│与原告生产、生活及科研│
│　　│　　　　　　│　　　　│、拆迁工地文明│　　　　　　│无关[50]　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│施工管理暂行办│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
│　　│　　　　　　│　　　　│法等　　　　　│　　　　　　│　　　　　　　　　　　│
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　　从上述案件的裁判可以看出，法院对“特殊需要”的判定，既有一致性也有矛盾之处。一致性表现在，对直接涉及申请人自己权益，特别是财产权益的申请，法院通常会认可申请人有“特殊需要”。例如，第3、10、12、15、18号案例等；相反，涉及监督行政机关这类带有公共性问题的信息申请，法院则基本认定申请人没有“特殊需要”或者没有提供证据证明有此需要。例如，第2、5-7、16、19-21号案例。不过，在一些案件的判定中，法院的裁判则出现一定的冲突。例如，第4号案例，申请人以投资生产经营需要申请公开相关信息，却遭到拒绝；第11号和第14号两起案件中皆涉及到申请人要求公开自己举报后行政机关对违法行为处理结果等信息，法院的裁判却截然相反。这些裁判所形成的基本立场似乎可以作如下概括：“特殊需要”总体上被理解为有法律上的利害关系，申请人申请有关监督行政机关的信息通常被认为不符合“特殊需要”标准。
　　四、政府信息公开诉讼对行政诉讼原告资格扩展及其限度
　　上文对政府信息公开申请人资格的分析，虽然或多或少涉及到行政诉讼原告资格问题，但基本仍然局限于政府信息公开在行政中的运转加以分析的，而一旦进入行政诉讼，这一资格究竟意味着什么，并由此会对行政诉讼原告资格带来哪些影响，值得深入探讨。
　　(一)作为行政诉讼案件的实体问题的“特殊需要”
　　把政府信息公开申请人要求的“特殊需要”作为提起行政诉讼的门槛限制，还是作为案件的实体问题，对政府信息公开诉讼或者行政诉讼意义完全不同，在《政府信息公开条例》实施后，针对这一问题产生很大的争议。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》不仅暂时终结了这一争议，更重要的是改变了传统的行政诉讼原告资格安排。如前所述，根据《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》1条，只要政府信息公开申请人的申请遭到拒绝或对答复不满意，均有权起诉，即使行政机关以申请人无“特殊需要”为由拒绝公开也是如此。这并不意味着“特殊需要”不再重要，只是它是作为案件的实体问题出现的。《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》5条第6款规定：“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。”对“特殊需要”的审查，呈现在案件的审理阶段。《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》同时规定如果行政诉讼的原告“不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的”，法院应判决驳回原告的诉讼请求。[51]如果说这一安排是从《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》推演出来的，那么最高人民法院2010年12月14日作出《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告资格的答复》，[52]则清晰无误地阐明了这一思路。“公民、法人或者其他组织认为行政机关针对政府信息公开申请作出的答复或逾期不予答复侵犯其合法权益，提起行政诉讼，人民法院应予受理。申请人申请公开的政府信息是否与本人生产生活科研等特殊需要有关，属于实体审理的内容，不宜作为原告主体资格的条件。”正是最高人民法院司法解释把“特殊需要”作政府信息公开诉讼的实体问题处理，换言之，没有直接把“特殊需要”与原告资格挂钩，开放了政府信息公开司法之门，让遭到拒绝或对答复不满的政府信息公开申请人能够直接进入行政诉讼。
　　(二)政府信息公开诉讼对行政诉讼原告资格拓展的限度
　　曾提出过政府信息公开申请，即具有行政诉讼原告资格，加之“自身生产、生活、科研等特殊需要”范围相对宽泛，事实上使公民、法人或者其他组织在政府信息公开问题上远比其他问题上能更为轻松或者容易地进入司法之门。正因为这一点，有人把政府信息公开诉讼概括为公益行政诉讼，并由此认为与当今中国的行政诉讼制度安排不合，应加以改变或者限制。中华环保联合会案允许公益组织作为行政诉讼原告提起行政诉讼，且中华环保联合会公开主张提起的是行政公益诉讼，恰恰为一些人所担心。然而，事实上，目前我国政府信息公开诉讼对行政诉讼原告资格的拓展仍然是有限的。这可以从制度和实际运作两方面加以分析。
　　对于行政诉讼原告资格，修正后的《行政诉讼法》25条第1款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”[53]与被诉行政行为有法律上的利害关系，是判定是否具有行政诉讼原告资格的基本标准。从制度上分析，政府信息公开诉讼并未改变《行政诉讼法》确立的这一基本标准。
　　《政府信息公开条例》33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”此规定与《行政诉讼法》规定精神本质是一致的。那么，如何解释只要申请人提出过政府信息公开，即可拥有原告资格。有两种可能的解释：一种是公民、法人或者其他组织向行政机关提出政府信息公开申请，即成为行政行为的相对人，满足了为行政行为的相对人或利害关系人的要求，可以享有行政诉讼原告资格。另一种解释是，这是《行政诉讼法》所允许的特别情形。修正后的《行政诉讼法》12条第2款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”[54]即便把这一情形视为特殊情况，也是《行政诉讼法》所允许的例外情形，并不构成对行政诉讼原告资格基本标准的根本性调整。
　　另一方面，从政府信息公开诉讼的实际运转来看，目前它并不具有形成行政公益诉讼的条件。由于《政府信息公开条例》13条中出现了“特殊需要”，在当前我国政府信息公开制度发展初始阶段和依法行政水平尚有待提高的背景下，这一用语不可避免地陷入从严把握的命运。前述的案例分析，已清楚地表明这一用语有被一般性解释或理解为“法律上的利害关系”的趋势。这将大大限制政府信息公开申请人资格。即使把“特殊需要”作为实体问题允许进入司法的实质审理阶段，不过从严解释或者法院严格的审查将导致相当的信息公开申请得不到法院判决的支持。长此以往，或者法院判决的累积效应，最终将回溯到或者传递回政府信息公开申请阶段，促成更多的行政机关以此为由拒绝申请人的政府信息公开申请，而不必担心败诉。
　　虽然中华环保联合会案的确让公益组织成为行政公益诉讼成为了现实，不过以此断言由公益组织启动行政公益诉讼会如雨后春笋，要么是过于乐观要么是杞人忧天。中华环保联合会之所以提出政府信息公开申请并进而提起行政诉讼，是《民事诉讼法》及相关法律赋予了其提起民事公益诉讼的资格。[55]而中华环保联合会恰恰提起了民事公益诉讼，又需要相关的政府信息公开，真正符合《政府信息公开条例》13条所规定的“特殊需要”。假若不是中华环保联合会，而是不具有提起民事公益诉讼资格的普通组织，能否进入行政诉讼或许就是问题；甚至就是中华环保联合会，假若没有曾提起过特定的环境公益诉讼需要政府信息，而是直接索要此信息，能否允许进入司法之门，或者进入后其请求能否得到法院的支持，都会打上大大的问号。
　　五、通过政府信息公开诉讼打开中国行政公益诉讼之门？
　　站在行政法发展角度观察，原告资格不仅复杂，而且变动快。伯纳德·施瓦茨指出：“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。”[56]当今时代，变化的趋势是放宽原告资格，让更多人能对行政行为提出异议，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。[57]这既表现在不断拓宽对个人权益的保护范围，形成了从“法定权利受到损害”到“法律上的利益受到侵害”，再到“法律值得保护的利益受到侵害”或“事实上受到损害”的日益宽松的标准发展线路，也表现在对行政公益诉讼的逐步认可。例如，美国形成的私人检察总长理论，[58]英国的个人经检察总长允许以检察总长的名义提起诉讼的“告发人诉讼”(relator action)。[59]澳大利亚法律委员会提出的改革建议是：“任何人均有权提起公益诉讼，除非法院发现他或她‘只是一个闹事者’”，要求确立任何人都有权提起诉讼的原告资格假定(presumption of standing)。[60]
　　尽管行政诉讼原告资格不断拓宽，但对行政公益诉讼的扩张，事实上实务部门和学术界始终抱审慎态度。无论是法定权利标准、法律上的利益标准，还是值得保护的利益标准和事实上的损害标准，个体的权益受到侵害皆是法院介入的前提。只有在个体权益或私权受损时，当事人才有原告资格，司法才能附带审查行政行为是否合法这一公法问题。[61]尽管法院与日俱增地慷慨赋予起诉资格，但并未改变传统模式在保护私人利益方面的基本逻辑推理。[62]行政公益诉讼虽得到认可，但整体上被置于有限的空间之内。实务部门和学术界之所以对行政公益诉讼持谨慎的态度，既有现实原因，也有理论上的障碍。对公益诉讼的担心，首要原因是担心会带来滥诉，进而造成司法资源和行政资源的浪费。设置资格条件，在于“避免法院因好事之徒利用对行政错误的误导性或琐碎的申诉而浪费时间，在于为行政官员和行政机关消除一种不确定性。”[63]在理论上，则要迈过司法的传统功能定位：解决具体争议而非抽象问题，解决法律性争点而非政治性议题。
　　在此背景下，修订《行政诉讼法》时，虽有不少学者主张建立行政公益诉讼制度，但未能获得支持。修正后的《行政诉讼法》并未像《民事诉讼法》为民事公益诉讼打开缺口一样规定行政公益诉讼。现有行政诉讼制度仍将基本点放在保护个体利益上。当然，这并非意味行政公益诉讼在我国没有生存空间。通过政府信息公开诉讼渐进打开行政公益诉讼之门，或许是一种思路。
　　1.适度开放行政公益诉讼是发展方向。尽管当今人们对行政公益诉讼的扩张持审慎态度，但行政公益诉讼的存在已是不争的事实。在我国已建立民事公益诉讼的情况下，确立行政公益诉讼制度必将成为未来的发展方向。[64]与民事诉讼相比，行政诉讼与公益具有更大的契合度。公法的重要目标，是让公共机关合法行使职权。即使以保护私人权益的行政诉讼中，多数情况下案件的关键问题事实上仍是行政决定是否合法。[65]换言之，公法的发展是通过促成行政机关或者公共机关既合法又有效的工作，实现保护公民权益和公共利益的目的。如果说行政诉讼原告资格，作为进入司法的门槛而存在，担负着从众多可能的利益中选择愿意保护的利益的分配功能，那么当今这一分配功能应向实现行政法治适当倾斜。行政公益诉讼通过这一通过扩展起诉资格形成的诉讼制度，“主要关注的是并非保护私人利益，而是维护一种全社会的‘公共利益，即行政机关依法办事’”。[66]当前，我国的法治政府建设进入快速发展阶段，司法无疑是推动法治政府建设的重要力量，借助司法促成行政机关依法办事和依法行政是必然的选择。
　　2.通过政府信息公开诉讼打开司法之门是现实选择。如果适度开放行政公益诉讼是方向，那么目前通过政府信息公开打开司法之门或许是现实选择。《行政诉讼法》在短期内不可能再行修订，靠《行政诉讼法》直接确立行政公益诉讼制度并不现实。政府信息公开这项制度恰恰可以担负起助推的作用。本质而言，现代社会中对政府信息公开的基本功能定位，远不局限于保护个体的利益，而在于促进信息的流通和行政管理的发展。因此，政府信息公开不仅确立了公开为原则或者最大程度的方向要求，且打破了传统行政法以“利害关系人”作为基本区分的限制，对政府信息公开申请人不附设资格限制：“任何人”基于“任何需要”或“任何目的”，皆有权申请公开政府信息。
　　政府信息公开制度是在我国已确立多年且不断发展的重要制度，并被确立为未来发展的重点。十八届四中全会明确指出，政务公开要“坚持以公开为常态、不公开为例外原则”。[67]因此，通过政府信息公开这一既有制度作为行政公益诉讼突破口，应当说不仅契合政府信息公开的本质和精神，而且符合循序渐进推进行政公益诉讼的发展思路。目前要做的关键是，消除把前述的“特殊需要”理解或者解释为“利害关系”，对其作更为宽松、宽泛的解释，或许即可达到这一目的。
　　不可否认，更开放的政府信息公开申请人和宽松的政府信息公开原告资格，会给行政机关和法院带来压力，但这是行政法治发展必须的挑战，也是法治政府发展的动力。《政府信息公开条例》的修订已进入议事日程，弥补现有政府信息公开制度的漏洞，对政府信息公开的发展十分必要。不过，目前限制政府信息公开申请人资格甚至原告资格，似乎是现实中潜存的强大暗流。然而，这一做法既不符合政府信息公开的本质要求，也不符合行政诉讼原告资格的发展方向，值得警惕。