【注释】

[1]本文所采用的“政策”概念是一个特定的集合概念，有必要特别说明。从广义角度来看，“政策”概念的外延极为广泛，法律、行政法规、规章、行政规范性文件、以及党的政策均涵盖在“政策”概念下。然而，鉴于本文旨在对比税收的“法律之治”与“政策之治”，且对治理主体的分析主要围绕立法机关和行政机关，故文章所述及的“政策”概念，仅包括与狭义的法律相对立的、由国务院等行政主体制定的“非法律形式的政策”，党的涉税政策不在分析范围之内。具体而言，本文所述的“政策”主要是指行政法规、部门规章、地方法规和其他规范性文件。

[2]举例而言，《企业所得税法》的法条总数为60条，其中授权条文数为23条，占比38.33%；2018年修订后的《个人所得税法》中，法条总数为22条，授权条文共计6条，占比27%。

[3]在个人所得税法的7次立法修订中，仅有1993年和2018年涉及对第2条的修订。1993年，立法新增“个体工商户的生产、经营所得”“对企事业单位的承包经营、承租经营所得”“稿酬所得”“财产转让所得”“偶然所得”，并将最后一款的文字表述调整为“经国务院财政部门确定征税的其他所得”；2018年，立法将“个体工商户的生产、经营所得”与“对企事业单位的承包经营、承租经营所得”合并为“经营所得”，并废止“经国务院财政部门确定征税的其他所得”。

[4]参见王名扬：《美国行政法》（上册），中国法制出版社1995年版，第353页。

[5]参见雷磊：《法律概念是重要的吗》，载《法学研究》2017年第4期。

[6]邢会强：《政策增长与法律空洞化——以经济法为例的观察》，载《法制与社会发展》2012年第3期。

[7]邢会强：《政策增长与法律空洞化——以经济法为例的观察》，载《法制与社会发展》2012年第3期。

[8]《关于〈中华人民共和国中外合资经营企业所得税法（草案）〉和〈中华人民共和国个人所得税法（草案）〉的说明》：“考虑到我国对外经济往来正在发展，今后还可能出现需要征税的新项目……有了这一条（即“经中华人民共和国财政部确定征税的其他所得”，笔者注）对其他所得征税的规定，在出现需要征税的新项目，而又没有单独立法以前，就可暂按个人所得税法征税。”

[9]《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）〉审议结果的报告》（2018）指出，“按照税收法定的要求，应纳税所得的范围、减免税均属于个人所得税的税制基本要素，个人所得税法中关于‘其他所得范围’‘其他减免税情形’由国务院财政部门确定或者批准的规定，不符合立法法的有关规定，建议将相关事项尽量在法律中明确，确实无法在法律中明确的，也应由国务院作出规定。”

[10]参见黄文艺：《信息不充分条件下的立法策略——从信息约束角度对全国人大常委会立法政策的解读》，载《中国法学》2009年第3期。

[11]“财产转让所得”的外延变迁即为典型案例。依据2018年修订前的《实施条例》，“财产转让所得”包括“个人转让有价证券、股权、建筑物、土地使用权、机器设备、车船以及其他财产取得的所得”。2018年修订后，该税目新的外延变为“个人转让有价证券、股权、合伙企业中的财产份额、不动产、机器设备、车船以及其他财产取得的所得”，新增“合伙企业中的财产份额”，并将“建筑物”和“土地使用权”合并为“不动产”。

[12]参见[英]哈特：《法律的概念》，张文显、郑成良、杜景义、宋金娜译，中国大百科全书出版社1996年版，第127页。

[13]葛克昌：《所得税与宪法》，翰芦图书出版有限公司2009年版，第4页。

[14]参见雷磊：《法律概念是重要的吗》，载《法学研究》2017年第4期。

[15]See Sec. 101 - Sec. 139G of Internal Revenue Code (U. S.)

[16]详见“高旭豪诉广东省深圳市丝科实业发展有限公司”（深福法执异[2015]字第44号案）。

[17]《财政部国家税务总局关于个人无偿受赠房屋有关个人所得税问题的通知》（财税[2009]78号）第1条。

[18]《广东省地方税务局关于加强股权转让所得个人所得税征收管理的通知》（粤地税函[2009]940号）第5条。

[19]《国家税务总局关于加强网络红包个人所得税征收管理的通知》（税总函[2015]409号）。

[20]《财政部国家税务总局关于企业促销展业赠送礼品有关个人所得税问题的通知》（财税[2011]50号）。

[21]《财政部国家税务总局关于印发〈关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定〉的通知》（财税[2000]91号）。

[22]《国家税务总局关于个人取得专利赔偿所得征收个人所得税问题的批复》（国税函[2000]257号）。

[23]《国家税务总局关于个人取得解除商品房买卖合同违约金征收个人所得税问题的批复》（国税函[2006]865号）。

[24]《国家税务总局关于个人股权转让过程中取得违约金收入征收个人所得税问题的批复》（国税函[2006]866号）。

[25]《国家税务总局关于个人终止投资经营收回款项征收个人所得税问题的公告》（国家税务总局公告2011年第41号）第1条。

[26]参见吴霖：《论我国税收立法技术之完善》，载《税务研究》2007年第6期。

[27]黄文艺：《信息不充分条件下的立法策略——从信息约束角度对全国人大常委会立法政策的解读》，载《中国法学》2009年第3期。

[28]白景明：《改革个人所得税征收模式面临的三大难题》，载《税务研究》2011年第12期。

[29]参见黄文艺：《信息不充分条件下的立法策略——从信息约束角度对全国人大常委会立法政策的解读》，载《中国法学》2009年第3期。

[30]参见谢晖：《法律工具主义评析》，载《中国法学》1994年第1期。

[31]参见刘小平、杨金丹：《中国法律信仰论的悖论及其超越》，载《法商研究》2014年第2期。

[32]鲁楠：《“一带一路”倡议中的法律移植——以美国两次“法律与发展运动”为镜鉴》，载《清华法学》2017年第1期。

[33]鲁楠：《“一带一路”倡议中的法律移植——以美国两次“法律与发展运动”为镜鉴》，载《清华法学》2017年第1期。

[34]参见张守文：《税制变迁与税收法治现代化》，载《中国社会科学》2015年第2期。

[35]参见刘剑文：《落实税收法定原则的现实路径》，载《政法论坛》2015年第3期。

[36]主要包括个人所得税法、中外合资企业所得税法和外国企业所得税法。

[37]“《个人所得税法》（1980）主要的适用对象是外国专家”这一判断并非基于立法条文，而是源自事实判断。首先，该法的费用扣除标准为每月800元，彼时绝大多数的国内公民由于工资远低于费用扣除标准，故并未实际缴纳个人所得税。参见《个税改革25年：纳税主力从高收入转向工薪阶层》，人民网2005年9月6日，http：//politics.people.com.cn/GB/1026/3672581.html.（最后访问时间：2019年5月10日）；其次，对于收入较高的国内居民，鉴于《财政部关于对个人所得税若干免税所得项目的解释和对中方人员不再征收个人所得税的通知》（财税字[1988]85号）第4条规定，“应按照个人收入调节税暂行条例的规定缴纳个人收入调节税……一律不得再征收个人所得税”，是故，此类主体也被排除出个人所得税法实际上的适用主体范围。

[38]参见邢会强：《政策增长与法律空洞化——以经济法为例的观察》，载《法制与社会发展》2012年第3期。

[39]邢会强：《政策增长与法律空洞化——以经济法为例的观察》，载《法制与社会发展》2012年第3期。

[40]参见刘术永：《论经济法的现代性——兼评与民法现代性的区别》，载《前沿》2011年第14期。

[41]参见张红：《论国家政策作为民法法源》，载《中国社会科学》2015年第12期。

[42]参见刘术永：《论经济法的现代性——兼评与民法现代性的区别》，载《前沿》2011年第14期。

[43]See U. S. Code Title 26. sec. 61, “Except as otherwise provided in this subtitle, gross income means all income from whatever source derived, including (but not limited to) the following items: …… ”

[44]Eisner v. Macomber, 252 U. S. 211 (1920); Commissioner v. Glenshaw Glass Co. , 348 U. S. 426 (1955) .

[45]See Alice G. Abreu & Richard K. Greenstein, “Defining Income”, Florida Tax Review, Vol. 11,2011,pp. 296.

[46]See Boris I. Bittker , “A‘Comprehensive Tax Base’as A Goal of Income Tax Reform”, Harvard Law Review, Vol. 80,1967,pp. 925.

[47]邢会强：《政策增长与法律空洞化——以经济法为例的观察》，载《法制与社会发展》2012年第3期。

[48]参见滕祥志：《税法的交易定性理论》，载《法学家》2012年第1期。

[49]参见刘子平、梁朔梅：《损害赔偿金的征免税问题探讨》，载刘剑文主编：《财税法论丛》（三），法律出版社2003年版，第54页。

[50]前三次税改分别是“84税改（1984－1993年）”“94税改（1994－2003年）”“04税改（2004－2014年）”。我国目前正处于的第四次税改，以《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布为起点。详见张守文：《税制变迁与税收法治现代化》，载《中国社会科学》2015年第2期。

[51]参见施正文：《分配正义与个人所得税法改革》，载《中国法学》2011年第5期。

[52]参见刘剑文、胡翔：《〈个人所得税法〉修改的变迁评介与当代进路》，载《法学》2018年第9期。

[53]分别是《国家税务总局关于企业年金个人所得税征收管理有关问题的通知》（国税函 [2009]694号）；《国家税务总局关于企业年金个人所得税有关问题补充规定的公告》（国家税务总局公告2011年第9号）；《财政部国家税务总局人力资源和社会保障部关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税[2013]103号）；《财政部关于个人所得税法修改后有关优惠措施衔接问题的通知》（财税[2018]164号）第4条。

[54]参见[美]休·奥尔特、[加]布赖恩·阿诺德等著：《比较所得税法——结构性分析》（第三版），丁一、崔威译，北京大学出版社2013年版，第200页。

[55]《国家税务总局关于个人所得税有关政策问题的通知》（国税发[1999]58号）第3条。

[56]依据《财政部国家税务总局关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税[2018]22号）规定，财政部门允许个人在缴纳商业养老保险保费的当期据实扣除，并于个人达到退休年龄后再课征个人所得税。因此，对于企业年金的个人缴费部分采用同样的处理方式，可避免在商业养老保险和企业年金之间产生税收歧视。

[57][美]亚历山大·汉密尔顿、约翰·杰伊、詹姆斯·麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆2009年版，第365页。

[58]参见沈在宏、卓晓宁：《公共政策的三重异化：表现、原因及治理》，载《江苏行政学院学报》2014年第6期。

[59]雷磊：《法律程序为什么重要？——反思现代社会中程序与法治的关系》，载《中外法学》2014年第2期。

[60]张守文：《税制变迁与税收法治现代化》，载《中国社会科学》2015年第2期。

[61]张守文：《论税收法定主义》，载《法学研究》1996年第6期。

[62]张守文：《论税收法定主义》，载《法学研究》1996年第6期。

[63]张守文：《论税收法定主义》，载《法学研究》1996年第6期。

[64]邢会强：《政策增长与法律空洞化——以经济法为例的观察》，载《法制与社会发展》2012年第3期。

[65]刘剑文：《落实税收法定原则的现实路径》，载《政法论坛》2015年第3期。

[66]参见熊伟：《法治财税：从理想图景到现实诉求》，载《清华法学》2014年第5期。

[67]See Henry C. Simons, Personal Income Taxation: The Definition of Income as A Problem of Fiscal Policy, Chicago: University of Chicago Press,1938,pp. 50.

[68]See Lawrence H. Seltzer, “Evolution of the Special Legal Status of Capital Gains Under the Income Tax”, National Tax Journal,3 (1),1950,pp. 18.转引自 [美]维克多·瑟仁伊：《比较税法》，丁一译，北京大学出版社2006年版，第238页。

[69]See Commissioner v. Glenshaw Glass Co., 348 U. S. 426 (1955).

[70]参见白景明：《改革个人所得税征收模式面临的三大难题》，载《税务研究》2011年第12期。

[71]See John R. Brooks, “The Definitions of Income”. Tax Law Review,Vol. 71,2018,pp. 254.

[72]主要有三种功能定位，分别为筹集财政收入、筹集财政收入与调节分配和稳定经济并重、以及提高税制竞争力，详见施正文：《分配正义与个人所得税法改革》，载《中国法学》2011年第5期。

[73]举例而言，在美国的税法体系中，所得界定采用增值概念，但鉴于立法中已针对遗产与赠与收入单独立法，故立法将此类型收入明确从所得税法中排除，详见Sec. 102 of Internal Revenue Code (U. S.), “Gross income does not include the value of property acquired by gift, bequest, devise, or inheritance.”

[74]参见汤洁茵：《民法概念与税法的关系探析》，载《山东财经学院学报》2008年第4期。

[75]柯格钟：《论所得税法之所得分类》，载《月旦法学教室》2007年第9期。

[76]柯格钟：《论所得税法之所得分类》，载《月旦法学教室》2007年第9期。

[77]参见陈少英：《附加福利课税是个人所得税法改革的突破口》，载《法学》2014年第5期。

[78]《实施条例》第6条第2款规定：“个人取得的所得，难以界定应纳税所得项目的，由国务院税务主管部门确定。”

[79]参见黄茂荣：《法学方法与现代税法》，北京大学出版社2011年版，第173－175页。

[80]参见王贵松：《行政裁量的内在构造》，载《法学家》2009年第2期。

[81]吴丙新：《扩张解释与类推解释之界分——近代法治的一个美丽谎言》，载《当代法学》2008年第6期。

[82][美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社2009年版，第57页。

[83]我国对于制定涉税规范性文件的程序规定，主要有《税务部门规章制定实施办法》（国家税务总局令第1号）、《税收规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第20号）以及《税收个案批复工作规程（试行）》（国税发[2012]14号）。

[84]参见叶金育：《国税总局解释权的证成与运行保障》，载《法学家》2016年第4期。

[85]参见叶金育：《国税总局解释权的证成与运行保障》，载《法学家》2016年第4期。

[86]参见[美]肯尼斯·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第109页。

[87]参见[美]肯尼斯·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第109页。

[88]《税收规范性文件制定管理办法》第20条、《税务部门规章制定实施办法》第9条等。

[89]参见张守文：《税制改革与税收立法的完善》，载《法学杂志》2018年第2期。

[90]参见王贵松：《论行政法上的法律优位》，载《法学评论》2019年第1期。

[91]参见凌维慈：《住房政策的任务分化及法律控制》，载《法商研究》2019年第2期。

[92]参见欧阳恩剑、刘波：《公众参与：教育政策公平价值的重要保障》，载《高教探索》2019年第3期。