摘要:“协调结案”是行政复议中广泛存在的一种现象，呈现出类型相对集中、程序随意性强、方式灵活多样、制约因素多元等特征。“协调结案”之所以大行其道，是由于其可以实现行政复议决定无法实现的“多赢”办案效果。具体而言源于：复议机关基于多重因素的综合考虑、被申请人基于压力驱动的无奈选择、申请人基于利益诉求的理性权衡。但无原则、逾底线、超范围的“协调结案”，突破法律优越原则、损害社会公共利益、削弱依法行政意识、消解行政复议监督纠错功能。为发挥“协调结案”的积极功能，可通过明确适用范围、完善运行程序、跟进后续监督等措施规范“协调结案”。

关键词:协调结案；实践动因；适用范围；后续监督

问题的提出

“纠纷在任何社会和社会发展的任何阶段，都会以这样或那样的形式存在。纠纷产生的必然性可以归结为‘社会资源的稀缺性以及作为社会主体的人的理性之有限与德性之不足’。”[1]行政机关担负着维护公共秩序、配置稀缺资源等重要职责，其在履职过程中与行政相对人之间的矛盾纠纷同样不可避免。作为行政系统内部的监督救济制度，行政复议通过审查行政行为的合法性和合理性，实现监督行政机关依法行政、救济相对人合法权益等功能。

“随着我国进入转型期，官民纠纷激增，”[2]行政争议如潮水般涌入行政复议环节，[3]并出现了大量法律关系复杂、社会影响面广的“连环复议”“缠访性复议”等“案结事难了”案件。为了有效化解行政争议，实现“案结事了”，复议机关在《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《复议法》）和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）规定的争议解决制度外，探寻出一套特殊的案件办理机制。不妨先看两则案例：

[案例一]2016年8月，Y市政府决定对S村等地进行棚户区改造。2016年11月，市政府向省政府报送集体土地征地报批材料。2017年7月，省政府作出《农用地转用、土地征收审批单》（以下简称《审批单》），批准征收包括S村在内的25公顷集体土地。王某、李某不服《审批单》向省政府申请行政复议，市政府作为第三人参加复议。复议机关发现征地报批程序严重违法，拟撤销《审批单》。市政府闻讯后立即与承办人电话沟通，请求协调处理。次日7时许，市政府工作人员带领王某、李某奔赴复议机关，当场书写撤回复议申请书。在撤回行政复议前，王某、李某得知2018年可能更新征地补偿标准，当场撕毁撤回复议申请书。经市政府努力，当日13时许，王某、李某最终撤回行政复议申请。

[案例二]因未依法报送2013至2015年年度报告，2015至2016年湘语公司三次被F区工商局列入经营异常名录。2018年5月，省工商局通知湘语公司60日内履行法定义务。2018年6月，湘语公司补报了年度报告。省工商局认为，湘语公司未在填补报告后书面申请移除经营异常名录，致使区工商局无法核实年度报告的真实性。2018年7月，省工商局作出《关于湘语公司列入严重违法失信企业名单的公告》。湘语公司不服该《公告》申请行政复议。复议机关认为，《公告》认定事实不清、适用法律错误，拟予以撤销。省工商局知情后，发布《关于建立严重违法失信企业名单管理工作纠错与信用修复机制的通知》，并告知湘语公司可根据《通知》修复信用，后湘语公司撤回行政复议申请。

上述案例是行政复议中“协调结案”的典型，两案均因行政机关作出重大让步而协调成功。根据该类案件的共同特点，可将“协调结案”界定为：行政复议过程中，复议机关、复议参加人乃至案外人，就如何处理案件展开对话，实质性化解行政争议的活动。与行政复议调解、和解以及行政复议决定不同，“协调结案”并不是一项独立的行政复议案件审理决定制度，它是行政复议机关和行政复议参加人基于“共赢合谋”而自发形成的一种非规范化、非定型化的工作机制。在适用程序、结案方式等方面，“协调结案”灵活性强，甚至可以在必要时披上法定案件审理制度的“外衣”。[4]“协调结案”与调解、和解有着较强的“家族相似性”，同属以协商对话为内核的柔性案件审理方式。《实施条例》对调解、和解的适用条件、法定程序、结案方式作了明确的规定，“协调结案”包括但不限于突破《实施条例》之规定的行政复议调解、和解。

“协调结案”使复议案件审理“从对抗走向对话”，通过凝聚共识提高案件处理结果的可接受性，可以取得案结事了的良好效果，故在行政复议中广为运用。目前，立法对调解、和解作了规定，但对“协调结案”缺乏整体规制。学术界的研究热情主要集中于调解、和解，研究方法囿于规范分析和学理探讨，实证研究相对匮乏。“协调结案”集中体现了立法与实践的张力和冲突，反应了行政复议参加人的理性选择和行动逻辑。“协调结案”有何特征？缘何大行其道？如何评价？要揭开“协调结案”的神秘面纱，就有必要对“协调结案”的类型、原因、利弊进行实证研究。职是之故，本文以2015至2018年H省政府审结的1132件行政复议案件为样本展开研究，以期分析结论对规范“协调结案”实践有所裨益。

一、“协调结案”的实证考察

（一）“协调结案”率与“撤变确责”[5]率大体呈正相关

1132件复议案件中，启动过协调程序的为381件，比例高达33.66%；最终协调成功的为217件，比例高达19.17%。

表1：H省政府行政复议案件“协调结案”数据表

据表1，2015至2017年，无论是启动协调程序案件数量，还是“协调结案”率，均呈上升态势。2018年“协调结案”率有所下降，但仍占一席之地。事实上，“协调结案”并非H省独有。2013年全国行政复议案件协调率为22.01%，[6]2015年为18.44%，[7]均占比较高。行政复议案件结案方式包括调解、终止审理以及复议决定等，[8]而复议决定又可分为驳回、维持、责令履行、撤销、变更以及确认违法。那么，在众多结案方式中，“协调结案”处于什么地位呢？

表2：H省政府行政复议案件结案方式数据表

据表2可知，维持决定的比例整体呈下降趋势，“撤变确责”、“协调结案”的比例整体呈上升态势，“协调结案”的重要性日益凸显。随着“撤变确责”率提高，“协调结案”率亦整体走高，二者整体上呈正相关。这似乎说明，复议机关强化监督纠错力度，倒逼行政机关选择风险较小的结案方式。可以预见，在行政机关依法行政意识、能力未明显提高，行政执法现状未充分改善的情况下，“协调结案”现象可能会进一步泛化。

（二）案件类型相对集中

根据行政行为所涉领域，可将“协调结案”分为针对信息公开、举报投诉、行政处罚、行政许可、集体土地征地拆迁、国有土地上房屋征收与补偿等案件的“协调结案”。217件案件中，信息公开为39件占17.97%，可能与其基数较大有关。集体土地征地拆迁为118件比例高达54.38%。征地拆迁案件中，作为征地源头的《审批单》以及直接影响申请人经济利益的补偿安置，分别占45.76%和23.73%，合计高达69.49%。可见，多发频发以及直接影响申请人利益的案件，乃“协调结案”的重点。

图1“协调结案”类型                                      图2征收拆迁案件“协调结案”类型

根据复议机关或被申请人推动“协调结案”的原因，还可将其分为四种类型。一是疑难案件型。此类案件协调工作多由复议机关推动，以防止案件审理费时费力不讨好。二是败诉风险型。此类案件又可分为两种，一种是作出维持或驳回决定后，复议机关在司法审查或国务院裁决中面临败诉风险，故由其组织或推动“协调结案”。另一种是复议机关拟作出“撤变确责”决定，被申请人积极组织协调。三是缠诉缠访型。对于一些信访大户提起的行政复议，也可能协调处理。四是重大影响型。对于一些影响重大的案件，为了增强案件审理的可控性，也可能协调处理。某一案件可能同时属于几种类型，如案例一就既属于败诉风险型，又属于重大影响型。

（三）程序随意性强

一是启动主体随意。启动“协调结案”的主体，既可能是复议机关，也可能是申请人或被申请人，甚至还可能是案外人。217件案件中，由复议机关启动的为53件，被申请人或第三人启动的为107件，申请人启动的为39件，案外人启动的为18件。

二是协调程序随意。协调工作围绕申请人利益诉求“讨价还价”，极少就案件事实认定、法律适用及行政行为违法性进行举证、质证或者辩论。协调过程私密性强，一般不作书面记录，不允许案外人参加。如果协调时出现整体翻盘、大面积“死灰复燃”等情况，行政机关一般不惜败诉也会终止协调。“协调结案”期限随机性较强，217件案件中60日内结案的为49件，超过60日不满90日的为72件，超过90日的为96件。为规避超期办案风险，复议机关通常会要求申请人提交载明“协调期限不计入办案期限”的协调申请书。

（四）结案方式灵活多样

较之复议决定的特定性，“协调结案”的结案方式灵活多样，充分体现了当事人“利益最大化”的协调导向。具体而言：一是终止审理。协调成功后，多数申请人会撤回行政复议申请，行政复议案件终止。二是调解书。少数案件协调成功后复议机关会制作调解书。因“协调结案”可能突破法律规定，故复议机关通常不会以调解书结案。三是和解书。有的案件中，申请人与被申请人会签订和解书。但为了防止留下违规协调痕迹和增强协调工作的秘密性，被申请人一般不愿意签订和解书。四是复议决定。在申请人承诺不再提起行政诉讼，也不再缠访缠诉的情况下，复议机关有可能作出行政胜诉的复议决定。以复议决定形式结案，给潜在的复议申请人以行政行为合理合法的假象，对被申请人较为有利。

（五）成功率受多重因素影响

一是申请人因素。申请人越多，诉求越复杂，则协调成本越高，成功率越低。217件案件中，申请人为2人以下的有159件，申请人为3至5人的有40件，申请人为5至10人的为7件，申请人为10人以上的为11件。有的申请人“狮子大开口”，妄想“一夜暴富”，此时行政机关一般会终止协调，严重影响协调成功率。

二是复议机关因素。复议机关关注的焦点是复议决定作出后，在司法审查或国务院裁决中的败诉概率。至于案件以何种方式结案，复议机关多无所谓。对于一些疑难复杂、影响重大、领导“拍板定调”的案件，复议机关会不遗余力地组织或推进协调，成功率较高。

三是被申请人（或被申请人型第三人[9]）因素。因申请人诉求最终需由被申请人或第三人解决，故其态度对协调结案至关重要。被申请人或第三人对协调工作的重视度可通过“各级别领导出席协调会案件数”与“举行协调会案件数”观察。不妨以复议机关参与协调的88件案件为例进行说明。

表3：复议机关参与“协调结案”案件情况表

从上表可以看出，参与协调的领导级别、协调会次数因案而异，领导级别越高、协调会次数越多，则协调力度越大，成功率越高。88件案件中，排在前五位的分别是：审批单35件、补偿安置17件、信息公开13件、强制拆迁9件、征地公告5件。厅局级领导参与协调的8件案件，土地征收类占6件；县处级领导参与协调的41件案件，土地征收类占34件。协调2次的41件案件，土地征收类占38件；协调3次的10件案件，土地征收类占6件；协调4次及以上的4件案件全部为土地征收类案件。由此可见，各级政府颇为重视集体土地征地拆迁案件，尤其是审批单、补偿安置案件，其协调成功率更高。

（六）后续监督缺位

被申请人或第三人采取“协调结案”，目的是为了防止“撤变确责”导致负面影响。一旦不良影响暂时消除，有的被申请人和第三人不会采取补救措施或者吸取经验教训。譬如，在申请人不服某厅查处网络交易平台集中竞价交易提起行政复议案件中，当第一起复议案件“协调结案”后，被申请人并未采取补救措施，也未吸取经验教训，致使类案反复出现。复议机关通常也不会向被申请人或第三人提出完善行政行为的意见建议，更不会督促其采取补救措施。“协调结案”的217件案件中，复议机关制作复议意见书的仅为2件。

二、“协调结案”的实践动因

据前文分析可知，“协调结案”广泛存在于行政复议中，并呈逐渐泛化之趋势。那么，“协调结案”缘何大行其道呢？复议机关、复议参加人缘何选择“协调结案”呢？

（一）复议机关：多重因素下的综合考量

从理论上讲，复议机关只需严格依法办案，即可实现复议制度的基本功能。但实践中严格依法办案可能事倍功半，而“协调结案”则可能事半功倍。两相比较，“协调结案”自然更受欢迎。

第一，降低败诉风险的考量。“裁判案件时，认定事实和适用法律是两项核心任务。裁判者应对事实问题和法律问题作出解答，从而获得裁判结论。”[11]但裁判者并非马克斯·韦伯笔下的“自动售货机”，“投进去的是诉状和诉讼费，吐出来的是判决和从法典上抄下来的理由。”[12]因认识分歧、水平良莠或者疏忽大意，不同裁判者对事实认定、法律适用难免有不同认识，因此而导致的复议机关败诉时有发生。实践中，地方政府过于重视复议机关败诉问题，时刻高悬败诉问责利剑，导致承办人“压力山大”。而近年来，随着新《行政诉讼法》实施、巡回法庭设立以及国务院裁决纠错力度加大，司法和最终裁决对行政复议的监督力度空前曾强，败诉已然成为复议机关和办案人员亟需规避的头号风险。“协调结案”有利于规避败诉风险，尤其是在新型疑难、缠访缠诉、连环复议等败诉风险较大的案件中，“协调结案”后申请人息访罢诉，败诉风险化解于无形。

第二，处理疑难案件的考量。行政复议中的疑难案件可分为三类：一是事实认定上的疑难案件。由于行政机关证据收集不规范等原因，有的案件因证据不足或相互矛盾导致事实认定困难。二是法律适用上的疑难案件。确定法律概念的内涵和外延，是将一般性法律适用于具体案件的前提。[13]但法律本身可能是不明确的，甚至是缺位的，复议机关必须根据法律原则以及行政目的对规则进行解释，或者补充现有规则的不足。[14]如此种种，都足以滋生法律适用上的疑难案件。三是新类型案件。新型行政行为的出现，催生了行政奖励、行政资助、行政保障等不同于传统行政纠纷的新型纠纷。疑难案件审理至少面临两大问题：一是复议决定写作困难。疑难案件无论是在文书的论证说理还是措辞篇幅上要求都更高。新型案件缺乏成熟文书可供参考，对复议决定的原创性要求较高，审理难度较大。二是败诉风险较大。不同承办人对疑难案件往往存在不同认识，如果作出维持或驳回决定，需承担更大的败诉风险。为了有效化解疑难案件带来的麻烦，复议机关更愿意选择“协调结案”。

第三，缓解办案压力的考量。复议案件数量激增，案多人少矛盾突出，已成为近年来行政复议工作的常态。以H省为例，2015共审结行政复议案件235件，2018年审结353件，增速高达50.21%。对于驳回行政复议申请或者维持行政行为的案件，一般还会进入诉讼环节。除了办理复议案件、准备应诉材料、参加诉讼等工作外，承办人还要承担接待申请人、组织听证会、参加协调会、办理审批手续等大量事务性工作。巨大的工作负担和结案压力下，寻找减轻和疏导压力的结案方式成为复议机关和承办人的迫切需要。组织当事人协调，会耗费一定的时间，但较之写作复议决定、应诉、举证、最终裁决，工作量不可同日而语。协调成功后，复议机关无需应对劳心劳力的行政诉讼、国务院裁决。面对堆积如山的案件，“协调结案”已成为复议机关缓解办案压力的最佳途径。

（二）被申请人：压力驱动下的无奈选择

在行政复议中败诉，可能使被申请人承受巨大压力。在强大的压力驱动下，作为理性决策者的被申请人，总是倾向于选择最有利的结案方式。

第一，影响工作质效的压力。行政行为是行政机关实施行政管理的重要方式。行政行为被“撤变确责”，可能使行政管理陷入僵局。一方面，如果行政行为被撤销或确认无效，因直接依据不复存在，行政管理将无法继续进行。另一方面，尽管确认违法一般不影响行政行为的执行力，但普通民众并不理解撤销与确认违法的区别，在他们朴素的法律观念中，违法的行政行为又岂能执行？因此，只要行政行为被确认违法，申请人就可能采取对抗措施。更严重的是，某一行政行为被确认违法或者撤销，往往导致类似案件“死灰复燃”，或者已经完成的关联工作“全面翻盘”。一旦如此，行政管理质效将受到严重影响。

第二，依法行政考核的压力。“考核是政府系统内部自上而下推动依法行政的重要方式和手段。”[15]“科学合理公平的考核评价指标体系固然重要，但如果其考核结果并没有得到应有的重视，将会直接导致该制度的‘破产’。”[16]为了实现依法行政考核的预期功能，地方政府往往将考核结果与政府工作人员的经济利益、职务升迁挂钩。“撤变确责”是依法行政绩效考核的重要指标。以H省为例，行政行为被“撤变确责”，行政机关不仅会在考核中丢分，还可能丧失评先评优资格，直接影响工作人员年底绩效收入。在绩效考核的强大压力下，被申请人及其承办人对潜在的败诉案件慎之又慎，当风险达到一定临界点时，便会积极谋求“协调结案”。

第三，违法行政问责的压力。“近年来，行政问责已成为中国推进法治建设的一条重要进路，……它给行政执法人员带来的激励、督促、压力乃至惶恐，远甚于行政诉讼、正当

程序和公众参与等其他任何一种依法行政进路。”[17]一些社会关注度高、群众反映强烈的复议案件，如果行政行为被撤销或者确认违法，直接责任人员可能面临行政问责，甚至因违法犯罪而被追究刑事责任。1132件案件中，因行政行为被撤销或者确认违法，直接责任人员受到行政处分的案例已有3起。工作人员一旦被问责，必然对其职务升迁造成不利影响。因此，为了降低行政问责风险，被申请人也会选择协调结案，以求息事宁人。

第四，后续发展受限的压力。对于征地拆迁类复议案件，如果行政行为被撤销或者确认违法，还可能直接影响被申请人或第三人后续用地指标和城市建设。例如，因为征地报批程序严重违法，2017年国务院确认H省政府针对N市作出的2个《审批单》违法，省政府确认其针对N市作出的3个《审批单》违法。鉴于此，省政府暂停对N市政府的土地征收审批，严重制约了N市的发展。

（三）申请人：利益诉求下的理性权衡

“人就是一种经济动物，是利益转动了整个世界，实现自身利益最大化是不变的真理。”[18]当多种结案方式摆在面前时，申请人无疑会选择利益最大化选项。那么，哪些因素足以使“协调结案”成为最优选项呢？

首先，避免维权之路旷日持久。“程序空转”是行政复议中常见的问题。所谓“程序空转”，是指尽管申请人胜诉，但其利益诉求仍然无法实现，复议程序犹如一台高速运转但不产出效益的机器。“有权利而无救济，等于无权利，有救济而无实效，亦等于无救济。”[19]“程序空转”的直接后果就是申请人的权利得不到有效救济。复议、一审、二审、再审、信访……，旷日持久的维权之路耗费申请人大量的时间、精力，最终使其泥足深陷、难以自拔。反之，“协调结案”则可能使申请人的利益诉求则尽早实现。因此，当被申请人提出协调解决行政争议时，申请人往往乐于接受，很多申请人甚至会主动申请“协调结案”。

其次，期望获取较大数额利益。申请人诉诸法律的最终目的，是为了维护自身权利。“进行决断时，就必须衡量其利益和损失。”[20]行政复议中实质性化解纠纷的主体是被申请人或第三人，把握协调机会更有利于实现利益诉求，“协调结案”产出率更高。一方面，协调时申请人与被申请人地位平等，双方可以充分讨价还价，申请人可视情况随时终止协调，案件审理可控性强；另一方面，复议机关调动行政资源的能力较之司法机关更强，在协调过程中解决行政争议的概率更高，申请人往往会珍视来之不易协商机会。

再次，案件处理结果难以预期。与行政诉讼中司法机关居中裁判、不偏不倚的超然地位不同，复议机关通常是被申请人的上级机关或者主管部门。在申请人看来，上级机关很可能会“护犊子”，因此案件处理结果难以确定，胜诉机会渺茫。当复议机关或被申请人提出“协调结案”时，与其等待一个捉摸不定的复议决定，不如暂时同意协调，“且走且看”。

最后，基层自治组织传导压力。“不管个人在主观上怎样超脱各种关系，他在社会意义上总是这些关系的产物。”[21]社会人的生活均离不开他人的协助。协助的对立面，是对拒不合作者微施惩戒。譬如，征地拆迁案件中，村干部往往与政府成为“一个战壕中的战友”。如果被征地农民拒不配合，村委会可能通过诉讼中拒绝提供证明材料、补偿时施加不便等方式迫使其低头。此外，个别被征地农民提起行政复议可能延缓整个征地拆迁和补偿安置进程，从而引发村民集体不满，这也成为申请人接受协调的潜在原因。

三、“协调结案”的消极影响

“协调结案”现象广泛存在与其所具有的积极作用密不可分，比如有利于实质性化解行政纠纷，有利于提高行政管理效能，等等。但在发挥积极功能的同时，“协调结案”也存在不容忽视的消极影响。

（一）突破法律优越原则

法律优越原则，“亦即消极意义之依法行政原则，系指一切行政权之行使，不问其为权力的或非权力的作用，均应受现行法律之约束，不得有违反法律之处置而言。”[22]它要求行政权之行使应受成文法及一般法律原则的拘束，既不得逾越组织权限，也应受执行特定职务规则的约束，做到法律规定不可违。法律优越原则“无限制和无条件地适用于一切行政领域，不论是干预行政还是给付行政，也无论是合同行政还是指导行政。”[23]

《实施条例》对行政复议调解、和解的适用范围和程序作了严格规定。和解仅适用于自由裁量行政行为，且达成和解的，应向复议机关提交和解协议；调解仅适用于自由裁量行为、行政赔偿及行政补偿纠纷，经调解达成协议的，应当制作行政复议调解书。尽管立法未对“协调结案”作出明确规定，但作为与调解、和解具有“家族相似性”的结案方式，“协调结案”即便较之调解、和解更为灵活，但仍不宜彻底突破调解、和解的根本准则。否则，不仅违反《实施条例》严格规范调解、和解及类似制度的立法精神，还可能违背一般法律原则。但实践中，只要复议机关、复议参加人愿意，任何案件均可以协调，彻底突破了和解、调解适用范围的规定。“协调结案”缺乏程序制约，不仅鲜少作出调解书、和解书或者协调协议书，甚至可能为了增强隐蔽性而以驳回行政复议申请或者维持违法行政行为的方式结案，这显然违背了行政权行使的程序法理和立法关于驳回、维持适用情形的明文规定。

无效行政行为自始无效，应撤销行政行为撤销后溯及既往地消灭其效力。行政行为符合确认无效或者撤销的情形时，应当依法被确认无效或者撤销。但是，就该类行政行为“协调结案”后，本应被确认无效或者撤销的行政行为仍然继续存在并有效实施。比如，案例一中，本应被撤销的《审批单》因“协调结案”而得以继续执行。“协调结案”的217件案件中，复议机关拟撤销的案件为21件，拟确认无效的案件为2件。其中，有2起案件，协调成功时，撤销行政行为的复议决定已在审批中。而这些应撤销或者确认无效的行政行为，最终应“协调结案”而“躲过一劫”？如此以来，立法关于无效行政行为、应撤销行政行为的规定，岂非形同虚设？

（二）损害社会公共利益

无论是被申请人、第三人还是申请人，“协调结案”的动机均无外乎“利益”二字。能否协调成功，关键在于利益的天平最终是否偏向了掌握协调主动权的一方。对于社会影响重大、可能被“撤变确责”的案件，协调主动权往往掌握在申请人手中。为了尽快平息事态，被申请人可能不惜代价促成协调。如果申请人诉求合理合法，予以满足尚无可厚非。但有的案件中，申请人诉求严重突破法律和政策底线，无原则地予以满足无疑会损害社会公共利益。

尤其是在影响重大的征地拆迁案件中，复议机关基于各种综合考虑往往不愿直接作出“撤变确责”决定，被申请人在绩效考核、行政问责等压力下更是力求避免败诉。此时，复议机关、复议参加人便会不遗余力地谋求“共赢”，利益的天平逐渐偏向申请人一方，最终结果可能是各方“皆大欢喜”，公共利益却遭受损失。具体来说：一方面，安置补偿资金犹如一块蛋糕，申请人因协调而切得较大一块，留给其他被征地人和建设项目的蛋糕势必缩水，既影响安置补偿款的合理分配，又破坏“同等情况同等对待”的法治原则。另一方面，一部分申请人因“协调结案”获得额外利益，可能给其他行政相对人以“会哭的孩子有奶吃”的错误指引，致使其走上闹访缠诉的维权道路。有限的行政和司法资源，应当被高效用于化解具有权利救济必要的矛盾纠纷。经年累月的闹访缠诉，必然浪费行政和司法资源，损害社会公共利益。比如，1132件案件中，同一申请人围绕信息公开、投诉举报、层级监督、补偿安置提起20次以上行政复议的情形并不少见，复议机关、被申请人常常因此疲于奔波。最后，“协调结案”中，复议机关不对行政行为的合法性和合理性进行审查，结案后被申请人也极少采取补救措施，不仅导致社会公共利益因违法行政行为的继续实施而遭受侵害，而且还破坏了《土地管理法》等法律法规确定的土地管理秩序。

（三）削弱依法行政意识

“对行政案件的裁判不能仅满足于个案定纷止争，更应当强调‘定分’，注重裁判一案、规范一事和引导一片。”[24]行政复议制度具有“定分”和倒逼依法行政的功能，行政复议过程是对被申请人进行法治教育和敦促其对行政行为进行再审视的过程。复议机关作出“撤变确责”决定，被申请人必须采取补救措施，甚至可能不得不面对一系列风险。如此以来，被申请人必然吸取经验教训，增强依法行政意识，避免在“同一个地方跌倒两次”。

“协调结案”中，沟通和对话凌驾于事实和法律之上，“讨价还价”取代对行政行为的审查而占据核心地位，只要满足申请人的诉求，一切问题自然迎刃而解。有的被申请人因此“任性”地认为，只要舍得投入，一切申请人都可在协调中摆平，一切纠纷都可在协调中化解，一切风险都可在协调中管控，产生“多协调几个回合，违法行为便可摆平”的错误观念，盲目地寄希望于协调了事上。依法行政考核、行政问责等制度，既是对行政机关及其工作人员的惩戒，也是倒逼其提高依法行政意识的外部力量。“协调结案”后，复议机关不再对行政行为作出否定评价，以此为基础的考核、问责制度难以启动，被申请人及相关责任人员顺利“逃过一劫”。当被申请人并未因违法行政而遭受法律责难时，当直接责任人员未因违法行政而被行政问责时，其又岂能“吃一堑、长一智”，主动增强依法行政意识？而且，通过“协调结案”规避潜在风险的活生生的案例，还可能在其它行政执法人员中形成负面示范效应，导致其在增强依法行政意识上产生怠惰心理。H省“协调结案”案件中，同类违法行为反复发生，不正应证了这一点吗？

（四）消解行政复议监督纠错功能

“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”[25]监督纠错和权利救济是复议制度的两大功能，且不论何者处于主导地位，但为实现一种功能而完全偏废另一种功能，难道符合立法目的吗？

被申请人和复议机关选择“协调结案”的主要目的是降低各类风险，包括因“撤变确责”而陷入不利境地的风险。“协调结案”的效果之一，即在于通过满足申请人的利益诉求避免行政行为可能面临的否定性评价。如果协调成功后，行政行为仍无法避免否定性评价，那么被申请人何来协调动力？因此，从某种意义上说，“协调结案”与复议制度的监督纠错功能天然矛盾，超范围、无原则的“协调结案”必然消解行政复议制度的监督纠错功能。就个案监督而言，“协调结案”中行政行为合法与否在所不问，即便行政行为违法或者不当，也因规避了法律的否定性评价而继续有效，复议制度的监督纠错功能无法发挥。就类案监督而言，复议制度除了纠正已经存在的违法或者不当行政行为外，还可以发挥规范、教育、引导功能，防止类似违法行为反复出现。但“协调结案”后复议机关未提出意见建议，被申请人未吸取经验教训，复议制度因此丧失类案监督预防功能。

四、完善“协调结案”的基本路径

“无原则、逾底线、超范围”的“协调结案”给行政复议制度带来了冲击，但“协调结案”的独特优势决定了其不可能在短期内绝迹。在足以发挥“协调结案”比较优势的法律制度出台之前，在“协调结案”存在的社会基础彻底改变之前，较为理性或者可行的作法或许是，在正视“协调结案”局限性的前提下，构建良性的“协调结案”机制，发挥其积极功能。

（一）完善“协调结案”应遵循的基本原则

行政复议调解也可以实现“协调结案”实质性化解行政争议的目的。既然如此，复议机关、复议参加人为何宁愿突破法律规定，也要舍弃调解而选择“协调结案”呢？究其要者：一是调解制度适用范围过窄，无法用来解决所有的行政争议。二是调解结案需要制作调解书，并载明复议请求、事实、理由和调解结果，较之“协调结案”更为费时费力。三是制作复议调解书意味着以正式文书将行政行为存在的瑕疵或违法情形确定下来，这是被申请人所不愿意接受的。当然，调解也具有“协调结案”所不具备的优势，最重要者莫过于足以让被申请人认识到行政行为存在的问题，兼顾行政复议监督纠错与权利救济两大功能。

构建良性的“协调结案”机制，一方面要避免调解制度所遭遇实践困境，另一方面又要借鉴调解制度的独特优势。具体而言，应遵循三个基本原则。首先，适用范围宽窄适度。当前我国仍处于行政争议多发频发期，制度供给与现实需要之间缺口过大，可能影响社会稳定、消解法治共识。“协调结案”适用范围应主动对标行政执法现状和化解行政争议的现实需要，过窄则难免滋生法外协调，过宽则不利于监督依法行政。其次，适用程序便宜可行。“行政程序最基本的方针，是研究如何设计一个使行政机关官僚武断和伸手过长的危险减少到最低限度的制度。同时保持行政机关进行有效活动所需要的灵活性。”[26]“协调结案”的程序设计，既要限制行政机关的武断与恣意，又要避免行政机关因程序的繁琐、复杂望而却步。再次，兼顾复议制度不同功能。“行政复议的功能应是多元的，不应偏狭于某一种或两种：行政复议一方面解决行政争议，同时又能实现行政救济和层级监督，助推公平正义。”[27]“协调结案”的制度设计，要最大限度释放复议制度的不同功能。

（二）明确适用范围

除了行政复议调解、和解的适用对象外，还可将下列案件纳入“协调结案”适用范围：

行政裁决案件。行政裁决是行政主体对与行政管理活动相关的民事纠纷所作的行政行为，当事人就行政裁决提起行政复议的最终目的是解决民事争议。一旦民事主体就民事争议协商达成一致，行政机关当然可以协调处理行政案件。

行政协议案件。行政协议的当事人对行政协议约定的事项具有处分权，可就协议的内容、履行、解除及补偿等问题提出建议。协议的订立及履行具有协商性，故由此而产生的行政争议自然可以纳入“协调结案”的适用范围。

不履行法定职责案件。就不履行法定职责案件，有利于申请人的复议结果无外乎两种：其一，责令被申请人在一定期限内履行法定职责；其二，责令履行已无必要则确认行政不作为违法。第一种情形，被申请人收到复议决定后在一定期限内履行法定职责，效率明显太低。而且，履行后申请人不服继续寻求法律救济，就更加费时费力。反之，若通过协调，被申请人主动履行法定职责，则可以提高行政效率、节约行政成本，高效保障申请人合法权益。第二种情形，确认违法后的赔偿或补偿问题，当然属于“协调结案”适用范围。

矛盾容易激化、可能引发对公共利益、社会稳定造成重大影响的案件。将此类案件纳入“协调结案”适用范围主要基于以下考虑：其一，此类行政纠纷往往比较复杂，有些甚至是几十年前形成的历史遗留问题，处理难度较大，试图以一份复议决定彻底化解无异于“痴人说梦”。其二，此类行政纠纷往往涉案人数较多，受到社会广泛关注，处理结果直接关系社会稳定，稍有不慎就有可能引发不稳定因素。其三，法律、法规对此类事项的规定常常不一致，行政机关有一定的裁量空间，以协调方式处理更为有利。

但是，如果上述行政行为应确认无效或者应予撤销，则不应适用“协调结案”。

无效行政行为。“根据瑕疵程度的不同，存在瑕疵的行政行为通常可以区分为无效行政行为、可撤销行政行为以及轻微瑕疵的行政行为。”[28]无效行政行为具有重大且明显瑕疵，“形式上虽已存在，但因缺乏有效要件之故，不待有权机关确认并宣告，自始当然、确定的不生效的行政行为。”[29]行政行为无效是对行政行政行为最严厉的否定性评价，[30]如果允许“协调结案”，不仅将彻底突破法律底线，而且还会从根本上消解复议制度的监督纠错功能。

应撤销的行政行为。“瑕疵明显、重大的行政处分，无效；轻微者，则或得补正，或视为不具有法律意义，无须撤销，这两种一为最严重，另一则较为微不足道的后果设计，可谓分执光谱之两端，至若居中者，则为得撤销的法律后果。”[31]撤销行政行为的“意义在于使法律关系复原”，[32]撤销后溯及既往地消灭行政行为的效力。如果允许就应撤销的行政行为“协调结案”，那么不仅因该行政行为而形成、改变、消灭的法律关系将继续存在，而且该行政行为本身也将继续存在并可能得到实施。在域外行政诉讼制度中，应撤销的行政行为同样不适用于调解、和解。例如，德国将行政机关对诉讼标的是否具有处分权作为和解的先决条件。[33]《联邦德国行政法院法》第106条规定：“为全部或者部分终结法律争议，在当事人可以处置和解标的的情况下，当事人可以在法院或受委托法官或接受请求的法官面前做出笔录的方式达成和解。”“对于已经作出的违法行为，法律制度并不要求硬性地、概无例外地撤销，而是要求区别不同情况作出灵活处理。”[34]如果撤销行政行为，将给国家利益、社会公共利益造成重大损害，复议机关一般会以确认违法决定替代撤销决定。此时，当然可以适用“协调结案”。

（三）完善适用程序

首先，明确“协调结案”的启动主体。在征得复议参加人同意的前提下，复议机关可以依职权启动协调程序。复议参加人也可以向复议机关提交协调申请书，申请“协调结案”。复议机关对协调申请书作全面审查，包括是否符合“协调结案”适用范围、是否出于自愿以及有无恶意串通损害公共利益之可能等，最终决定是否启动协调程序。

其次，明确“协调结案”的程序细节。应就每次协调会制作会议记录，载明参加人员、议程、内容以及成果，由与会人员签名，方便复议机关对协调的合法性进行审查。“协调结案”应遵循合理期限，防止出现久调不决或者借协调拖延复议审限等问题。如果案件涉及第三人利益，复议机关应当依职权或者依申请追加其参加协调，保障其合法权益。

最后，明确“协调结案”的结案方式。可统一以协调协议书结案，并赋予协调协议书强制执行力。如果行政相对人拒不履行协调协议，行政主体可依法自行或者申请人民法院强制执行；如果行政主体不履行协调协议，申请人可申请复议机关责令履行。[35]但协调协议书应“繁简适宜”，无须载明行政复议请求、证据、事实、理由以及对行政行为的评价，否则可能会出现类似于复议调解的实践困境。

（四）跟进后续监督

首先，用活行政复议意见书和建议书制度。行政复议意见书和建议书“存在的必要性和正当性在于缓解矛盾，满足准司法架构下监督功能实现的要求。”[36]但实践中，复议机关极少发送行政复议意见书和建议书。为了兼顾行政复议制度的不同功能，可加大对行政复议意见书和建议书的适用力度。在“协调结案”后，对于符合《实施条例》第57条规定情形的，复议机关应当向行政机关发送行政复议意见书或者建议书。换言之，尽管“协调结案”后不对行政行为作出否定性评价，但由此暴露的问题必须予以高度重视并彻底整改。

其次，构建违法“协调结案”问责机制。缺乏有效的问责机制，“协调结案”便可能异化为吞噬公共利益的恶魔。为防止违法“协调结案”，有必要建立“协调结案”问责机制。可建立“协调结案”卷宗评查制度，发现违法违规、损害社会公共利益等情形，依法撤销协调协议书，恢复案件审理，并依法追究直接责任人员的法律责任。