摘要：《行政诉讼法》增设的行政诉讼简易程序具有提高行政诉讼效益的制度功能，但是在司法实践中却面临着适用率普遍偏低、不同法院的认可度存在差异、地方“各自为政”违反司法统一性、随意简化和过分简化减损程序价值等问题。当前简易程序存在诸多问题的一个重要原因就是法律对简易程序的制度规则供给不足。因而，确保简易程序规则的统一性与权威性、不断丰富与优化简易程序的规则内容成为完善简易程序制度的必由之路。

关键词：简易程序；现实困境；原因；完善路径

2014年《行政诉讼法》增加的行政诉讼简易程序遵循了“经验先行，规范在后”的中国特色法律制度生成逻辑。[1]行政诉讼简易程序制度确立以来，各地法院通过“再规则化”的方式逐步构建起行之有效的审判框架与流程，增强了简易程序适用的规范化与法治化。[2]客观而言，简易程序制度在促进行政案件繁简分流，节约审判资源，提高诉讼效益，减少当事人讼累等方面发挥着积极作用。然而在司法实践中，简易程序的适用并未达到制度设立的预期效果，在一定程度上甚至加剧了司法公正、权威与效率之间的紧张关系，影响了制度功能的发挥。

一、行政诉讼简易程序的现实困境

《行政诉讼法》对简易程序的制度化、规范化为法院适用简易程序提供了法律依据。不过，在是否适用简易程序以及如何适用简易程序方面，司法机关仍然具有较大的自由裁量权。综合考虑司法实践状况可知，目前我国行政诉讼简易程序面临着以下困境与挑战。

（一）简易程序适用率低

行政诉讼简易程序的司法适用率普遍偏低是该制度确立后面临的突出问题。从笔者收集的部分地方法院的相关情况与数据来看[3]，简易程序的适用率存在普遍偏低的问题，这与行政诉讼实行立案登记制改革以来行政案件数量急剧扩张的客观现实极不协调。[4]以部分基层法院为例，“自2015年5月1日至2015年9月30日，青岛市南法院行政庭适用简易程序审理行政案件共38件，简易程序使用率为26%。”[5]“2016年上半年，南通港闸法院适用简易程序审结的行政案件为33件，适用率为18.13%。”[6]北京丰台法院适用简易程序的效果更不理想，该院行政庭2015年5月1日至2016年9月1日审结的580件行政案件中，仅有4件适用了简易程序。[7]“湖北省基层人民法院行政诉讼简易程序的适用率近三年只有0.5%左右……2016年反而还有所下降。”[8]此外，中级法院简易程序的适用情况亦不容乐观。如北京市第一中级人民法院在《行政诉讼法》修改后新收行政案件945件，[9]该院只要求行政庭每名员额法官每年审理的2至3件行政案件适用简易程序即可。由此可见，简易程序适用率在总体上低于30%，有些法院甚至不足1%。虽然普通程序与简易程序各有优势，在适用上不宜指标化和定量化，但是过低的适用率无疑会影响简易程序制度效能的发挥，无法实现案件繁简分流、诉讼效益提高的立法目的。

(二)不同法院对简易程序的认可度存在差异

不同法院对于行政诉讼简易程序的了解度与认可度存在显著差异，主要体现在：曾经作为简易程序试点的法院能够较为准确地把握简易程序的适用标准，主动积极地适用简易程序审理相应案件；部分非试点法院则尚未深入了解简易程序的运作机制，容易忽略简易程序的制度价值，造成简易程序的虚置。简易程序制度在获得《行政诉讼法》认可前，业已由最高人民法院主导在全国范围内遴选出的基层人民法院开展试点工作。为切实履行试点任务，增强简易程序适用的可操作性与规范性，试点法院或所属省级法院以最高人民法院出台的《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》为规则框架，并结合自身实际制定了更为详细的实施办法、细则等文件，因而对简易程序的适用范围、审判程序规则等内容较为熟悉，积累了适用简易程序审理行政案件的诸多经验，所以在《行政诉讼法》修改后能够快速适应新的审判规则，有效甄别不同案件类型，及时固定审判程序与方式。相比之下，非试点法院细化简易程序法定规则需要时间，审判人员理解与把握简易程序适用标准与具体程序规则需要时间，这些均导致简易程序在实践中迟迟得不到推行与落实。如黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区人民法院截至2016年9月仅审理过一起适用行政诉讼简易程序的案件[10]；2017年10月，湖南省株洲市中级人民法院行政庭首次适用简易程序审结政府信息公开案件[11]；湖北省恩施市人民法院于2018年5月首次适用简易程序审理了一起行政强制案[12]；2018年7月，山西省大同市平城区人民法院初步尝试适用简易程序进行审理并当庭作出宣判[13]。从上述典型法院的列举中可以看出，试点法院与非试点法院在实际适用简易程序审判案件的频率方面确实存在着明显差异，客观上形成了简易程序适用不协调的局面。特别是当非试点法院占据更大比例的情况下，其需要更多时间来循序渐进地了解简易程序制度设立与运行的相关内容。

(三)各地程序简化不一有违司法统一性

司法程序应当具有统一性，否则有违司法公正和可预期性。然而目前来看，各地法院在具体落实简易程序制度要求时，往往基于自身的经验和理解，通过出台一些增强简易程序可操作性的具体规则，对简易程序的适用进行创造性、较为大胆的细化。因为缺乏有效的“顶层设计”，所以各地在具体适用简易程序时就呈现出不同样态。以简易程序适用范围为例，北京市第一中级人民法院根据本院《行政案件简易程序审理规范(试行)》的规定，采用的是“正向列举+反向排除”的模式，除了列举三项法定可以适用简易程序的案件外，规定了五种不可以适用简易程序的案件。南通市中级人民法院则依照本院《行政案件简易程序实施意见(试行)》扩展了简易程序适用的范围，规定六种上诉案件亦可以适用简易程序。上海市第三中级人民法院按照本院制定的《一审行政案件适用简易程序审理规则》，规定简易程序排除适用于当事人一并要求解决民事争议的案件。姑且不论三地规定的范围是否合法、合理，仅从字面意思来看，简易程序的适用范围在各地法院实践中显然存在较大不同，在客观上就导致简易程序的适用范围并非是一致的。

(四)随意简化和过分简化导致程序价值折损

行政诉讼简易程序的精髓在于程序简化，但是对哪些程序进行简化与取舍等，法律并没有明确的答案。从目前来看，司法系统似乎存在着观念误区，即认为简易程序应该“越简越好”，而具体的表现就是随意简化和过分简化诉讼程序。不同地方在程序简化方面的“各自为政”实际上便是司法机关随意简化的体现。由于法律规定的粗疏，导致法院在程序简化方面具有相当大的随意性。[14]在具体实践中到底简化哪些程序，甚至每个法院的做法都不同。简易程序的设置初衷是在保障当事人诉讼权利的前提下，最大限度方便当事人进行诉讼，有效配置司法资源。而现实中对诉讼程序的随意简化看似是减轻了当事人的诉讼负担，实则是对当事人诉讼权利的侵犯。除了随意简化之外，法院还存在着过分简化诉讼程序的问题。行政诉讼中的部分核心环节对于司法公正和理性是不可或缺的，这些环节不宜简化或者省略。然而在司法实践中，部分法院存在过分简化诉讼程序的嫌疑，即对于核心环节或制度进行简化。比如各地法院均试图在裁判文书的简化上做文章，采取对认定事实和判决理由进行简化的方式，甚至有的法院推行格式化、图标式文书，规定文书不超过两页纸。其实，裁判书是整个审判的最后环节，同时也是审判过程和审判理性的集中体现，裁判文书的过分简化无法承载充分的审判理性，同时也无法对法官产生内在的制约。

二、行政诉讼简易程序现实困境之原因

行政诉讼简易程序的司法适用难题根源于《行政诉讼法》规定的粗疏浅陋。“顶层设计”的缺乏直接导致司法机关不知如何适用、如何简化行政诉讼程序。法律制度以适用为导向，因而制度规则的设计必然要考虑执行者执行制度时是否存在困难，即需要考察规则是否“好用”。《行政诉讼法》及其司法解释规定的简易程序制度存在逻辑缺陷和制度空白，具体体现在：

首先，简易程序适用范围的划定脱离审判实际。《行政诉讼法》在整合了基层法院试点情况和修法过程中汇总的各方意见后，规定了简易程序启动的两种途径：人民法院依职权决定适用简易程序和当事人各方同意适用简易程序的第一审行政案件。根据《行政诉讼法》82条第1款所规定的，人民法院依职权决定适用简易程序，需要同时满足“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的实质标准和属于所列举的三类典型情形。从各地法院统计的数据来看，同时满足以上两个条件的行政案件数量有限。在所列举的三类典型情形中，“被诉行政行为依法当场作出”和“案件数额2000以下”两种情形进入行政诉讼的案件数量并不多，而政府信息公开案件数量较多。如2015年5月至9月，青岛市市南区人民法院适用简易程序审理的38件行政案件中，信息公开案件15件，占比约为39.5%；[15]2016年南通两级法院适用简易程序审理的政府信息公开案件比例为63.2%，2017年上半年该类案件占比上升为80.8%。[16]第82条第2款规定的当事人各方同意适用简易程序在实践中的应用甚少。[17]以南通法院为例，2016年市县两级法院仅有港闸法院以“各方同意适用”受理3件案件，2017年上半年无“当事人各方同意”适用简易程序的案件。[18]此外，第82条第3款“发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序”的排除范围过宽，可能导致其他不宜适用简易程序的案件遁入该审理程序的风险，因而地方法院的实施规范更加详细地限定了简易程序的排除范围。如北京第一中级人民法院在其细化后的审理规范中具体规定了5类排除适用简易程序的案件类型[19]；上海市第三中级人民法院通过制定《一审行政案件适用简易程序审理规则》，以否定方式列举了排除适用简易程序的情况，如一方当事人众多、要求一并解决民事争议等；青岛市市南区人民法院在本院制定的行政诉讼简易程序实施细则中亦规定了十类案件排除适用简易程序[20]。

其次，简易程序的启动机制含混不清。《行政诉讼法》在规定简易程序的适用范围时只是隐约涉及到了程序的启动机制，但恰恰是这种“含混”的态度造成具体适用路径的模糊。第一，法官在简易程序启动中的权力和义务并不明确。特别是法官在简易程序启动时是否有主动征询当事人意见的义务，是否有释明义务等并不明确。第二，简易程序启动的时间节点不明确。如青岛市南区人民法院针对属于本院简易程序实施细则范围内的案件，可以直接决定适用简易程序，在立案当日向原告送达《受理案件通知书》、《简易程序审理通知书》等文件；而北京市第一中级人民法院的做法则是，案件立案完成后转到行政庭，由庭长决定是否适用简易程序。可见，有些法院是在立案阶段就解决了简易程序的启动问题，有些则是在立案后开庭前才确定是否适用简易程序。另外，经“当事人同意”适用简易程序的情境下，究竟在哪一诉讼阶段询问当事人意愿，或者当事人是否可以主动申请等均不明确。

最后，缺乏统一、科学的简易程序审理规则。《行政诉讼法》关于简易程序审理规则的规定比较简单，只有审判组织、审理期限、普通程序转化等内容。最高人民法院发布的《行政诉讼法》司法解释仅涉及以简便方式传唤当事人、证人、送达判决书外的文书；举证期限和被告书面答辩期由法院确定或准许；法院主导简易程序转化为普通程序的适用期限等。当前，简易程序审理规则主要存在以下几个突出问题：第一，简易程序与立案登记制无法有效衔接。随着立案登记制的落实，行政案件数量“爆发式”增长，如何实现案件繁简分流，保证立案到审理的顺利衔接与过渡，尚无统一、完整的规则。第二，独任制的审判组织模式对审判人员的业务素质及抗压水平提出了严峻挑战。适用简易程序的案件由承办法官独任审理能够促进司法资源的有效配置，消除了“陪而不审”的困局，但是行政争议自身的复杂属性所形成的无形办案压力造成审判人员心理压力较大，并且各地行政庭法官业务水平高低不均亦严重影响了简易程序的适用率。[21]第三，审判程序应当简化到何种程度出现了规则空白。在司法实践中，主要存在两种实施路径：一是法院害怕出现程序违法、程序转化后无法继受程序结果等问题，所以“简案不简”，仍旧按照普通程序进行审理，具体诉讼环节未能相应简化，审理期限比较紧张。如北京市丰台区人民法院在起诉、答辩、送达、开庭、宣判等环节缺乏具体简化规则，仍旧适用普通程序审理，大大影响了审判效率，直接导致案件存在超期危险；南通法院起初采用简易程序审理案件只是改变了审判组织形式，而办案流程、庭审安排仍依照普通程序进行，总体办案时间较长。[22]二是通过“再规则化”出台具体的简易程序审理规范，庭审流程简化方式各有侧重。如北京市第一中级人民法院规定，独任审判员通过庭前阅卷并结合当事人的诉讼与答辩请求总结案件焦点问题，组织法庭调查与辩论；上海市第三中级人民法院则规定，允许采用综合审查方式，不严格区分法庭调查和法庭辩论，庭审可以围绕着法官助理归纳的庭审争议焦点进行，注重发挥法官助理在简易程序案件中的重要作用。第四，程序转化规则不完整、不合理。目前《行政诉讼法》及其司法解释仅赋权法院根据案件审判情况，就简易程序转换为普通程序享有裁定权。这主要是为了避免当事人滥用程序转化权，及时固定审判模式，保证简易程序效用的最大化。但是法律及司法解释未对程序转化的细节性问题进行规定。目前仅由简易程序向普通程序的单向转化并不符合行政审判的实际。[23]此外，行政诉讼的性质决定了程序合法性在审判程序中的重要意义；各地法院乃至审判人员对简易程序的理解不一致；行政争议是否复杂在案件受理阶段不易判断；大多数行政案件原告方为了“讨个说法”不同意适用简易程序；案件当事人不了解简易程序，对其适用效果存在顾虑；行政案件双方当事人由于客观地位悬殊容易导致案件矛盾激化等等，均是造成行政诉讼简易程序面临现实适用困境的原因。

三、行政诉讼简易程序的完善路径

行政诉讼简易程序在适用时所凸显的一系列问题，极大地限制了其制度功能与价值的充分发挥。为了推动该项制度得到更好的适用，有必要对现有的规范框架与内容进行完善。

(一)确保简易程序规则的统一性和权威性

《行政诉讼法》及司法解释有限的规则数量无法为司法实践提供充足有效的规则供给，一方面导致司法实践遭遇难题，另一方面促使该制度的实施更加倚重地方规则的出台，而地方规则的不断出台又可能导致“各自为政”，破坏司法统一性和权威性。在司法实践中，只有当抽象的法律被最高司法机关作出相应解释后，下级法院及案件承办法官才能具有更为明确的行动指引。放眼全球，由最高司法机关为下级法院适用法律而细化规则是普遍现象，也是最高司法机关的固有权力之一。美国、德国等国家的最高法院亦有规则制定权。特别是日本宪法第77条明确规定，最高法院有权就有关诉讼手续、律师、法院内部纪律以及司法事务处理等事项制定规则。[24]一直以来，我国最高人民法院承担着司法改革与细化规则的重任。基于此，建议最高人民法院在《行政诉讼法》及司法解释的基础上，结合既有的司法实践经验与教训，兼顾司法规则的理性，制定行政诉讼简易程序规则[25]，对简易程序的具体制度和内容进行统一规定。各地法院只能在最高人民法院所划定的规则框架内进行细节优化，不宜进行自我创新。通过完善建议程序制度规则的“顶层设计”，有助于防止地方法院“各自为政”，提升简易程序的权威性和适用的统一性，保证简易程序适用的程序合法性，避免随意简化与过分简化的问题，最大限度地实现简易程序应有的制度价值。[26]

(二)优化简易程序的规则内容

简易程序不是普通程序的简化版，而是具有独立的价值追求与自洽的逻辑结构的规则体系。换言之，应当构建简易程序的专属规则体系，一方面契合行政诉讼的性质与特点，另一方面确保该制度可以在司法实践中得到有效适用。从过程论的角度来看，宜将行政诉讼简易程序各个环节的规则搭建如下：

1.简易程序适用范围的修正

行政诉讼简易程序适用范围的大小是该项制度能否适用于具体案件的决定因素，因而应当合理划定其范围。有些学者建议，重新梳理《行政诉讼法》82条的规范逻辑，参考《民事诉讼法》157条的规定，直接采用‘事实清楚、权利义务关系明确、争议不大’这一实质标准判定是否适用简易程序。[27]笔者不完全赞同上述建议，认为实质标准虽然经过《行政诉讼法》司法解释的阐释，但其本身仍具有较强的不确定性，法官据此所享有的自由裁量权较难控制，为法官的恣意埋下了伏笔。所以，现阶段应当通过修正法条列举及排除的案件类型科学把握简易程序的适用范围。如第82条第1款不应仅仅局限于行政处罚，还应在行政许可、行政登记、行政确认、行政检查、行政给付、行政奖励等领域适用；第82条第2款应充分考虑行政复议程序的作用，将经过行政复议的案件作为“各方当事人同意适用”的重点[28]；第82条第3款应借鉴地方法院的经验，明确列举排除适用简易程序的案件类型，防止复杂案件遁入简易程序所导致的资源浪费。

2.简易程序的识别与启动规则

繁简分流的第一步是案件识别，而案件识别的主要依据是法律和司法解释中的规则。根据《行政诉讼法》及其司法解释的规定，案件识别可以分为法定案件类型的识别和经当事人同意案件的识别。对于前者，应当由立案庭法官对相关材料进行形式审查，识别当前案件是否可以适用简易程序，从而能够在案件受理的初始阶段实现繁简分流。[29]立案庭在审查后，认为案件属于法定可以适用简易程序的案件时，可以直接作出简易程序审理决定书，并通知各方当事人，由法院组织独任审判员具体负责本案的后续审理工作。不过，应当相应赋予当事人在开庭审理前的程序异议权，进而形成权利对于权力的制约。对于后者，从防止简易程序被不当适用的角度出发，立案庭应根据相关材料判断当前案件是否符合“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的条件。若符合，则由立案庭向当事人建议或者询问其是否同意适用简易程序，经双方当事人明示同意，作出适用简易程序审理决定书并送达双方当事人。

3.简易程序审理规则的细化

当前《行政诉讼法》及其司法解释只明确了包括独任审判和审理期限等在内的少量审理规则。笔者认为，既然我国《行政诉讼法》专节规定了简易程序，那么建立专属于简易程序的完整程序规则便是必要的。首先，坚持简易程序独任审判规则，努力提高行政庭审判人员的专业素质与抗压能力。独任制与合议制各有优劣[30]，但从我国简易程序制度生成的历史脉络和实践经验来看，其与独任制具有天然的联系，因而应当予以坚持。其次，简易程序的简化程度应区分案件的不同情况进行规定，部分核心环节不宜简化或省略。简易程序的庭审规则并不是越简越好，而应根据案件情况区分不同层次。具体而言，对于案情简单、当事人对事实证据无争议、通过书面材料便可以解决争议的，法院可以不开庭而进行书面审理；如果确实需要了解案情的，可以要求各方当事人出庭说明或者质证。开庭审理的案件，可以不严格区分法庭调查、质证和辩论的环节，由法官灵活推动。这里需要强调的是，不区分不是省略，开庭审理的案件仍然要对证据、案件事实以及相关争议焦点进行辩论，只是法官可以提取焦点问题，减少各环节的时间。此外，裁判文书不宜过分简化。裁判文书是法院案件审判过程的书面化，是审判合法性的关键依据，也是对法官进行制约与事后监督的有效凭证，因而无论采用何种程序审判，法官均应当认真对待裁判文书，不应过分简化。再次，在坚持45日审理期限的同时，应规定审限延展的制度。面对当前如此严格而且短暂的审限要求，案件承办法官可能选择如下策略：要么法官为了严格遵守时限仓促结案，影响案件质量；要么因为担心案件超期，而不愿意选择简易程序。因此，为了保证简易程序得到有效适用以及与普通程序审限的良好协调[31]，法院应当在45日内审理完毕，如有特殊情况经批准可以延长15日。这样的制度安排，一方面为法官快速结案框定红线，另一方面缓解审限给法官施加的压力。最后，完善程序转化规则。《行政诉讼法》及其司法解释仅确认了法院有权在案件审理阶段裁定案件单向转化为普通程序审理。针对该项规定，至少可以在两个方面进行完善：其一，赋予当事人程序异议权。当立案庭决定行政案件适用简易程序后，当事人在任何阶段均可提出异议。在开庭审理前提出，可以当即不再适用简易程序；在开庭审理后提出，则由法院决定是否转入普通程序。将程序性权利赋予当事人，保障当事人的程序选择权，可以形成权利对权力的制约，提高当事人对案件裁判结果的认同度。其二，增设普通程序向简易程序转化的渠道。当立案庭将案件判定为适用普通程序，但实际上该案满足简易程序的实质标准或者当事人同意适用简易程序时，需要承办法官根据个案情况适用简易程序。此时，构建普通程序向简易程序转化的渠道有利于恰如其分地处理行政案件，避免“杀鸡用牛刀”的境遇。并且，简易程序与普通程序相互转化后，既有审理事项的效力如何，缺乏相应规范。针对这个问题，笔者认为，考虑到诉讼成本与司法资源的有限性，审理事项的效力应当由新审判组织相应认定。此外，行政诉讼简易程序的完善需要配套制度与措施的持续推进，如进一步加大行政诉讼简易程序的宣传力度，令当事人与社会公众充分认识简易程序的制度效能与优势；加强对立案庭、行政庭法官的专业培训，让审判人员充分理解简易程序，熟练掌握审判流程与规则，提高其审判水平等。

结语

现阶段我国行政诉讼简易程序制度的适用面临着一系列问题和挑战。简易程序在提高司法效率、促进审判公正、减少当事人诉讼成本、优化行政审判机制等方面的作用不容忽视。因此，从规范依据到实践运作的各个环节，均应对简易程序制度机制进行健全与完善。2016年9月最高院发布了《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(以下简称《若干意见》)，针对民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼中简易程序的运行实际提出了具体的要求。就行政诉讼简易程序而言，《若干意见》强调地方各级法院在立案环节应加强繁简案件的甄别与分流，依靠现代科技力量完善送达程序与送达方式，探索建立行政速裁工作机制和示范诉讼方式，促进当庭宣判和裁判文书适用简化，健全多元化纠纷解决机制等。《若干意见》的要求为今后行政诉讼简易程序的制度完善明确了方向，地方各级法院应当积极落实各项内容，更新思想观念，坚持问题导向，为提升简易程序实践效果，不断满足人民群众的多元司法需求贡献智慧与力量。

(责任编辑：王万华)