人类社会已经进入数字经济时代, 经济模式正面临着数字产业化向产业数字化的转型。汽车产业作为制造业的集大成者, 已成为各国建立智能制造体系的最佳切入点。 1 而自动驾驶是数字技术改造传统汽车产业的产物, 发展自动驾驶汽车正是推动汽车智能制造的最佳路径。汽车产业是“工业中的工业”, 在国民经济发展中起着至关重要的作用。 2 自动驾驶汽车进一步融合了汽车、交通、信息、通信等多个产业, 将加速放大汽车产业对国民经济的带动作用, 成为国民经济新的增长点。 3 而自动驾驶汽车更具有提高城市交通效率、减少和避免交通事故、减轻环境污染、节约能源消耗的社会效应。对我国而言, 发展自动驾驶汽车不仅是解决汽车社会问题的重要手段, 更是深化供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略、建成现代化强国的重要支撑。

新时代“汽车”的内涵和外延均不断扩大, 可以概括为汽车产业和汽车社会两大方面, 总体上称之为汽车发展。 4 未来汽车发展的主要方向是新能源汽车和自动驾驶汽车。 5 自动驾驶汽车融合了诸多新兴技术领域, 几乎包含了下一代信息技术的全部内容, 6 因而具有更显著的优势, 将极大推动汽车发展。

技术进步是推动产业升级的重要因素。在自动驾驶技术的推动下, 未来汽车产业将形成以自动驾驶汽车为枢纽的多产业融合、多类型主体参与的产业结构。 7 自动驾驶汽车通过技术集成在生产端融合了不同领域的软硬件技术, 成为多产业连接的物理中枢。除了传统的整车企业和零部件厂商, 电子通信设备制造商、互联网服务提供商和信息技术服务企业将成为产业链不可或缺的组成部分。与此同时, 智能化道路基础设施等基础支撑也将成为汽车产业的重要组成。

其次, 自动驾驶汽车由传统交通工具升级为智能互联终端, 成为数据交换中枢, 使得数据在消费者、厂商和产业之间实时流通, 进而反作用于汽车产业, 将使盈利模式由产品驱动转向数据驱动。因此, 未来企业的核心能力将不再限于汽车性能保障能力, 更在于数据的采集、组织、综合、选择和发布能力, 后者甚至更为关键。 8 有鉴于此, 以谷歌、苹果、百度等为代表的互联网公司在巨大商业利益的引导下, 携数字技术优势和优质数据资源, 强势切入汽车产业, 势必创新商业模式, 重整产业格局。在未来, 共享汽车将能够真正实现。 9 而轻拥有、重使用的共享汽车会进一步引发汽车、交通和服务业的产业重构, 建立新型智慧交通系统。车联网与智慧交通又将促使交通管理平台运营商、内容提供商和设备供应商等多领域厂商的发展。 10

我国已经进入汽车社会。 11 汽车社会中, 汽车脱离了单纯的交通工具范畴, 扮演着重要的社会角色。汽车通过“以时间消灭空间”的方式, 延展了个人的物理空间和社会空间, 并因此改变人们的工作和生活。 12 然而, 汽车的使用也加剧了社会各阶层之间的不平等, 表现为汽车使用的负外部性、城市公共空间分配不均以及交通弱势群体发展机会的可得性降低等。 13 汽车社会不平等现状可能引发“反汽车现象”, 阻碍汽车社会进程。 14

自动驾驶汽车能够熨平汽车社会的褶皱, 弥合各阶层间的裂痕。首先, 自动驾驶汽车可以有效降低汽车社会的负外部性, 通过提高车辆利用率, 降低汽车总需求, 减轻资源消耗和环境污染, 并能有效减少交通拥堵和事故。 15 其次, 基于自动驾驶汽车的新型智慧交通系统无需占用更多的公共空间来建造交通基础设施, 还可以释放现有汽车用户占有的公共空间, 进而保障公共空间使用权的实质平等。第三, 共享汽车模式使得汽车使用权与占有权分离, 可以最大化的满足不同群体的用车需求, 促进机会平等。

自动驾驶汽车推动了技术革新、产业升级和社会发展, 但同时也对产业治理带来新的挑战。首先, 产业发展需要与其相匹配的软硬基础设施提供支撑, 不匹配的软硬基础设施会导致交易成本过高, 进而严重制约产业发展。自动驾驶产业融合了多个产业领域, 原有的软硬基础设施已不能满足当前产业的发展需求。但与产业发展相关的软硬基础设施并非企业可以自行解决, 必须由政府发挥因势利导的作用, 组织协调相关企业投资或由政府提供。 16 其次, 以数字服务为核心的产业转型将会放大传统产业所面临的市场失灵问题, 不完全竞争、信息不对称、产品研发风险等将会进一步加剧。同时, 数字技术的应用使得汽车扮演的社会角色更加重要, 将会全面影响和调节人们的生产生活行为, 由此也带来数据安全、责任分配、驾驶伦理、数字歧视等社会问题。为了保护公共利益, 政府需要预防和处理上述问题。再者, 多产业融合要求更多的政府部门参与治理, 治理职能的协调与整合成为一项重大挑战。

政府对产业的治理本质上关涉政府与市场的关系。强调市场在资源配置中起决定性作用并不否定政府的积极作用。 17 反而由于存在市场失灵, 政府应当积极履行经济调节和市场监管职能, 以促进和保障经济发展。 18 党的十八大以来, 中央强调经济调节主要限于宏观调控。但事实上除了宏观调控和微观规制, 我国政府对市场还存在中观层面的干预, 即产业政策。 19 产业政策既不属于宏观调控, 也不同于微观规制。产业政策作用的对象是行业和部门, 是国家按既定目标向某些部门配置资源;微观规制是弥补市场的缺陷;宏观调控的作用对象则是宏观经济总量, 是对整体经济领域的干预。 20 所以, 就具体产业的治理而言, 政府的职能在于实施产业政策与市场监管。

产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。 21 产业政策的目的在于将具有潜在比较优势, 但因为交易成本太高而不具有竞争优势的产业, 经由政府帮助改善软硬基础设施, 降低交易成本。 22 一般来说, 产业政策可以分为三个方向, 分别指向供给端、需求端和环境。 23 我国自动驾驶汽车产业尚处于起步阶段, 需要实施的产业政策应主要指向供给端和环境端, 但更应侧重于环境端, 倾向于功能性产业政策, 即以鼓励技术创新和营造市场环境为主要目的。

产业政策是一个宽泛的概念, 既包括综合指导型政策, 也包括具体的政策工具。综合指导政策是通过顶层设计对产业发展所需的框架性条件做出整体性安排。 24 政府发布的发展战略、规划、计划、产业政策等宏观指导性文件都属于综合指导型政策。1994年的《汽车工业产业政策》和2004年的《汽车产业发展政策》是目前为止我国最具权威性和影响力的综合指导型汽车产业政策。 25 但时至今日, 汽车发展面临的形势、环境、基础和条件等都已发生重大变化, 两版产业政策均已不能完全适应当前发展需要。目前国家全局的顶层战略如中国制造2025、创新驱动发展战略等均对汽车发展具有指导意义, 但难以对自动驾驶这一单独领域起到明确的引领作用。 26 美、欧、日等发达国家均已提出自动驾驶汽车产业的发展战略, 以自动驾驶汽车发展带动传统汽车产业、信息通信产业、电子产业的新格局已初步形成。而我国针对自动驾驶汽车产业的顶层设计尚不清晰, 导致发展方向难以聚焦, 发展资源难以整合。 27 因此, 制定自动驾驶综合性产业指导政策已成当务之急。国家发改委应当联合工信部、科技部、交通部等部委根据自动驾驶汽车产业的发展需求, 修订《汽车工业发展政策》, 制定自动驾驶汽车创新发展战略。同时, 考虑到我国当前自动驾驶汽车产业化水平已经基本与世界保持同步, 28 在战略选择上可以考虑领跑战略, 摒弃传统的赶超战略。

长期以来, 自主创新能力弱已成为我国汽车产业的标签。 29 自动驾驶汽车产业同样存在基础技术空心化的问题, 核心技术与关键产品主要被国外企业所垄断, 关键基础零部件长期依赖进口。 30 历史已经证明由于技术转移的截止, 技术引进无法使得国内技术赶超国际先进水平;市场换技术战略也不可能获得成功, 反而可能导致跨国公司对本土企业的技术锁定。 31 因此, 需要加大基础研究投入, 完善技术创新体制。然而基础研究通常具有公共物品性质, 研发的私人收益和社会收益严重不匹配, 容易遏制企业研发投入的积极性, 需要政府加大对基础研发环节的投入和补贴。 32 科学技术部负责统筹协调基础研究和前沿技术研究。应将科研资金向自动驾驶基础共性关键技术和前瞻性技术倾斜, 研发计划应优先安排智能网联核心技术, 主要集中在高精确的传感器、车联网技术、高精度地图以及高性能的集成计算等领域。 33 同时, 还应借鉴其他国家的技术发展模式, 由政府主导建立产学研跨界融合的技术创新体系, 引导企业、科研机构组建产业创新联盟, 整合现有资源, 推动技术共享。 34

技术标准是一组得到认可的关于产品、技术和工艺的特性及参数的规范, 也可以理解为作为标准基础的各项技术的汇集。 35 工业革命以来, 技术标准对产业发展发挥着重要作用, 已经成为一种普遍的基础设施。 36 自上世纪90年代以来, 专利与技术标准开始结合, 大量专利技术被技术标准采用而成为“标准必要专利”。 37 现代产业竞争开始呈现出“技术专利化、专利标准化、标准许可化”的趋势。 38 特别具有网络系统特征的产业, 由于产品需要兼容或者互联互通, 厂商必须遵循技术标准, 也就意味着必须采用标准必要专利并为此支付费用。并且, 此类产业容易形成网络效应, 掌握标准必要专利的厂商事实上成为技术标准的主导者, 可轻易对其他厂商实施技术锁定。经济全球化时代, 技术标准已不仅仅是技术规范, 更意味着财富和国际权力。 39 自动驾驶汽车产业具有典型的网络系统特征, 因此技术标准竞争关乎产业发展的成败。而当前我国汽车产业标准主要集中于传统汽车领域, 自动驾驶汽车产业标准体系建设尚处于起步阶段, 存在产业标准不全面、产业技术标准验证不足、跨行业跨领域的技术标准缺乏等多方面问题。 40 因此, 应尽快开展自动驾驶汽车产业标准体系建设, 抢占产业战略制高点。根据《标准化法》及部门职责分工, 智能汽车强制性应由工信部负责项目提出、组织起草、征求意见和技术审查。国家标准委作为国务院标准化行政主管部门, 则应负责制定推荐性国家标准。地方标准由地方政府标准化行政主管部门制定。除此之外的非公共品性质标准可通过市场驱动的方式由市场主体自发建立。但研究表明非公共品性质的产业标准对全要素生产率有显著的负向影响。 41 加之我国企业的技术创新能力较弱, 采用市场驱动方式可能面临跨国公司抢先取得标准必要专利的风险。有鉴于此, 对非公共品性质的标准建设, 政府也应当发挥积极的指导作用。

硬件基础设施是产业发展的基本条件, 影响着企业的交易成本和边际收益。不同的产业所需的基础设施不同, 促进产业升级所需的基础设施通常是针对特定产业。 42 因此, 政府应当针对自动驾驶产业, 加强相关硬件基础设施建设。而当前产业投资主要面向汽车产品本身, 对基础设施建设关注不足, 已经成为制约无人驾驶汽车大规模应用的一个重要因素。 43 从政府职能分工来看, 自动驾驶汽车产业基础设施建设主要涉及交通部、工信部、公安部以及自然资源部。例如2016年《推进“互联网+”便捷交通促进智能交通发展的实施方案》要求交通运输部、公安部牵头建设智慧公路示范工程;要求交通运输部、工信部、公安部牵头开展智能交通核心技术检测平台及试验外场建设工程建设。因此, 上述部门应着力推动产业所需的基础设施建设, 包括智能化道路、无线通信网络、导航定位系统、高精度车用基础地图、基础数据中心等。此外, 我国自动驾驶汽车测试场地建设严重不足, 应根据研发水平, 分阶段、分层次加快测试场地建设。 44

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》, 我国政府对固定资产投资项目按不同条件分别实行核准管理和备案管理。2004年《汽车产业发展政策》及《政府核准的投资项目目录 (2016年本) 》规定, 新建整车项目适用核准制, 需满足严格的准入条件。2018年7月4日《汽车产业投资管理规定 (征求意见稿) 》提出, 智能汽车根据驱动动力分别按照燃油汽车或纯电动汽车投资项目管理。也就是说, 在未来自动驾驶整车投资项目在投资准入管理上将不会有特殊性, 而是与传统汽车投资项目适用同样的核准制。核准制是项目导向型的产业政策工具, 属于典型的选择性产业政策。我国学界对汽车产业的选择性产业政策普遍持否定态度, 认为政府过度干预市场导致市场扭曲。但也有国外学者支持选择性产业政策, 认为单纯依赖于有效市场的运作或基于传统市场失灵理论的有限政府干预主义, 会把一个国家 (或地区) 的产业结构局限在既有的比较优势之中, 唯有通过积极的政府干预才能实现企业能力和产业竞争力提升的突破。 45 事实上, 选择性产业政策确有可取之处, 不根据产业发展的具体情况而一概否定未见得是明智之举。尤其是在我国经济发展进入新常态的当下, 面临着供给侧结构性改革之难, 需要实施“三去一降一补”, 此时选择性产业政策的作用不可或缺。 46 正是基于上述考虑, 《政府核准的投资项目目录 (2016年本) 》要求原则上不再核准新建传统燃油汽车生产企业。2018年《汽车产业投资管理规定 (征求意见稿) 》强化了这一政策导向, 提出要严格控制新增传统燃油汽车产能, 积极推动新能源汽车健康有序发展, 着力构建智能汽车创新发展体系。可见, 基于新能源驱动的自动驾驶汽车是未来汽车产业发展的主要方向。但由于自动驾驶汽车投资项目管理与传统汽车投资项目适用相同的准入机制, 面临着多重条件的限制, 潜在比较优势难于得到充分发挥。理论上, 政府扮演的经济角色应随经济发展阶段而不断调整, 产业政策也不能一成不变。尤其是对处于世界前沿的产业技术领域, 政府需要在政治与经济两个层面都大幅度分权。换言之, 某个行业技术发展越前沿, 政府就越应该少管。 47 由于我国自动驾驶技术水平已经处于世界前沿, 政府应当逐渐收回干预之手, 鼓励市场主体自主投资。因此, 国家发改委作为国务院投资主管部门可以将自动驾驶汽车作为独立的投资类别进行管理, 考虑对其投资准入适用备案制。

市场监管指的是政府对企业、行业或单个市场的规制。 48 通常意义上的规制是指依据一定的规则对构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。 49 因此, 市场监管即微观规制, 是指行政机关依据法律的明确规定, 利用公权力直接限制市场主体的权利或增加其义务的法律制度。 50 市场失灵是市场监管的逻辑起点。如果政府不采取措施来纠正市场失灵, 那么市场机制非但自身无法有效发挥职能, 而且会给整体经济带来严重后果。 51 汽车产业领域同样存在市场失灵, 需要政府对其实施规制。由于自动驾驶汽车与传统汽车采用不同的技术逻辑, 产业结构亦有重大变化, 汽车充当的社会角色也有不同, 因此要求传统规制措施的革新。

产品认证主要解决信息不对称性问题, 表明经过认证的产品符合特定程度的质量标准。 52 我国产品认证分为强制性产品认证和自愿性产品认证。列入国家《强制性产品目录》的产品必须经过强制性认证才能进入市场。根据强制性产品目录, 我国对机动车整车及重要零部件需要实施强制性产品认证。因此, 自动驾驶汽车要能出厂销售, 整车以及重要零部件必须通过强制性认证。除强制性认证外还可以进行自愿性认证。自愿性认证包括国推自愿性认证和其他自愿性认证。实践中, 不通过国推自愿性认证的产品一般不能被纳入政府采购清单, 国推自愿性认证已经成为一种变相的强制性认证。 53 目前我国尚未建立自动驾驶汽车产品认证制度, 主要原因是自动驾驶汽车技术标准体系不完善。而且当前的汽车认证体系也存在诸多问题。譬如, 强制性认证机构出现垄断态势, 获得指定的整车认证机构仅有2 家、零部件认证机构8 家, 面对庞大的汽车制造厂及零部件产业群, 有限的认证机构不能形成有效的竞争。其次, 检测独立性和公正性不够, 没有形成高效客观的检测认证一体化服务, 难与国外认证机构竞争。认监委是统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作的主管机构, 应当牵头建立自动驾驶汽车产品认证机制, 统筹运用强制性认证和自愿性认证, 制定面向不同等级自动驾驶汽车的多层次认证规范, 形成覆盖自动驾驶全生命周期的综合认证体系。

根据《道路交通安全法》, 从事道路机动车辆生产的企业及其生产的在境内使用的道路机动车辆产品必须经行政许可后才能获得市场准入资格。汽车生产企业与产品准入的主要目的在于弥补市场缺陷, 保护消费者利益, 是典型的微观规制措施。工信部负责道路机动车辆生产企业及产品准入许可管理。获得许可的企业及产品由工信部以《道路机动车辆生产企业及产品公告》公示。但当前的准入许可并未考虑自动驾驶汽车, 或者说自动驾驶汽车根本无法通过准入审查。因为申请汽车产品准入许可必须提交车辆产品技术资料, 包括:检验项目统计表、样车情况说明、检测机构出具的检验报告等。由于目前尚无完善的技术标准体系作为检测或认证的依据, 相关机构无法开展检验检测或强制性认证, 导致事实上无法取得上述资料, 所以也就不可能具备申请条件。从产业发展的角度考虑, 工信部应尽快推动产业标准体系建设, 研究制定职能汽车生产企业及产品准入规则, 明确准入条件、审查要求等。

自动驾驶汽车不是简单的机械设备, 而是近百种电子控制单元通过车载网络进行全面的检测和控制的智能移动终端。简单的说, 自动驾驶汽车可被视为一台计算机, 而计算机运用中无法回避的一个核心问题是数据安全, 自动驾驶汽车的数据安全问题则更为复杂。数据安全隐患可能引发汽车攻击、汽车盗窃、远程劫持等重大风险。因此, 汽车数据安全问题不仅关系个人隐私和财产, 更直接与生命健康相关, 甚至可能上升为国家安全问题。近年来, 信息篡改、病毒入侵等手段己被黑客应用于汽车攻击中, 不断频发的汽车数据安全召回事件更是引发行业的高度关注。据统计, 有56%的消费者表示数据安全将成为未来购买车辆时的主要考虑因素。 54 因此, 数据安全是自动驾驶产业化的一项重要难题, 也对监管机构提出新的要求。2016年美国《汽车最佳网络安全指南》明确指出, 要对自动驾驶汽车实施广泛的网络安全测试, 防止汽车接入未授权的网络, 保护关键安全系统和个人数据。根据我国《网络安全法》, 自动驾驶汽车厂商、系统提供商、车联网运营商等作为网络运营者, 需要履行网络安全保护义务。然而由于缺少规范的安全监管标准和流程, 目前绝大多数厂商不能对其产品进行必要的安全性测试, 无法保证数据安全。工信部承担通信网络安全及相关信息安全管理的责任, 应加强自动驾驶数据安全监管工作。主要完善数据安全管理联动机制, 以自动驾驶相关系统运行安全、数据安全和设备安全为重点, 明确相关主体的安全管理责任。其次, 要求企业加强数据安全系统防护能力, 实施自动驾驶数据安全分域隔离制度。再次, 要完善车用无线通信网络防护架构, 保障车辆与道路设施、云控基础平台及相互间的通信安全。

自动驾驶汽车主要是非自然人驾驶, 最终目标则是实现无人驾驶。而当前交通法规要求自然人驾驶并需取得驾驶资格。显然, 现行交通法规与自动驾驶汽车的使用方式存在明显的冲突, 已经成为自动驾驶汽车商业化的主要障碍。为此, 2017年6月德国颁布了“道路交通法第八修正案”, 明确了驾驶员使用自动驾驶技术的权利义务, 在一定程度上为德国自动驾驶汽车发展清除了法律上的障碍。 55 自动驾驶汽车使用面临的另外一个复杂问题是事故责任分配。自动驾驶责任分配涉及多主体参与、场景复杂性以及预先“设定死亡”等问题, 核心问题则是如何设定“事故算法”。 56 自动驾驶由人工智能控制, 在技术上可以实现事故算法来预先确定利益选择。例如, 事故发生时牺牲车主还是行人? 57 设定事故算法的背后则面临着“电车难题”的伦理困境。研究显示, 在面对撞向多数人还是牺牲自己时, 大部分人倾向于功利主义的道德算法, 即拯救更多的生命, 但在选择购买何种算法的汽车时, 人们又绝对倾向于购买基于自我保护算法的汽车。 58 因此, 事故算法应当遵守公众普遍认可的伦理规则, 否则很难改变用户目前的不信任状态, 甚至可能导致人们拒绝购买此类汽车。 59 政府作为公共利益的代表, 应当确定自动驾驶所需遵守的伦理规则。针对以上问题, 公安部应在权限范围内制定或修改相关规范;对于需要修订法律法规的, 应当深入研究并提出建议, 重点关注“机器驾驶人”认定、法律责任确定等问题。国家在条件成熟时应对《道路交通安全法》及其实施条例等法律法规进行修订, 解决自动驾驶汽车产业发展的制度障碍。同时, 还需要建立公开透明的自动驾驶在线监管机制, 搭建多方联动、信息共享、实时精准的运行监管平台。 60 其次, 工信部作为产业主管部门应当对自动驾驶涉及的事故算法实施监管, 例如制定自动驾驶伦理规则, 建立算法审计制度等。

以上从产业政策和市场监管两方面展开, 具体讨论了当前阶段各政府部门需要履行的治理职能。然而, 从整体视角上看, 为达到良好的治理效果, 还存在一个根本性的问题需要克服, 即产业治理的碎片化。尽管自动驾驶产业方兴未艾, 但碎片化的问题已经出现。产业政策方面, 各部门基于本部门判断制定的产业政策之间协调性差, 甚至发生冲突;市场监管方面, 规制措施之间互为条件, 互相钳制, 难于形成监管合力, 易造成过度规制或规制不足。碎片化问题不仅导致资源浪费、效率低下, 而且会扭曲市场, 不利于产业发展, 应当尽快解决。

碎片化是指不同功能及专业的机关之间, 缺乏协调而无法合作与团结, 导致各自为政的局面, 不能有效处理共同难题, 造成整体政策目标执行时的失败。 61 碎片化问题是一种组织间的问题, 主要来自于政府组织运作的碎片化发展。 62 政府组织运作的碎片化被学界形象的描述为“九龙治水”。这种现象在战略性新兴产业中尤为突出, 自动驾驶汽车产业是其中的典型。一方面由于传统汽车产业本来存在多头管理、政出多门的现象。据调查, 我国涉及汽车产业的政府部门曾高达18个。 63 另一方面则是由于自动驾驶使得汽车的内涵与外延不断扩大, 提出了新的治理要求, 更多的部门将牵涉其中。

政府组织运作碎片化本质上是行政权力的碎片化。碎片化的权力可以归结于科层体制的结构。 64 科层体制下, 权力依职能和职位进行分工与分层, 形成金字塔式的等级结构。横向上的功能分工一旦形成, 权力便会围绕本部门的权责与需求运作, 其他部门的需求则在优先级上处于劣后位置。 65 因而容易导致这样一种局面, 即常常要求各个部门达成一致却任何部门均无凌驾于其他部门之上的权威。 66 这种基于功能性分工原则的行政组织体现了效率原则和理性价值, 满足了工业化时代社会经济发展对政府管理效率的需求。 67 但在后工业化时代, 新兴产业的发展速度与运作模式已经大幅改变, 已经远超传统行政组织所能进行微调改进的幅度。数字经济的发展, 导致各类棘手问题层出不穷, 碎片化政府已经无法应对。功能性分工的行政组织在面对传统产业时仍然具有规模经济效益, 但是在面对自动驾驶、平台经济等数字经济新业态所要求的快速响应、高效率和多方参与的情况, 功能性分工的行政组织必须容纳更多的组织变革空间。

碎片化政府要求整体性治理。为了解决传统官僚体制和新公共管理运动造成的政府碎片化问题, 以希克斯为代表的西方学者于20世纪90年代提出整体性治理理论。事实上, 整体性治理模式不仅在曾经推行新公共管理改革的国家非常明显, 而且在其它国家也日益显现。 68 根据希克斯的定义, 整体性治理就是以公民需求为导向, 以协调、整合和责任为机制, 运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合, 不断从分散走向集中, 从部分走向整体, 从破碎走向整合, 为公民提供无缝隙而非分离的整体型服务的政府治理图式。 69 整体性治理主要反对因分部化原则所产生的政府治理的分裂性。

整体性治理认为政府组织间的碎片化问题是政府治理的关键。 70 对于碎片化政府的焦虑, 来自于诸多无法有效解决的棘手问题。面对棘手问题时, 克服碎片化组织关系的关键是协调。 71 因此, 希克斯将整体性治理运行阶段分为协调、整合、逐渐的紧密及相互的涉入等三个阶段。其中, 协调与整合是整体性治理的主要治理机制。整合也是一种协调方式, 是政策执行过程中的协调。 72 协调可分为四种类型, 包括:建构一套容忍的制度、分立及权变、建立交易及相互依赖的方式以及妥协或混合。 73 整合则包括三个面向:治理层级的整合, 包括全球与国家层级的整合、中央与地方机关的整合等;治理功能的整合, 包括机关内功能之整合以及功能性机关间之整合;公私部门的整合, 如政府部门、私人部门以及非营利性机构之间的合作。 74

希克斯曾详细的讨论了整体性治理的各个面向, 但对于如何促使整体性治理实现则缺乏更加具体的看法。我国台湾地区学者彭锦鹏认为, 要达到整体性治理的境界, 需采用三种相互补充的改革策略以形成政府整体性治理的基础, 即:建立在线治理基础建设、建立整合型组织和建立主动型文官体系。这三种策略分别代表整体性治理所需的科技基础、组织基础和人员基础。 75 就自动驾驶汽车产业治理而言, 目前科技基础已经具备, 人员基础则是一项长久持续建设的过程, 目前迫切需要完成的是组织基础建设, 即建立整合型治理组织。

在整体性治理理论看来, 建立整合型治理组织并不需要对传统功能性分工的部委组织进行大幅度的解组和重构, 只需要加入统合机制, 使整合的能力能够在实际运作中实现。因此, 在既有功能性分工的基础上进行政府运作的重要整合策略是水平的整合, 即增加协调性的政府组织机制。 76 目前我国的部际协调机制主要包括三类:议事协调机构、部际联席会议以及以签署协议为基础的部门协议。其中, 议事协调机构的运作基础是建立新的协调组织, 由上级领导直接参与协调管理工作, 权威介入程度较高, 适用于协调部门数量较多的部际协调工作。 77 议事协调机构最显著的优势在于高效率性, 一方面得益于它特有的“单任务——泛职能”的功能设计, 围绕着单一明确的目标配置了宽泛的职责和权限;另一方面议事协调机构的领导一般由国务院领导担任, 借助于权威为基础的纵向等级关系, 形成了高密度集合型的权力结构, 能够提高部际协调的有效性。 78 自动驾驶汽车产业是多个产业领域的交叉和融合, 治理职能涉及多个政府部门, 而且发展速度极快, 需要快速响应。有鉴于与此, 我们认为应当成立部际议事协调机构, 统一协调各部门关系, 克服碎片化的组织运行现状。例如, 成立国家自动驾驶创新发展领导小组, 由国务院领导担任组长, 成员由国务院相关部门和单位负责人担任, 负责统筹协调自动驾驶汽车产业发展的全局性工作。其次, 在横向功能整合的基础上, 还可以进行公私部门的整合。公私部门整合之前提是私人部门自我治理能力的形成。为此, 对于新兴的自动驾驶汽车产业, 政府部门应当保持审慎克制的态度, 不宜过度干预行业的自主发展。在保证安全合规的前提下, 应充分尊重企业的自主创新, 给予企业足够的探索空间。应鼓励行业实施自我规制。在政府指导下建立行业自律组织, 制定自治规章、团体标准、企业标准等行业自律规则。同时, 政府在制定产业政策、监管规则和实施监管活动时, 应借助专家、企业和行业组织的经验, 总结提炼符合产业发展的客观规律, 建立符合产业发展的治理体系, 开展有效的合作治理。最终, 整合后的自动驾驶汽车产业治理形态如下:协调性领导小组和各部委一同构成同心圆状的整合型组织, 组织运作的核心仍然以部委为主体, 但是同时融入领导小组的定期及不定期整合机制;并且各部委应和专家、企业、行业组织保持密切沟通与协商。最终有效解决碎片化治理问题, 实现整体性治理。

发展自动驾驶汽车对我国汽车产业升级, 实现中国智能制造有重要意义。尽管我国自动驾驶技术水平整体上处于世界前沿, 但产业化方面仍然面临诸多困境, 有待于政府积极正确的履行产业治理职能, 主要是解决制度性障碍。产业政策方面, 要考虑自动驾驶汽车产业作为新兴战略性产业的发展需求, 以促进软硬基础设施完善为目的, 应倾向于实施功能性产业政策。市场监管方面, 既要因应新的产业模式, 变革传统监管方式, 弥补规制不足, 保护消费者利益;又要秉持包容审慎的监管态度, 防止过度干预, 抑制了产业发展。更为重要的是, 对于当前产业治理中存在的碎片化问题, 应当借鉴整体性治理理论, 注重协调与整合, 建立符合当前产业发展阶段的协调机制。