最高人民法院第二巡回法庭发布关于公正审理跨省重大民商事和行政案件十件典型案例之十：

马恩本诉黑龙江省嫩江县人民政府不履行发放安置补偿款法定职责纠纷案

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

(2015)行提字第33号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）马恩本。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省嫩江县人民政府。住所地：嫩江县嫩江镇。

法定代表人王海东，县长。

委托代理人范东雨，嫩江县临江乡党委书记。

委托代理人王建臣，嫩江县移民办信访股股长。

再审申请人马恩本因诉被申请人黑龙江省嫩江县人民政府（以下简称嫩江县政府）不履行发放安置补偿款法定职责一案，不服黑龙江省高级人民法院于2014年6月9日作出的（2014）黑行终字第6号行政裁定，向本院申请再审，本院于2015年12月11日作出（2015）行监字第961号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。

黑河市中级人民法院（2013）黑中行初字第3号行政裁定（以下简称一审裁定）认为：马恩本在开庭笔录中承认，其在2011年6月28日收到黑龙江省黑河市人民政府（以下简称黑河市政府）作出的黑市政信复核决字（2011）第12号《关于马恩本信访事项复核意见书》，该意见书撤销了嫩江县政府作出的《关于马恩本同志信访事项的复查决定》，并明确要求嫩江县政府负责协调，将调整后的补偿款交给移民接收地。但嫩江县政府并没有作为。马恩本在2013年10月16日向法院提起诉讼，已经超过两年的法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十四条第（六）项之规定，裁定驳回马恩本的起诉。马恩本不服一审裁定上诉。

黑龙江省高级人民法院（2014）黑行终字第6号行政裁定（以下简称二审裁定）认为：根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥作出的处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检察、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的权利义务不产生影响。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起诉讼的，人民法院不予受理。黑河市政府作出的黑市政信复核决字（2011）第12号《关于马恩本信访复核意见书》属于信访复核意见，不属于法院行政诉讼受案范围。因此，马恩本要求嫩江县政府执行该意见亦不属于行政诉讼受案范围。一审裁定以超过起诉期限为由驳回起诉，属适用法律不当，予以纠正，但其结果正确，应予以维持。依据《若干解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

马恩本申请再审称：1、二审裁定认定事实不清，伪造证据。2、二审裁定适用法律错误。本案是针对嫩江县政府不执行上级决定而提起的行政诉讼，不是针对信访意见。二审裁定违反《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）、（四）项规定。请求：对本案进行再审，作出合理判决。

嫩江县政府答辩称：1、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本案不属于行政诉讼受案范围。2、马恩本的再审理由缺乏事实依据和法律依据。请求：驳回马恩本的再审申请。

经审理查明，马恩本系嫩江县临江乡铁古砬村移民。因修建水利工程的需要，2003年8月14日马恩本与接收地政府签订了《尼尔基水利枢纽工程嫩江县移民投亲靠友安置协议书》，协议按照当时国家批准的3.36倍土地补偿标准，将安置补偿费汇至接收地政府，该款已支付到位。2006年8月，国家发改委作出发改投资（2006）1788号批复，将移民的安置补偿费由3.36倍调整至10倍。嫩江县移民办将调整增加的6.64倍安置补偿费全额兑现，拨付给了铁古砬村。马恩本认为，增加的安置补偿费应拨付给移民接收地，而不是铁古砬村。为此，马恩本多次去嫩江县移民办及嫩江县政府讨要，但是始终未予拨付。马恩本信访投诉，临江乡政府于2010年7月21日作出临政函（2010）6号《关于马恩本诉求问题的处理意见》，称没有剩余的钱可以支付给马恩本所在接收地。马恩本申请复查，嫩江县政府于2010年8月16日作出嫩政信复查字（2010）18号《关于马恩本同志信访事项的复查决定》：一、维持临江乡人民政府作出的临政函（2010）6号《关于马恩本诉求问题的处理意见》；二、村集体已将剩余的2.64倍补偿款使用，无法将剩余安置补偿款汇至马恩本所在接收地。马恩本申请复核，2011年6月27日黑河市政府作出黑市政信复核决字（2011）第12号《关于马恩本信访事项的复核意见书》，主要内容为：撤销嫩江县人民政府作出的《关于马恩本同志信访事项的复查决定》；由嫩江县政府负责协调，将调整后的安置补偿款交给移民接收地。收到黑河市政府复核意见书后，马恩本多次去嫩江县政府提出拨款申请，嫩江县政府未履行相关拨付义务。马恩本于2013年10月16日提起本案行政诉讼。

本院经审理认为，马恩本因修建水利工程公共利益需要，签订移民协议，理应获得相关移民安置补偿费用。在黑河市政府作出信访复核意见，明确要求将调整后增加的安置补偿款交给移民接收地后，嫩江县政府不履行上级政府的指令，属于不履行法定职责的行为。二审裁定认为，因黑河市政府作出的信访复核意见不属于行政诉讼受案范围，马恩本要求嫩江县政府执行该意见亦不属于行政诉讼受案范围，裁定维持一审驳回起诉结果，裁判理由不能成立，依法应予纠正。

一、关于信访复核意见的可诉性问题

《若干解释》第一条第二款第（五）、（六）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为和对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。也就是说，行政机关针对当事人的申诉作出的答复意见，内容仍然是坚持既往的处理意见，对公民、法人或者其他组织的权利义务没有产生实际影响的信访答复意见，以及相应的复查意见、复核意见，均不属于行政诉讼的受案范围。但是，如果信访答复意见、复查意见或者复核意见否定了既往的处理意见，作出新的处理决定，对当事人的权利义务作出了不同于既往处理意见的新的安排，实质是对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了新的实际影响，在此情形下，无论是信访答复意见，还是信访复查意见、信访复核意见，均应当属于行政诉讼的受案范围。本案中，黑河市政府作出的黑市政信复核决字（2011）第12号《关于马恩本信访事项的复核意见书》，撤销了嫩江县政府作出的《关于马恩本同志信访事项的复查决定》，要求嫩江县政府负责协调，将调整后的补偿款交给移民接收地。黑河市政府的信访复核意见，是对马恩本申诉事项作出的新的处理，对马恩本的权利义务作出了新的安排，已经对其权利义务产生了新的实际影响，应当属于行政诉讼的受案范围。二审裁定依据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥作出的处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》，认为黑河市政府的信访复核意见不属于行政诉讼的受案范围，适用法律错误，依法应予以纠正。

二、关于不履行发放移民补偿款法定职责行为的可诉性问题

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（十）项的规定，县级以上的地方各级人民政府对上级国家行政机关交办的事项要予以执行。本案中，黑河市政府的信访复核意见，撤销了嫩江县政府作出的《关于马恩本同志信访事项的复查决定》，要求嫩江县政府负责协调，将调整后的补偿款交给移民接收地。嫩江县政府对黑河市政府作出的信访复核意见所要求的事项，须予以执行。马恩本依据该信访复核意见，申请嫩江县政府给付土地补偿款，嫩江县政府未予处理，属于不履行法定职责的行为。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项的规定，公民、法人或者其他组织认为，行政机关的具体行政行为侵犯其人身权、财产权的，属于行政诉讼受案范围。因此，嫩江县政府不履行发放移民补偿款法定职责的行为，侵犯了马恩本的财产权，依法属于行政诉讼的受案范围。二审裁定认为不履行信访复核意见的行为不属于行政诉讼受案范围，于法无据，应予纠正。

三、关于是否超过法定起诉期限问题

修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出行政行为之日起三个月内提出。《若干解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《若干解释》第三十九条还规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。《最高人民法院关于行政诉讼证据的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。根据上述规定，不履行法定职责案件，当事人的起诉期限应当从行政机关接到履行义务申请后期满60日开始计算，因不履行法定职责案件中行政机关不可能告知当事人诉权和起诉期限，在修改后的行政诉讼法实施之前，当事人的起诉期限应当为2年，同时，如果行政机关认为原告起诉超过法定起诉期限的，应当承担举证责任。本案中，黑河市政府于2011年6月27日作出信访复核意见，收到复核意见后，马恩本多次向嫩江县政府提出拨款申请，嫩江县政府一直未履行拨款义务，2013年10月16日，马恩本提起本案行政诉讼。从上述事实并结合法律、司法解释的相关规定，难以得出马恩本起诉已经超过2年的结论，且嫩江县政府在本案一、二审过程中，亦未提供证据证明马恩本起诉超过法定期限，应当推定马恩本起诉未超过法定起诉期限。

综上，马恩本提起本案诉讼，符合法定受理条件。一、二审裁定不予受理，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销黑龙江省高级人民法院（2014）黑行终字第6号行政裁定，撤销黑河市中级人民法院（2013）黑中行初字第3号行政裁定；

二、指令黑河市中级人民法院继续审理。

审判长 郭修江

审判员 张志弘

审判员 董 华

二〇一五年十二月二十三日

法官助理 陆 阳

书记员 战 成

附：相关法律司法解释条文

1、中华人民共和国行政诉讼法

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；

（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（四）不具有强制力的行政指导行为；

（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

第三十九条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。

第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。

第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。

人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。

3、中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法

第五十九条县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；

（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；

（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；

（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；

（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；

（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（七）保护各种经济组织的合法权益；

（八）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；

（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。

4、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》

第十一条人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：

（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；

（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；

（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；

（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；

（七）认为行政机关违法要求履行义务的；

（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

第三十九条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

5、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定

第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。

在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：

（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；

（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。