此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 学术资源 >> 典型案例 >> 行政不作为 >> 正文

杨兆华诉江苏省沭阳县国土资源局不履行法定职责案

法治政府网| 时间: 2016-06-16 05:00:26 | 文章来源: 人民司法(案例)

【裁判要旨】

法律规范对行政执法没有明确期限规定的,行政机关应遵循正当程序,在合理期限内作出行政决定,终结抹法程序;明显超出合理期限作出决定的,属怠于履职,应确认违法。

【案号】

一审:(2013)沭行初字第0037号二审:(2013)宿中行终字第0036号

【案情】

原告:杨兆华。

被告:江苏省沭阳县国土资源局(以下简称沭阳国土局)。

原告杨兆华与案外人仲从军均住在探架村街北,两家地块毗连,住房相邻,双方因相邻权琐事素有纠纷。2011年6月16日原告以特快专递方式向被告邮寄控告状,反映沭阳县庙头镇探架村委会将原村委会大院非法转让给村民仲从军的行为,要求予以查处,追究责任人的法律责任。2012年12月27日原告向一审法院提起行政诉讼,要求被告履行法定职责,在该案审理过程中,被告于2013年1月6日对原告举报情况予以立案,并于同日向原告送达了立案告知书,原告于2013年1月11日撤回起诉,一审法院于2013年1月11日作出(2013)沭行初字第0005号行政裁定书,准许原告撤回起诉,该行政裁定书已向原、被告送达。2013年7月19日原告向一审法院提起诉讼,要求判决被告履行法定职责。2013年9月28日被告作出沭国土资(监)字(2013)第15号行政处罚决定书,对探架村委会及仲从军作出相应的行政处罚。该行政处罚决定书已向被处罚人及原告予以送达,原告收到被告作出的沭国土资(监)字(2013)第15号行政处罚决定书后,不撤回诉讼。

【审判】

江苏省沭阳县人民法院经审理认为,原告杨兆华与案外人仲从军存在相邻权关系,被告沭阳国土局是否履行职责以及作出何种处理,都对原告权益产生实质性影响,故认定杨兆华具备原告主体资格。根据《江苏省土地管理条例》、原国家土地管理局《土地违法案件查处办法》相关规定,被告作为土地行政主管部门,具有对辖区内土地资源进行监督管理的法定职责。但被告在接到原告举报后,既未及时进行审查立案查处,也未告知原告是否符合立案条件,即便在立案以后也未及时作出处理。由于存在查处不及时问题,致使原告先后两次提起不作为诉讼,对此被告应在以后执法程序中加以改正。但由于现行法律法规对被告履行职责的期限并无明确规定,且被告在本次案件审理过程中已经作出了处理决定并已送达原告,原告再要求被告履行法定职责已无实际意义。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第39条规定的60日是诉权保障期限而非被告履职职责期限,故原告主张被告未在法定期限内履行处理职责于法无据,依法不予支持。一审法院依照《若干解释》第56条第(4)项的规定,判决驳回原告杨兆华的诉讼请求。

杨兆华不服一审判决,以《若干解释》第39条第1款规定的60日即为行政机关履行期限、沭阳国土局履职超过法定期限为由,向江苏省宿迁市中级人民法院提起上诉。

二审诉讼中,上诉人杨兆华以其与案外人仲从军的实质纠纷已获解决为由,向江苏省宿迁市中级人民法院申请并获准撤回上诉。

【评析】

从行政审判实践看,因行政机关不履行法定职责(行政不作为)引发的行政纠纷日益增多,已成为行政诉讼案件的重要类型。究其原因,一方面,随着法治建设的不断加强,司法环境的逐步改善,公民、法人或者其他组织的维权意识、理念、能力有效增强,敢于借助行政诉讼来监督行政、救济权利;另一方面,由于法律、行政法规的规定相对原则抽象,部门规章或地方规章精细化程度不高,导致行政执法的方式和流程呈现粗线条状态,加之当前基层执法水平相对较低的实际,出现不履行或不完全履行职责的现象也就在所难免。本案系法律规范缺位情形下行政机关不及时履职而引发的行政纠纷,是行政不作为中的特殊情形,且案件争议涉及最高法院司法解释与行政执法依据的相互关系问题,值得深入研究。

一、合理限定举报人、控告人等特殊主体的原告资格

行政诉讼原告资格是一个具有重大理论价值和实践意义的课题。相对于民事诉讼和刑事诉讼来说,谁具有启动行政诉讼程序的资格和条件成为一个难以回避的现实问题,因为行政诉讼不仅是救济私益的重要途径,还是监督公权运行、解决行政争议的重要制度设计。正是由于行政诉讼兼具私益性和公益性双重属性,实践中才需要判别和界定原告主体资格。关于行政诉讼原告资格的认定标准,理论上争议较大,归纳起来主要有行政相对人论、合法权益论和利害关系论三种观点。具体而言,行政相对人论认为,具备行政相对人资格的人就具有原告资格,其观点的直接依据是行政诉讼法第二条,即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”合法权益说主张,检验行政诉讼原告资格的标准有:原告是自然人和组织;存在合法权益;合法权益属于原告;合法权益可能受到被诉行政行为影响。利害关系论则强调,只有与行政行为有直接利害关系的人才是原告,即除了行政管理相对人外,其他与被诉行政行为存在直接利害关系的人和组织也具有原告资格。[1]第三种观点即利害关系论受到了实务部门的认可与采纳。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第12条规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。更为重要的是,不久前新修改的行政诉讼法同样坚持和重申了这一基本立场。其第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。对比可以发现,新行政诉讼法用“利害关系”替代了司法解释中“法律上的利害关系”,这表明立法机关对原告资格持一种相对开放的态度。利害关系论逐步入法的历程也说明,将利害关系作为确定行政诉讼原告资格的标准,适应了行政审判的实践需要,符合行政诉讼监督和救济并重的诉讼目的。当然,利害关系的内涵仍较为模糊,尚属一个不确定的法律概念,需要借助具体细致的规则加以识别和判断。从审判实践看,通行的做法是将利害关系界定为行政行为与起诉人权利义务之间的变量关系,具体而言,利害关系反映的是行政行为的有无,能否引起起诉人权利义务发生增减得失之变化。[2]如果特定行政行为的存在与否能够引发起诉人具体权利义务的消长变更,则应认定起诉人与行政行为存在利害关系,进而赋予其原告资格,反之则不应确认。遵照这一标准和确认规则,举报人和投诉人就违法行为向行政机关举报或者投诉后,行政机关是否受理、是否作出处理,通常不会对举报人和投诉人的权利义务产生增减得失之影响,因此不宜赋予原告资格。例如,甲向公安机关举报,称乙和丙在实施赌博,要求进行查处,公安机关经调查认定乙和丙仅是一般性娱乐活动后作出不予处罚决定,甲不服诉请法院撤销该不予处罚决定。在此情形下,公安机关作出的不予处罚或处罚决定均不会对甲的权利义务产生实际影响,故甲与公安机关行政行为不存在利害关系,其不能作为原告提起行政诉讼。可以说,起诉人无论是基于公益抑或其他意图就城建、治安管理等领域的违法违规行为提出举报和投诉后,即便发生不予查处或者查处不力等现象,其也无权就此向人民法院提起行政诉讼。当然,在举报人或投诉人与违法行为人存在特定法律关系,例如相邻关系、共有关系、身份关系等情况下,举报人和投诉人则享有诉权,具有原告资格。本案中,原告杨兆华与案外人仲从军宅基地和房屋均相互毗邻,形成了典型的相邻关系。案外人仲从军是否存在违法使用土地与原告权益直接相关;被告沭阳国土局作为土地行政主管部门,在接到原告举报后是否能够及时受理、能否依法作出处理,直接关系着原告的切身利益,也可以说,被告是否履职以及履职内容、方式如何均会对原告的权利义务带来增减影响,都与原告具有明显的利害关系。故此,赋予原告杨兆华对被告不履行职责行为以诉权是妥当的。

二、司法解释不宜认定为行政执法的规范渊源

在我国,行政法的主要渊源有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、条约和行政协定、有关的法律解释以及规章。[3]最高国家司法机关制定的司法解释不宜成为行政法的规范渊源,一般也不能成为行政执法的直接依据。究其原因,一方面,从我国的权力结构和立法体制上看,行政权和司法权从属于立法权,尽管存在制约,但更多地是讲求协调配合,共同促进法律的实施,不存在三权分立模式下的权力规制机理,司法解释的功能仅是促进法律正确适用,不直接具备规制行政权运行的功能;另一方面,从规则性质上看,司法解释属判断性规则而非执行性规则,规范的主体也大多是司法机关,很少就规范行政机关履职作出具体规定。实践中,行政机关很少在行政执法文书说理中引用司法解释,更不会直接援引司法解释作出行政决定。这事实上也得到了国家有关部门的确认。[4]本案中,原告杨兆华坚持主张,在法律、法规、规章以及其他规范性文件对被告查处土地违法案件没有作出具体期限规定的情况下,最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第39条第1款规定的60日就应认定为行政机关履职的期限依据,被告应当在立案受理后60日内作出处理决定。根据前文分析,《若干解释》是不能作为行政执法依据的,而且从实质意义看,《若干解释》第39条是对行政不作为起诉期限所作的规定,不能将司法解释曲解为对行政机关履职期限作出了界定。因此,原告的主张是不能成立的。

三、及时高效是行政执法应遵循的正当程序

当法律规范没有对行政执法的期限作出规定时,人民法院如何认定和评判行政行为的程序合法性?对此,审判实践中出现了两种截然对立的观点(或解释立场)。一种观点认为,法律没有规定执法期限不能简单理解为立法的粗糙和不完善,可能存在无法规定期限的客观原因(立法上的客观不能),此时,行政机关只要最终作出行政行为即应视为履行了法定职责,不存在超期违法的情形。第二观点则认为,尽管立法上存在客观不能之情形,但作为行政机关仍应积极履行职责,按照正当程序在合理期限内作出行政行为,明显超越合理期限履行行政职责的,应受到法律的否定评价。笔者赞同第二种观点,且进一步认为,法律对行政程序作出明确规定的,应遵守法定程序;没有明确规定的,应遵循正当程序。作为一项行政法治的基本原则,正当程序的概念极为丰富,而且随着法治理论和实践的发展,被赋予了更多的价值蕴含,但至少包含着程序公正、权利保护、有效参与、程序效益、程序可接受性和程序规范性六个方面。其中,程序效益体现在:一方面行政机关及时、高效作出行政行为,另一方面要重视节约行政成本,减少相对人的负累。[5]可以说,高效作出行政行为,及时终结执法程序,是正当程序的有之义,是指导和规范行政执法的一项共通性准则,应当得到普遍的适用和遵守。本案中,虽然国土资源部《土地违法案件调查处理办法》和江苏省有关规范性文件对查处违法用地的期限未能作出规定,但并不意味着被告沭阳国土局履行查处职责没有期限约束,其仍应遵循正当程序要求及时高效履行监管职责,在合理期限内作出行政处罚决定。此处的合理期限应当结合特定案件的违法状况、复杂程度、影响大小等因素综合予以确定,可以表现为向相对人承诺的期限,也可以体现为双方之间协商确定的期限,但无论如何,在未经协商或承诺并履行相应手续情况下,不得使相对人、利害关系人、社会公众明显对履职期限的合理性产生质疑。从案件查明事实看,被告2013年1月6日即对原告的控告申请予以立案受理,但迟迟未予处理,直至2013年9月28日在诉讼中才作出行政处罚决定,前后长达八个月之久。对于这样一件涉及相邻关系的普通土地违法案件,被告历时八个多月才作出最终处理决定,明显超出了合理期限,违背了及时高效这一正当程序要求。被告上述行为属于典型的拖延履职,消极执法,理应受到法律的否定评价。一审法院以法律法规对履职期限没有具体规定为由驳回原告诉讼请求明显不当,应予纠正。


版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们