问题提示：在行政诉讼中，法院是否能撇开被诉具体行政行为，直接对被诉具体行政行为牵涉的民事争议进行审查、判断？

　　【要点提示】

在行政诉讼中，法院的审查对象是被诉具体行政行为是否合法，即使在行政附带民事诉讼中，法院对民事争议附带进行审查，目的也是为了审查被诉具体行政行 为是否合法。所以，在行政诉讼中，法院不能撇开对被诉具体行政行为合法性的审查，而直接对有关民事争议进行审查，否则，就偏离了行政诉讼中法院审查的对象 和原则，更背离了行政诉讼监督行政机关依法行使职权的目的。

　　【案例索引】

一审：上海市杨浦区人民法院（2005）杨行初字第56号（2005年12月1日）

二审：上海市第二中级人民法院（2006）沪二中行终字第101号（2006年4月3日）

　　【案情】

原告（被上诉人）：中国建筑第七工程局（以下简称中建七局）。

被告（上诉人）：上海市房屋土地资源管理局（以下简称市房地局）。

第三人：上海凯城（集团）有限公司（以下简称凯城公司）。

1995年7月28日，上海杨浦区城市建设综合开发总公司（以下简称杨浦建设总公司）和深圳宝安金鹏实业股份有限公司（以下简称深圳金鹏公司）签订 《关于上海“杨浦金鹏花园”工程工期和物业分配补充合同》。同年12月30日，杨浦区人民政府住宅建设办公室（以下简称杨浦住宅办）和上海金鹏物业发展公 司（以下简称上海金鹏公司）为《金鹏花苑》项目取得长阳路以北、齐齐哈尔路以东、杨树浦港以西共30644平方米的《建设用地规划许可证》。1996年1 月5日，杨浦住宅办和上海金鹏公司为《金鹏花苑》项目又取得本市长阳路北侧、齐齐哈尔路东侧17577平方米和长阳路北侧7488平方米国有土地《建设用 地许可证》。1998年4月12日，上海金鹏公司取得《建设工程规划许可证》。中建七局于1995年9月21日通过招标方式与上海金鹏公司签订《上海金鹏 花园A区工程施工合同》。工程竣工后，上海金鹏公司拖欠中建七局工程款未付，中建七局遂向上海市杨浦区人民法院提起诉讼，并同时申请了财产保全。杨浦区法 院于1998年9月9日，对金鹏花园1号楼706室、1606室、1904室；2号楼808室、1107室、1908室；5号楼1～3层全部以及901 室、1105室、1208室、1306室、1606室、1706室、1807室、1901室、1905室；7号楼1208室、1402室、1403室、 1501室、1507室、1508室、1608室、1706室、2004室、2207室、2302室、2406室；8号楼1603室、1806室、 1901室、2005室及其第二层全部进行了查封。后杨浦区法院分别于1998年10月27日和1999年10月22日作出判决，确认上海金鹏公司应支付 中建七局工程款、部分罚息、诉讼费、保全费共计人民币1282．8692万元。判决生效后，中建七局向杨浦区法院申请执行。2002年7月18日，凯城公 司与上海金鹏公司签订《关于上海金鹏花园非居住房屋分配补充协议书》，对金鹏花园内非居住房屋等事宜作了补充约定。同月月底，凯城公司至杨浦区房地产交易 中心办理长阳路1197号底层一三层、1207～1213号底层一二层、1205～1213号三层房地产登记手续，并提供了《关于上海“杨浦金鹏花园”工 程工期和物业分配补充合同》、《关于上海金鹏花园非居住房屋分配补充协议书》等材料。市房地局于2002年10月5日向凯城公司颁发了上海市房地产权证 （黄证）。该产权内容为：长阳路1197号底层一三层，类型店铺，结构钢混，层数3，建筑面积715．41平方米；长阳路1207～1213号底层一二 层，类型店铺，结构钢混，层数3，建筑面积1073．59平方米；长阳路1205～1213号三层，类型店铺，结构钢混，层数3，建筑面积1195．77 平方米。合计建筑面积为2984．77平方米。2005年4月，凯城公司以自己是金鹏花园5号楼1～3层裙房产权人身份提出执行异议，杨浦区法院遂中止执 行。中建七局遂起诉至杨浦区法院，要求撤销市房地局核发的沪房地杨字（2002）第30160号房地产权证。

另查明：经上海市公安局杨浦分局对门弄牌号重新编订，杨浦区法院原查封的金鹏花园5号楼1～3层裙房现为凯城公司取得的上海市房地产权证中的长阳路 1207～1213号底层一二层店铺，建筑面积1073．59平方米和长阳路1205～1213号三层店铺，建筑面积1195．77平方米。杨浦建设总公 司与杨浦住宅办实行两块牌子，一套机构。凯城公司系由杨浦住宅办组建。

原告诉称：上海金鹏公司欠原告工程款，原告向法院起诉并对金鹏公司申请财产保全。但被告将法院查封的物业登记至凯城公司名下，侵犯了原告的合法权益，故请求撤销被告核发的沪房地杨字（2002）第30160号房地产权证。

被告辩称：被告在审核了凯城公司递交的相关材料后颁发了上述房地产权证。被告认定事实清楚，适用法律正确。被告进行的只是初始登记，与原告债权的实现无关，故请求驳回原告的诉讼请求。

第三人述称：原告起诉已超过起诉期限。系争房产从未登记在上海金鹏公司名下。第三人进行的只是初始登记。第三人与上海金鹏公司是否承担连带责任，不属本案审理范围。被告颁证行为合法，清求驳回原告诉讼请求。

　　【审判】

杨浦区人民法院经审理认为，根据原《上海市房地产登记条例》第五条之 规定，市房地局是本市房地产行政主管部门，负责房地产登记管理工作，故市房地局具有房地产初始登记的法定职权。1995年9月21日，上海金鹏公司与中建 七局通过招投标方式签订《上海金鹏花园A区施工合同》，约定由中建七局承建金鹏花园A区工程。因上海金鹏公司未给付工程款，中建七局向本院提起民事诉讼。 案件审理中，本院对上海金鹏公司采取财产保全措施，对金鹏花园内的部分房产进行丁，查封、扣押。因此，市房地局不得再在法院采取保全措施的房屋上设定物 权。现市房地局将法院已查封的部分房产再为凯城公司设立初始登记，该具体行政行为显然违法，应予以撤销。至于凯城公司所作中建七局起诉已超过起诉期限的述 称，因市房地局作出具体行政行为时并未告知中建七局，且中建七局知道该具体行政行为时未超过二年，故中建七局起诉未超过起诉期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决撤销市房地局核发的沪房地杨字（2002）第30160号房地产权证。

一审宣判后，市房地局及凯城公司不服，向上海市第二中级法院提起上诉。

市房地局上诉称：原审判决认定事实不清。凯城公司申请新建商品房所有权初始登记，递交了原《上海市房地产登记条例》第二十条、第二十二条规定的相关材料，符合颁发房地产权证的法律要求。此外，法院对系争房产进行查封时，该房地产尚未进行产权初始登记，无任何权利记载，权属尚未确定，该被查封的房地产并非上海金鹏公司依法所有的财产。依据民事诉讼法的规定，法院财产保全的对象只有两种，一是当事人的财产，二是争议的标的物。而现被查封物并非上海金鹏公司依法取得的财产，也不是争议的标的物即拖欠的工程款。因此涉案查封不符合民事诉讼法规定的财产保全强制措施的法定要件。上诉人对尚未确定权属的房地产依法确认权属后进行初始登记是恰当的、合法的，并且符合有关上海市高级人民法院及市房地局共同形成的房地产执行座谈会议纪要精神。故请求撤销原审法院判决，并改判维持我局的颁证行为。

凯城公司上诉称：同意市房地局的意见，并认为原审法院作出判决的理由是“市房地局不得再在法院采取保全措施的房屋上设定物权”，但未能说明为何不能在 采取保全措施的房屋上设定物权。本案的查封属于备案查封，登记类型是初始登记，并不属于变更登记或转移登记。原审法院混淆了“备案查封”与“正式查封”的 区别，将正式查封后房地产管理部门无权再对房屋办理变更或转移登记的法律规定，简单地套用于“备案查封”、“预查封”中进行的房屋初始登记，错误地理解了 法律、司法解释及审判指导意见。财产查封的法律后果仅是不得办理财产转移过户，并不影响初始登记。查封裁定不应作为确权依据，更不该据此否定房地产部门依 法履行职责的结果。原审法院的判决将有损法院的信誉，动摇房地产管理部门依法履行职责的信心。故请求撤销原审法院判决并维持具体行政行为。

中建七局辩称：原审判决是完全建立在事实基础上作出的。根据法院的生效民事判决所认定的事实，凯城公司与上海金鹏公司依法共有的财产产生的债务应当由 其共同承担。市房地局作出的颁证行为违背了法院的生效判决。关于查封的问题，上诉人市房地局已经承认了查封是有效的，并予以协助执行系争房地产的查封。依 据《建设工程规划许可证》，被许可主体是上海金鹏公司，在其他的许可证和批文中取得主体均是杨浦住宅办和上海金鹏公司。市房地局在审核凯城公司的登记申请 时并未审查清楚凯城公司与上述批文取得主体的关系。凯城公司曾经在申请登记前就系争房地产提起过确权诉讼，而一、二审法院均对其确权诉请不予支持，并认为 其确权诉讼系规避法院的生效裁判。系争房地产应是上海金鹏公司与凯城公司的共有产，而凯城公司申请将房地产登记在其一方名下，完全是规避法律，逃避债务。 上诉人提及的有关执行会议纪要发布于2000年，而本案查封发生在1998年，因此不适用于本案。故请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审法院判决。

除一审法院查明的事实外，上海市第二中级人民法院另查明：

一、二审中，市房地局提供了其向凯城公司颁发系争房地产权证时所审核的事实证据：（1）凯城公司的房地产登记申请书、房地产登记委托书、凯城公司法定 代表人身份证明书、身份证复印件。证明2002年凯城公司向市房地局提出初始登记申请并提交了相关证明材料。（2）杨浦区房地产交易中心收件收据。该收据 列明市房地局收取的证件有申请书原件一份、法人营业执照及代码证复印件一份、有关证明复印件一份。（3）杨浦建设总公司与深圳金鹏公司签订的《关于上海 “杨浦金鹏花园”工程工期和物业分配补充合同》、凯城公司与上海金鹏公司签订的《关于上海金鹏花园非居住房屋分配补充协议书》。市房地局欲证明凯城公司与 上海金鹏公司于1995年和2002年对系争房的产权已明确约定归凯城公司所有。（4）上海市建设用地许可证两份[沪土用（杨浦）字（1995）第 000086号、第000087号]、建设用地规划许可证[沪杨地（95）54号]、建设工程规划许可证[沪建（96）084号]及建筑工程项目表。该证 据反映杨浦住宅办与上海金鹏公司取得相关土地使用权批文，上海金鹏公司取得金鹏花园建设项目建设工程规划许可。（5）上海市新建住宅交付使用许可证、杨浦 公安分局编订门弄牌号通知书、单位工程质量综合评定表。证明凯城公司在中清时提交了上述材料。（6）凯城公司营业执照、凯城公司组织机构代码证。（7）房 屋土地测绘技术报告书，总平面图和分层平面图。（8）杨计经基[1993]113号文件、杨计经基[1995]144号文件、杨府土征[1993]36号 文件、杨府土征[1995]54号文件、杨规土[1993]37号文件、杨规土[1995]199号文件。证明1993年经计划立项、规划核准、用地审 批，杨浦住宅办取得旧区改造批文以及杨浦住宅办和上海金鹏公司获准联合开发“金鹏花园”。（9）上海市契税纳税申报表、契税完税证。证明凯城公司缴纳了契 税，办理了完税手续。

在上述2002年7月18日凯城公司与上海金鹏公司签订的《关于上海金鹏花园非居住房屋分配己补充协议书》中提及本院（2001）沪二中民初字第38 号民事判决，市房地局在庭审中陈述该民事判决亦系2002年其向凯城公司颁证的依据之一。经二审庭审调查，该民事判决系针对凯城公司诉深圳金鹏公司与上海 金鹏公司要求法院确认包括本案系争房地产在内的房屋权属案，该案经一、二审审理，法院认为凯城公司与上海金鹏公司对房屋的权利为共有。凯城公司起诉至法院 要求确认涉案房屋归其所有，其真实意图是抗衡法院的生效文书。故凯城公司要求确认房屋权属的诉讼请求不予支持。

二审另查明，1986年，由杨浦住宅办等报批建立了杨浦建设总公司。1996年，由杨浦住宅办组建凯城公司。一、二审中，本案各方当事人对系争房屋在查封范围内无异议。

上海市第二中级人民法院经审理认为，本案系因房地产登记引发的行政诉讼案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，本案审查的对象是上诉人市房地局向上诉人凯城公司作出的房地产登记行为是否合法。而依据该法第三十二条规定，市房地局对其作出的具体行政行为负有举证责任。被诉房地产登记申请行为发生于2002年，适用1996年3月11日起实施的原《上海市房地产登记条例》。根据该条例规定，市房地局具有作出被诉具体行政行为的执法主体资格。

小案被诉行政行为系依当事人申请而作出的行政行为。市房地局应对该申请是否符合法定要件进行审核。所以，本案的争议焦点是凯城公司的申请是否符合法定要件。

首先，从凯城公司的房地产登记申请书看，凯城公司向市房地局申请的是房地产的初始登记。根据《上海市房地产登记条例》第二十条和第二十一条规 定，对新建商品房屋的初始登记，申请人需提交下列文件：申请书、土地使用权属证明、建设项目批准文件、建设工程规划许可证、竣工验收证明、交付使用证明、 总平面图和分层平面图，具有相应资质的测量机构出具的勘测报告、其他有关文件。而凯城公司现提交的申请材料中，土地使用权批文中的土地使用权人、建设项目 立项取得主体均系杨浦住宅办和上海金鹏公司。建设工程规划许可证的取得主体系上海金鹏公司。上述土地使用权人与项目建设主体均非申请人凯城公司，且土地使 用权人系两个主体，建设工程规划取得主体仅上海金鹏公司一家，土地使用权人与房屋建造主体不完全一致。而市房地局在诉讼中，并未提供证明凯城公司在申请房 地产登记时已提交了其系土地使用权人及工程建设主体的材料。市房地局应根据房地产登记条例的规定对申请人是否已合法取得土地使用权以及建设工程规划许可等 予以核查。现市房地局认定凯城公司申请登记的房地产权属来源清楚，系认定事实不清。

其次，根据凯城公司提交的其与上海金鹏公司签订的《关于上海金鹏花园非居住房屋分配补充协议书》中提及的本院作出的（2001）沪二中民初字第38号 民事判决，本院对凯城公司在2001年要求确认系争房屋权属的诉讼请求并未予以支持（该一审判决经二审予以维持）。在本案庭审中，市房地局陈述其当时曾将 该判决作为审查依据之一。如其所说，那么在法院已对凯城公司确权诉讼不予支持的情况下，市房地局仍向凯城公司准予房地产初始登记，系与法院生效裁判发生了 矛盾。

再次，1998年，市房地局因协助法院执行财产保全措施，对系争房地产作了查封备案登记。当时的被查封主体系上海金鹏公司。上海金鹏公司作为建设工程 规划许可主体曾与中建七局签订了建设工程的施工合同。市房地局当时也正是基于上海金鹏公司取得了建设工程规划许可的建设主体的事实，才会对当时还处于在建 工程状态的系争房屋做了查封备案登记。查封备案登记的意义在于限制被查封物的被处分或转移。而市房地局在明知系争房地产作为上海金鹏公司的建设工程被查封 的情况下，却将房地产登记于非被查封主体凯城公司的名下，使之与查封登记之间发生了冲突。房地产登记的意义在于使房地产权利状况予以公示，并避免在该房地 产上产生的权利之间发生冲突，而本案被诉登记行为违背了这一房地产登记的精神。凯城公司认为系争的房地产登记行为与中建七局的债权并无关系，但从其向法院 提出的执行异议看，凯城公司就是以系争房地产归其所有为由，对该房地产的查封执行提出了异议，并致使中建七局因无法执行查封而提起本案讼争。

综上，市房地局未依据《上海市房地产登记条例》 所规定的法律要件，对系争房地产登记申请进行审核。其认定凯城公司符合新建房屋初始登记条件，属认定事实不清，该准予登记行为应予撤销。市房地局与凯城公 司的上诉请求缺乏事实证据及法律依据，本院不予支持。原审法院判决撤销系争房地产权证，并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　【评析】

在房产登记行政诉讼中，法院应围绕被诉登记行为是否符合有关房地产登记的法定要件进行审查，而不应受制于该登记房产本身的民事权利归属。

一、行政诉讼中法院审查的范围不局限于当事人诉请的理由

《行政诉讼法》第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。因此，对具体行政行为进行合法性审查是我国行政诉讼法的基本原则。在行政诉讼中，法院应当对 被诉行政行为是否合法的各项法定要件进行全面审查，而不局限于原告所提出的该行政行为某一方面的违法事由，这与一般的民事诉讼仅仅围绕原告诉由审理是有所 区别的。例如，当事人以程序违法为由要求撤销行政行为，那么法院审查时，不仅要审查执法程序的合法性，而且要审查行政执法主体资格、事实认定以及法律适用 等方面的合法性。所以，在行政诉讼中，法院不能受制于当事人之间形成的争议焦点，而应对行政行为是否合法的各项法定要件进行全面审查。

本案中，房地产查封之后能否给予初始登记是双方当事人的争议所在，但法院应从该登记发证行为本身的合法性角度进行审查，也就是审查登记行为是否符合法 定要件。一审法院未从房地产初始登记的各项法定要件上对被诉房地产登记行为进行合法性审查，而是受制于当事人之间就被查封房产的权属争议这一民事法律关系 进行审理，从而得出在被查封房产上不得再设定物权这一并不严谨的结论。该结论又引发当事人在二审时进一步拘泥于民事权属争议。根据《上海市房地产登记条例》 的有关规定，初始登记权利人一般为开发商，对开发商的认定应根据相关建设项目批文、土地使用权证、建设工程规划许可证的登记主体来确定。本案这类批文的权 利主体系上海金鹏公司，如果上海金鹏公司就金鹏花园申请初始登记便符合初始登记的法定条件，即便之前该房产已被法院查封，亦不影响上海金鹏公司取得该房地 产初始登记产权证的权利。由此，无法得出“查封物上不得设定物权”的结论。

二、对房地产初始登记应审查其是否符合初始登记的各项法定要件，而不是判定登记房产的民事权利归属

如前所述，对于因房地产登记而引发的行政诉讼，应立足于登记行为是否符合法定要件这一标准来审查，而不是审查房屋的民事权利归属。《上海市房地产登记条例》 对各类房地产登记的登记程序和登记条件做了具体的规定，在登记程序方面，包括：是否应由交易双方申请、申请人是否具有申请的资格、代理人是否符合条件、提 交的申请材料是否齐备等。在实体方面，包括：相关法律规范中关于可予登记和不予登记的相关事实，如初始登记中，申请登记的房屋是否属于可予产权登记的房 屋，中请人与土地使用权人是否一致；转移登记中，所涉房屋是否系限制转让的房屋，转让人是否有权转让等。

一般而言，在登记审查中并不需要对提交登记的相关主体之间的民事权利义务关系作出法律上的判定。本案中，上海金鹏公司系开发地块的土地使用权人和建设 工程规划许可证上记载的建设方，凯城公司则是上海金鹏花园的联建方，与上海金鹏公司约定了房屋建成后的分配方案，但市房地局在对初始登记进行审查时应按照 有关初始登记的法律规定以相关土地批文和建设规划许可证的内容为准，不应受上海会鹏公司和凯城公司之间的联建法律关系和履行情况的影响。所以，本案被告市 房地局在土地使用权人和项目建设主体均为上海金鹏公司的情况下，将房产登记在申请人凯城公司名下，不符合《上海市房地产登记条例》对登记条件的规定，一审法院撤销被诉登记行为，二审法院维持一审判决，是正确的。

【编后补评】

本案涉及行政诉讼中法院的审查对象问题。

《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制 定本法。”可见，行政诉讼的目的是：保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。该法第五条又规定：“人民法院审理行政案 件，对具体行政行为是否合法进行审查。”诉讼目的，决定法院的审查对象；我国行政诉讼的目的，决定了法院审查的对象是被诉具体行政行为，审查的基本原则是 进行合法性审查。所以，在行政诉讼中，法院应围绕该被诉具体行政行为是否合法进行审查。

本案中，被诉具体行政行为是被告上海市房屋土地资源管理局作出的房产登记行为，法院应围绕该被诉房产登记行为是否合法进行审查；而《上海市房地产登记条例》对实施房产登记行为的程序和条件做了明确规定，所以，法院应审查被诉房产登记行为是否符合法定程序和条件。根据《上海市房地产登记条例》第二十条和第二十一条的 规定，申请新建商品房屋的初始登记，申请人应提交相关材料，以证实其是该土地的使用权人和项目建设主体。而本案申请人凯城公司提交的申请材料，证实土地使 用权人与项目建设主体均是杨浦住宅办和上海金鹏公司，并非申请人凯城公司自己。所以，被告上海市房屋土地资源管理局，在申请人凯城公司的申请不符合房屋初 始登记法定条件的情况下，将房屋登记在凯城公司名下，显然违反了《上海市房地产登记条例》的规定。

本案中，一审法院撇开对被诉具体行政行为进行合法性审查的原则，直接对争议房屋的产权归属进行审查，偏离了行政诉讼中法院的审查对象和原则，更背离了 行政诉讼监督行政机关依法行使职权的诉讼目的；二审法院对此予以纠正，并对撤销被诉具体行政行为的一审判决予以维持，是妥当的。