（2015）参阅案例57号

[裁判摘要]

1.一般情况下，告知行为是行政行为作出过程中的阶段性行为，对相对人的权利义务不会产生实际影响，因此一般不具有可诉性。但当告知行为已经独立地对行政相对人的权利义务产生实际影响时，应认定其具有可诉性。

2.《政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要向行政机关申请获取相关政府信息。从《政府信息公开条例》的立法宗旨是保障公民的知情权、提高政府工作透明度来看，该条规定并非是对申请人申请资格的限制。申请人申请政府信息公开，对于“自身生产、生活、科研等特殊需要”（以下简称“三需要”），并不要求其证明，而只需作出说明即可。申请人是否有特殊需要属于实体问题，不宜作为申请主体资格条件。行政机关以告知书的形式要求申请人补充提供“三需要”证明材料，其实质是将“三需要”作为申请主体资格条件，与立法精神和法律规定相悖，客观上阻碍了申请人知情权的行使，依法应予撤销。

原告：穆冬梅。

被告：南通市发展和改革委员会。

原告穆冬梅因不服被告南通市发展和改革委员会（以下简称南通市发改委）政府信息公开答复一案，向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼。

原告穆冬梅诉称：2013年3月2日，被告南通市发改委针对原告穆冬梅的政府信息申请作出通发改信告[2015] 2号《政府信息公开申请告知书》，要求原告穆冬梅补充提供与所申请信息存在生产、生活、科研等特殊需要（以下简称“三需要”）的证明材料。被告南通市发改委明知原告穆冬梅的房屋被强拆，案涉项目已开始施工，且案涉信息属于被告南通市发改委应主动公开的信息，仍要求原告穆冬梅补充“三需要”证明材料，属于故意增设原告义务，明显违法。故诉至法院，请求撤销被告南通市发改委作出的通发改信告[2015] 2号《政府信息公开申请告知书》，责令被告南通市发改委公开原告穆冬梅申请的信息。

被告南通市发改委辩称：根据《政府信息公开条例》第十三条，申请政府信息公开必须以生产、生活、科研等特殊需要为条件。原告穆冬梅提出政府信息公开申请时未说明出于何种特殊需要，被告南通市发改委要求其补充相关材料，并非增设义务。被诉答复适用依据正确、程序合法、内容适当、符合法律规定。请求法院驳回原告穆冬梅的诉讼请求。

南通市港闸区人民法院一审审理查明：

2015年2月10日，原告穆冬梅通过南通市政府信息公开网站向被告南通市发改委申请公开“南通市粮食物流中心项目具体的初步设计（含设计图）及审批材料、审批结果”的政府信息，用途描述为了解、监督、取证。同年3月2日，被告南通市发改委作出通发改信告[2015]2号《政府信息公开申请告知书》，告知原告穆冬梅以书面邮寄方式补充提供该申请与其自身生产、生活、科研等特殊需要有关的用途证明材料（围绕申请里所提及的“了解、监督、取证”的相关方面），并明确自发出本告知书之日起至收到补充材料之日止的期间，不计人作出答复的期限。原告穆冬梅对该告知行为不服，向法院提起本案诉讼。

本案一审的争议焦点包括：（1）被诉告知行为是否具有可诉性；（2）被诉告知行为适用法律是否正确；（3）原告穆冬梅要求被告南通市发改委公开涉案政府信息的请求应否得到支持。

南通市港闸区人民法院一审审理认为：

一、关于被诉告知行为是否具有可诉性的问题

判断一个程序性行为是否具有可诉性，依据的是该行为是否可能独立地对相对人的权利义务产生实际影响。一般情况下，告知行为是某一行政行为作出过程中的阶段性行为，其效力依附于最终作出的结论性行政行为，告知行为并不对相对人的权利义务产生实际影响。鉴于告知行为不具有独立影响相对人权利义务的特点，为防止针对行政行为中间环节形成的不必要的复议、诉讼等干扰行政执法的连贯性、完整性，从而影响行政效率，告知行为一般不具有可诉性。但就本案而言，被告南通市发改委作出的告知行为虽然没有对原告穆冬梅的政府信息申请作出结论性的答复，但通过告知要求原告穆冬梅进一步补充与“三需要”有关的证明材料，事实上已经否定了原告穆冬梅主张的“了解、监督、取证”等用途。在原告穆冬梅未遵照告知执行的情况下，被告南通市发改委亦未对原告穆冬梅的申请作出任何答复。涉案告知行为从客观上阻却了原告穆冬梅的政府信息公开申请，该行为显然已经独立地对原告穆冬梅的权利义务产生了实际影响，因此具有可诉性。

二、关于被诉告知行为适用法律是否正确的问题

首先，“三需要”的证明材料不是政府信息的申请要件。申请政府信息公开是公民的一项法定权利，《政府信息公开条例》并没有对公民的申请资格作出任何限制。《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”从《政府信息公开条例》的立法本意是保障公民知情权、提高政府工作透明度来看，上述规定并非是对申请人申请资格的限制。国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》中规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。虽然行政机关可以据此对不符合“三需要”的政府信息公开申请予以拒绝，但这并不意味着申请人在提出政府信息公开申请时需要提供“生产、生活、科研等特殊需要”的证明材料。申请人是否有特殊需要属于实体问题，不宜作为申请主体资格条件。被告南通市发改委将提供“三需要”证明材料作为申请人申请政府信息的前提条件，事实上已经将“三需要”作为了申请政府信息公开的主体资格要件，不符合《政府信息公开条例》的具体规定和立法本意。

其次，被诉告知行为要求原告穆冬梅补充提供与“三需要”有关的证明材料没有法律依据。第一，《政府信息公开条例》第二十条规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：（1）申请人的姓名或者名称、联系方式；（2）申请公开的政府信息的内容描述；（3）申请公开的政府信息的形式要求。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（1）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（2）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（3）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（4）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。由此可见，法律规定的政府信息公开申请内容并不包括“生产、生活、科研等特殊需要”。行政机关只有在申请内容不明确时，才可以向申请人作出更改、补充的告知。除此之外，行政机关应当根据申请的信息是不是政府信息、是否存在、是否应当公开、是否属于本机关公开等情况分别作出答复。尽管根据国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》，“三需要”可以成为拒绝提供的理由，但《政府信息公开条例》并未规定行政机关有要求申请人对“三需要”补充提供证据而不作出答复的处理方式。“法律之外无行政可言”，被告南通市发改委在法律规定条件之外为申请人设定了义务，同时也以此回避了自身的答复义务，故告知行为没有法律依据。第二，本案原告穆冬梅通过互联网提出政府信息公开申请，并在用途描述一栏中表述为“了解、监督、取证”，应当说原告穆冬梅对自身需要的表述是明确、清晰的。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项规定，原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，应当驳回原告诉讼请求。从该规定也可以看出，申请人对于“生产、生活、科研等特殊需要”也只有合理说明的义务，并不强求申请人一定要提供证据予以证明。合理说明义务与举证证明义务无论从性质上、形式上、程度上都具有显著区别，不应混淆，也不应不加区分地将举证证明义务赋予相对人。本案中，被告南通市发改委要求申请人补充提供“三需要”证明材料的告知书，其实质是将“三需要”作为申请程序上的限制条件，客观上阻碍了申请人知情权的行使，缺乏法律依据。

三、关于原告要求被告公开涉案政府信息的请求应否得到支持的问题

本案中，被告南通市发改委尚未履行政府信息答复义务，故法院应依法责令被告南通市发改委在一定期限内作出政府信息公开答复。由于被告南通市发改委对原告穆冬梅申请涉及的信息是否属于应当公开的信息尚未作出审查结论，法院不宜代被告南通市发改委履行审查职责而直接要求被告南通市发改委公开案涉信息。

综上，被告南通市发改委作出的被诉《政府信息公开申请告知书》适用法律不当，应予撤销，被告南通市发改委依法应当在一定期限内作出相应的政府信息公开答复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，南通市港闸区人民法院于2015年6月17日作出（2015）港行初字第0178号行政判决：

一、撤销被告南通市发展和改革委员会作出的通发改信告[2015] 2号《政府信息公开申请告知书》。

二、责令被告南通市发展和改革委员会在本判决生效之日起十五日内对原告穆冬梅的案涉政府信息公开申请作出答复。

一审宣判后，双方当事人在法定期限内均未上诉，该判决已发生法律效力。

案例报送单位：南通市港闸区人民法院

一审合议庭成员：刘海燕、王小燕、朱勇强

报送人：刘海燕、缪丽娟

审稿人：吕娜、孙烁犇