无锡市第六建筑工程公司海南分公司与海口市人民政府等行政不作为及行政赔偿上诉案

海南省高级人民法院行政赔偿判决书（2008）琼行终字第75号

    上诉人（原审原告）无锡市第六建筑工程公司海南分公司。

　　法定代表人常金铎，经理。

　　委托代理人王国仲，海南泽田律师事务所律师。

　　被上诉人海口市人民政府。

　　法定代表人陈辞，市长。

　　被上诉人海口市房产管理局。

　　法定代表人陈庆明，局长。

　　上列二被上诉人的共同委托代理人陈东，海口市国土环境资源局干部。

　  上列二被上诉人的共同委托代理人曾春雨，海口市人民政府法制办法律顾问室干部。

　　上诉人无锡市第六建筑工程公司海南分公司（以下简称无锡六建海南分公司）因其诉被上诉人海口市人民政府、海口市房产管理局行政不作为及行政赔偿一案，不服海南省海口市中级人民法院于2007年12月10日作出的（2006）海中法行初字第71、72号行政判决，于2007年12月24日通过海南省海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院于2008年3月18日受理后依法组成合议庭，于2008年5月6日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人王国仲，二被上诉人的共同委托代理人陈东、曾春雨到庭参加了诉讼。本案在二审期间，报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。

　　经审理查明：海南大正实业公司和中国嵩海实业海南公司联合开发位于海口市机场西路南天大酒店右侧的＂江峰大厦＂，由海南大正实业公司出资兴建，该项目的承建单位系上诉人无锡六建海南分公司。1997年该大厦建至十层后停工。2000年12月，该大厦被批准为停缓建工程。因海南大正实业公司拖欠上诉人的工程款，上诉人一直驻守在工地。为加快处置该停缓建工程的进度，海口市规划局代为处置中心（以下简称代为处置中心）组织海南大正实业公司和上诉人进行协调，就海南大正实业公司拖欠上诉人的工程款进行决算。2002年7月26日，在代为处置中心的主持下，海南大正实业公司与无锡六建海南分公司双方签订了《关于对＂江峰大厦＂房产留置抵偿工程款协议书》。该协议约定：海南大正实业公司暂定每平方米1900元将＂江峰大厦＂房产1718平方米抵偿支付给无锡六建海南分公司，具体的抵偿面积座落在＂江峰大厦＂第五层，层数不足抵偿时，双方协商解决。2002年8月5日，海口市处置办作出市处办字［2002］102号《关于＂江峰大厦＂停缓建工程项目处置的批复》，同意代为处置中心按《关于对＂江峰大厦＂房产留置抵偿工程款协议书》处理有关问题，并明确用于抵偿工程款的第五层建筑面积1718平方米房产不得转移，该房产限制面积以最终结算为依据进行调整。无锡六建海南分公司收到该批复后，按照批复的要求办理了相关手续并退出了工地。

　　＂江峰大厦＂的开发商海南大正实业公司向中国建设银行琼海支行贷款到期未清偿，该债权被中国信达资产管理公司海口办事处接管，并委托海南招标拍卖有限公司对该债权进行拍卖。海南森能房地产开发有限公司成功竞买，取得拍卖标的，即中国信达公司海口办事处拥有的海南大正实业公司6961万元帐面债权。后海南森能房地产开发有限公司与海南大正实业公司、中国嵩海实业海南公司签订了《合同转让抵债协议》。该协议约定：海南森能房地产开发有限公司以其取得＂江峰大厦＂开发权的方式冲抵海南大正实业公司所欠的部分债务，对＂江峰大厦＂进行复工建设。

　　2004年2月18日，海口市政府办公室作出海府办［2004］25号《海口市人民政府办公室关于办理停缓建工程过户等手续的通知》，要求市国土局、规划局、房产局、建设局等单位在办理停缓建工程产权过户、规划、复工手续时，先征求市处置办的意见，以确保既加快处置又不流失储备安置用房房源。2004年8月26日，市国土资源局向市处置办去函，了解＂江峰大厦＂项目权益的情况。市处置办在2004年9月1日的复函中建议市国土资源局应待解决该项目债权债务问题并理顺司法关系后再办理土地交易手续。

　　2004年5月31日，海南森能房地产开发有限公司与中国嵩海实业海南公司签订了《土地使用权转让合同》。随后，海南森能房地产开发有限公司向海口市国土管理部门和土地交易部门提交了《土地使用权转受让申请书》。该申请获批后，该公司又向海口市人民政府申请颁发国有土地使用证。市国土管理部门在将该申请上报海口市人民政府时未将市处办字［2002］102号《批复》中所确定的海南大正实业公司用于抵偿上诉人工程款的＂江峰大厦＂第五层建筑面积1718平方米房产相对应的土地扣除。海南森能房地产开发有限公司领取《国有土地使用证》后，又申请市房产管理部门办理＂江峰大厦＂的＂房屋预售许可证＂，海口市房产管理局也未将海南大正实业公司抵偿工程款的第五层建筑面积1718平方米房产扣除，即将＂江峰大厦＂全部房产颁发＂房屋预售许可证＂。无锡六建海南分公司因工程款无法得到受偿，于2005年10月将海口市人民政府、海口市房产管理局作为被告、海南森能房地产开发有限公司作为第三人诉至海口市中级人民法院。2005年12月30日，海口市中级人民法院作出（2005）海中法行初字第51、52号行政判决，判决确认两被告分别颁发给海南森能房地产开发有限公司的海口市国用（2004）第002638号《国有土地使用证》和＂房屋预售许可证＂的具体行政行为违法；责令两被告负责组织相关部门协调解决原告工程款的清偿问题；驳回原告的其他诉讼请求。判决后，原审原告、被告、第三人均不服，向本院提起上诉。本院于2006年5月9日作出（2006）琼行终字第48、49号行政判决，驳回三上诉人的上诉，维持原判。终审判决生效后，无锡六建海南分公司多次要求两被上诉人履行生效判决。两被上诉人也曾协调解决工程款的清偿问题，但未果。于是无锡六建海南分公司以海口市人民政府、海口市房产管理局不作为为由起诉到海口市中级人民法院，请求确认两被告不作为违法并判决两被告因不作为造成原告355万元工程款及利息损失。

　　原审认为，两被告在其颁发（2004）第002638《国有土地使用证》及（2004）海房预字［0019］号＂房屋预售许可证＂的行为被法院确认违法后，曾组织相关单位及职能部门协调解决原告工程款的清偿问题，但未果。因此，原告诉请判决两被告的行政不作为违法的请求，理由不充分，不予支持。行政赔偿的问题，原告已在先前的行政诉讼中提出行政赔偿请求，但已被本院（2005）海中法行初字第51、52号《行政判决书》和海南省高级人民法院的（2006）琼行终字第48、49号《行政判决书》所驳回。现原告再次提出该诉求，因该赔偿请求已为上述生效判决所羁束，而且两被告的行政不作为与原告的355万元工程款及利息损失之间不存在直接的因果关系。遂判决：驳回原告的诉讼请求。

　　上诉人无锡六建海南分公司在上诉中提出：2002年8月5日，市处置办作出［2002］102号行政决定：＂江峰大厦第五层留置抵偿工程款的1718平方米房产不得转移＂。该决定抄送市国土局、市房产局、大正公司和上诉人。但两被上诉人既违反上述＂不得转移＂的行政决定，又违反市政府［2004］25号《关于办理停缓建工程过户等手续的通知》规定的程序，在明知该大厦第五层1718平方米已抵偿给上诉人的情况下，分别为森能公司办理了该大厦的全部土地使用权证和房产预售许可证，造成抵偿给上诉人的房产被森能公司全部销售，严重损害了上诉人的合法权益。上诉人于2005年10月向海口市中级人民法院提起行政诉讼，案经市中院二审、省高院二审，均确认二被告行为违法。因国家赔偿须遵守穷尽其他行政救济途径的原则，判决＂责令被告负责组织相关部门协调解决原告工程款的清偿问题＂。省高院（2006）琼行终字第48号、49号行政判决书确定的是实体义务，即两被告＂负责＂＂解决原告工程款清偿问题＂，并不是＂协调＂程序义务。该判决主文的中心词是＂负责＂和＂解决＂，而＂协调＂是修饰词。虽然两被上诉人组织过＂协调＂，但并没有＂负责＂、也没有＂解决原告工程款清偿问题＂。两被上诉人并没有履行生效判决确定的法定义务，已构成行政不作为。正是因为两被上诉人没有履行生效判决确定的义务这一不作为，才造成上诉人工程款至今得不到清偿的损害后果。被上诉人未履行生效判决确定的实体义务的不作为，与上诉人工程款得不到清偿存在必然的因果关系。上诉人第一次起诉赔偿，是因二被告违法行政（作为），而上诉人这一次起诉赔偿，是因二被告不作为，即未履行生效判决确定的实体义务。虽然诉求标的额相同，但法律关系和赔偿事由不同。只要二被告构成不作为，依据行政诉讼法和国家赔偿法，就应判决二被上诉人赔偿，并不受生效判决的＂羁束＂。上诉人受损的工程款是几百万元农民工的＂血汗钱＂、＂活命钱＂，请求省高院作出公正判决，支持上诉人的上诉请求，即撤销原判，改判二被上诉人赔偿因不作为造成上诉人355万元工程款及利息损失，真正保护和实现广大农民工的合法权益。

　　被上诉人海口市人民政府、海口市房产管理局在答辩中提出：答辩人不存在行政不作为的情形。2006年5月31日，被答辩人向答辩人递交《关于请求市政府履行生效判决的报告》后，答辩人及时作出处理意见，由海口市国土环境资源局办理。随后，答辩人组织相关单位及职能部门协调解决被答辩人工程款的清偿问题。即使在本案的一审审理阶段，答辩人也曾多次组织相关单位及职能部门进行协调，并请一审法院相关人员参加，希望案件能够通过协调得到妥善处理，但未果。此外，被答辩人的工程款无法得到清偿与答辩人的行为没有直接的因果关系。再者，被答辩人就同一事实重复起诉，违反了＂一事不再理＂的诉讼原则。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请二审法院驳回被答辩人的上诉请求，维持一审判决。

　　本院认为，依据2002年7月26日海南大正实业公司与无锡六建海南分公司签订的《关于对＂江峰大厦＂房产留置抵偿工程款协议书》的约定和海口市处置办于2002年8月5日作出的市处办字［2002］102号《关于＂江峰大厦＂停缓建工程项目处置的批复》，已明确用＂江峰大厦＂第五层建筑面积1718平方米房产抵偿无锡六建海南分公司的工程款，该房产不得转移。但被上诉人海口市人民政府、海口市房产管理局在明知的情况下给海南森能房地产开发有限公司颁发《国有土地使用证》和＂房屋预售许可证＂，使得上述用于抵偿工程款的房产得以转移，造成上诉无锡六建海南分公司的工程款无法得到清偿。依据《中华人民共和国家赔偿法》第二条的规定，无锡六建海南分公司有权要求海口市人民政府、海口市房产管理局予以赔偿。2005年12月30日，海口市中级人民法院作出（2005）海中法行初字第51、52号行政判决，判决确认海口市人民政府和海口市房产管理局分别颁发给海南森能房地产开发有限公司的海口市国用（2004）第002638号《国有土地使用证》和＂房屋预售许可证＂的具体行政行为违法，并责令海口市人民政府、海口市房产管理局负责组织相关部门协调解决无锡六建工程款的清偿问题。该判决被本院2006年5月9日作出的（2006）琼行终字第048号、049号行政判决予以维持。上述判决的内容已经表明，海口市人民政府、海口市房产管理局给海南森能房地产开发公司颁发《国有土地使用证》和＂房屋预售许可证＂的违法行政行为，是造成无锡六建海南分公司的工程款无法得到清偿的直接原因。因此，两被上诉人的责任主要是＂解决原告工程款的清偿问题＂，而不仅仅是＂负责组织相关部门协调＂。两被上诉人认为已多次组织协调即是行政作为，就本案情况而言，这一理由不能成立。上诉人主张两被上诉人没有按照生效判决的要求，解决工程款的清偿问题，即构成了行政不作为。这一上诉理由成立，应予支持。上诉人因两被上诉人的不作为致使工程款的清偿问题没有得到解决，要求两被上诉人赔偿工程款355万元的诉求，并不受前述生效判决的羁束，理应得到支持。至于上诉人请求两被上诉人赔偿工程款的利息，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第（七）项＂对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿＂的规定，对上诉人的该项请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，判决如下：

　　一、撤销海口市中级人民法院作出的（2006）海中法行初字第71、72号行政判决；

　　二、确认被上诉人海口市人民政府、海口市房产管理局不履行本院（2006）琼行终字第048、049号行政判决的行为违法；

　　三、判令被上诉人海口市人民政府、海口市房产管理局共同赔偿被上诉人无锡六建海南分公司工程款355万元人民币；

　　四、驳回上诉人无锡六建海南分公司请求赔偿工程款利息的诉讼请求。

　　一、二审案件受理费共200元由两被上诉人共同负担。

　　本判决为终审判决。

审　判　长　　杨伟余

代理审判员　　王立雄

代理审判员　　钟　山

二00八年六月二十三日

书　记　员　　石　磊