湖南省长沙市岳麓区人民法院
行政判决书


(2009)岳行初字第15号　
　　
　　
　　
　　原告李自龙。
　　
　　委托代理人汤能湘，湖南湘晟律师事务所律师。
　　
　　被告长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队。
　　
　　法定代表人毛著，大队长。
　　
　　被告长沙市岳麓区建设局。
　　
　　法定代表人黄建成，局长。
　　
　　被告长沙市规划管理局岳麓区分局。
　　
　　法定代表人卢泽洪，局长。
　　
　　被告长沙市国土资源局岳麓区分局。
　　
　　法定代表人雷世良，局长。
　　
　　上述四被告共同的委托代理人董泽元，湖南琼武律师事务所律师。
　　
　　原告李自龙为与长沙市岳麓区天顶乡人民政府房屋拆迁行政强制及行政赔偿一案，于2009年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2009年5月6日向长沙市岳麓区天顶乡人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。长沙市岳麓区天顶乡人民政府在法定期限内作出了书面答辩并提交了相关证据，明确拆除行为非其所为，而系长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队、长沙市岳麓区建设局、长沙市国土资源局岳麓区分局、长沙市规划管理局岳麓区分局四单位联合实施。原告遂于2009年6月15日向本院提交了1份“变更被告申请书”，将被告由长沙市岳麓区天顶乡人民政府变更为上述四单位。本院于2009年6月18日向上述四被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2009年6月29日，四被告分别向本院提交了1份请求延期举证的申请，本院于当日分别向其发出了1份“准许延长举证期限通知书”，准许四被告延长举证期限至2009年7月6日。之后，四被告表示他们的证据相一致，就是长沙市岳麓区天顶乡人民政府所提交的证据。本院依法组成合议庭，分别于2009年7月28日、9月8日、10月30日三次公开开庭审理了此案，原告李自龙及其委托代理人汤能湘、四被告共同的委托代理人董泽元到庭参加了诉讼。本案已报经湖南省高级人民法院批准延长了审理期限，现已审理终结。
　　
　　2009年2月19日，被告长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队强制拆除了原告李自龙建筑在长沙市岳麓区天顶乡永安村解家冲组自留农田内的1栋房屋。被告长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队、被告长沙市岳麓区建设局、被告长沙市规划管理局岳麓区分局、被告长沙市国土资源局岳麓区分局于2009年7月6日共同向本院提供了以下证据和依据：
　　
　　证据部分：
　　
　　一、（2007）政国土字第572号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》1份，拟证明原告的建房所在地已被批准征收。
　　
　　二、[2007] 第92号、第93号《长沙市人民政府征收土地方案公告》、[2007]第92-1号《长沙市国土资源局征地补偿安置方案征求意见公告》、[2008]第114号、第115号、第116号《长沙市国土资源局征地补偿安置方案实施公告》各1份，拟证明根据相关法律的要求，相关部门在拆迁之前已经进行了公告，并明确如不在期限内腾地，将实施强拆。
　　
　　三、0016464号《违法建（构）筑物拆除决定书》及其存根联、0016379号《违法建（构）筑物拆除决定书》（存根）、送达时间为2007年11月1日的无编号《违法建（构）筑物拆除告知书》（存根）、送达时间为2008年11月4日的无编号《违法建（构）筑物拆除告知书》（存根）各1份，拟证明四被告依法向原告下达了拆除违章建筑的决定书并分别送达给了原告，其中的决定书系由原告的妻子代签。
　　
　　四、《私人房屋拆迁补偿明细表》1份，拟证明原告的房屋经过评估，价值为零，说明原告的房屋没有价值。
　　
　　五、《长沙市城市管理综合执法调查笔录》、《关于请求对李自龙违章建筑进行强制拆除的报告》各1份，拟证明原告的建筑违法，四被告对其作出的决定书及强制拆除行为合法。
　　
　　法律依据部分：
　　
　　一、法律层次的依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条；《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条；《中华人民共和国建筑法》第六十四条。
　　
　　二、法规层次的依据：《长沙市城市管理综合执法试行办法》第二十一条。
　　
　　三、政府的文件：岳政办函[2007]86号《长沙市岳麓区人民政府办公室关于印发的通知》》；岳政办函[2008]5号《长沙市岳麓区人民政府办公室关于印发的通知》》，明确了四个被告的职责及分工。
　　
　　原告李自龙诉称：根据长沙市以及岳麓区城市建设规划的总体安排，岳麓区工业园落户本人所在的村，园区内方向路的建设需拆迁征收本人承包经营的水田、自由宅基地以及宅基地上一套将近1000平方的房屋。拆迁征收工作开始之后，长沙市岳麓区天顶乡人民政府下设的岳麓区工业园指挥部的领导找本人协商补偿费用和拆迁时间，最初同意补偿本人65万元，之后又以本人的房屋在建房手续上有瑕疵为由，只同意补偿本人30多万元，本人未同意，自此，乡政府及园区指挥部的经办人员就未再与本人就拆迁事宜进行协商。在双方未达成任何协议，本人未拿到分文补偿款的情况下（就连本人承包的水田和自留地都未给予补偿），2009年2月19日凌晨六点多，被告组织人员破门而入，将睡梦中的本人“绑架”到天顶乡派出所予以软禁，然后用铲车将本人的宅基地及房屋推翻挖平，由于事发突然，被告没有通知本人，本人无任何思想准备，妻子和儿子都不在家，故本人家中的现金、基建往来账目数据（本人是一个搞建筑的小包头）、所有家具衣物以及所开商店价值两万余元的货物顷刻之间都埋于泥土瓦砾当中，造成本人直接和间接损失80余万元。综上所述，被告违反法定程序、超越职权，在没有与本人达成协议的前提下强制拆迁，且拆迁前也不告知本人，其强制拆迁行为毫无疑问是违法的，之后，本人多次找乡政府和园区指挥部的有关人员要求合理赔偿和补偿，其一直不予理睬，为保护本人的合法权益，故诉请法院依法判令：1、确认四被告于2009年2月19日对原告的房屋及其所属土地实施的强制拆迁行为违法；2、由被告赔偿原告经济损失80万元。
　　
　　原告李自龙为证明其诉讼主张，向本院提交了如下证据：
　　
　　一、《关于建屋搞饲养业的报告》1份，拟证明在报国土部门审批之前，按国土部门要求的手续，村里、组里及村民在其的这份报告上签了字、盖了章。
　　
　　二、李树红的《非耕地建房许可证》1份，拟证明其的父亲李树红的房屋已经取得了合法的审批，办理了许可证，他的父亲去世后，该房屋由其居住，现该建房许可证上登记的房屋已被强拆了大约20-30个平方米。
　　
　　三、《土地承包经营权证》、《方向路安置补助费用明细表》及长沙市岳麓区天顶乡永安村解家冲村民小组出具的“证明”各1份，拟证明其承包的土地面积为3.24亩，其中的0.315亩经村里同意作为宅基地建筑了被拆迁的房屋，指挥部在核算安置补偿费时将这0.315亩土地所需的安置费留出来放在房屋拆迁补偿中一并计算，但其至今未领得分文安置补偿费。
　　
　　四、《个体工商户营业执照副本》、《食品卫生许可证副本》各1份，拟证明其在被拆迁房屋内开设了一个商店，且有合法手续。
　　
　　五、李发明、李自伟的“证明”各1份，拟证明原告的房屋被强制推平的情况。
　　
　　六、照片26张，拟证明其的房屋被强制推平后的现场情况。
　　
　　七、清单6张，拟证明其的房屋被强制推平后所造成的损失。
　　
　　四被告共同口头辩称：强拆行为的主体合法、程序合法，原告要求被告赔偿其80万元损失的诉求没有事实依据，不能成立；打击违法建筑侵占耕地的行为一直是政府坚定不动的政策，原告被拆除的房屋是违法建筑，况且该房屋建筑在基本农田上，四被告联合作出的拆除决定书及拆除告知书均系依法作出，且已依法送达，作为政府的职能部门，四被告响应政府的命令对违法建筑进行强拆的行为是经过政府授权的；原告称其损失有80万，明显证据不足，其的房屋属违法建筑，不具价值，不受法律保护。
　　
　　经庭审质证，原告李自龙对四被告的证据一表示无异议，对证据二的真实性有异议，称其从未看到张贴过这些公告，对证据三的真实性有异议，认为从时间上可以看出这些证据是四被告为了应诉而补做的，因为两份告知书的作出时间在决定书之后，作为行政处罚，只可能有一份决定书，不可能发两份，两份决定书的编号不同，限期拆除时间不同，送达时间也不同，内容不合法，其中“如有陈述……”部分的写法违法，应该告知原告诉权和复议权，对证据四的真实性有异议，关于原告的内容是假的，当时乡政府对房屋进行了调查，关于原告的房屋部分的资料有九页，每页都有原告的签名，调查的房屋面积是978个平方，共两层，一楼是大理石地板，二楼是木地板，在这份证据上没有体现，对证据五的真实性有异议，其中《调查笔录》上面的时间由2009年7月14改到了2007年5月14日，有篡改时间的可能，《关于请求对李自龙违章建筑进行强制拆除的报告》上面称工作人员多次上门做工作不符合事实，只在测量房屋搞资料调查时来了一些人，在协商补偿过程中没有人上门，而是通过村里进行的，上面落款的时间也由2007年改为了2008年。对四被告的依据发表了如下意见：依据一只规定了四被告有调查权、处罚权，没有规定有强制拆除权，而《中华人民共和国城市规划法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条均明确了强制执行的主体是人民法院，四被告只能申请法院强制拆除；依据二属于政府规章，只能参照，且不能违背上位法；依据三不属于人民法院审理行政案件可参照、依照的文件，且其内容违背了上位法的规定。
　　
　　四被告对原告的证据一的真实性、关联性有异议，认为该证据与本案没有关联性，不能证明原告的证明目的，对证据二的关联性有异议，认为与本案无关；对证据三中的《土地承包经营权证》的真实性无异议，但认为不能证明原告的证明目的，《方向路安置补助费用明细表》、“证明”也不能证明原告的房屋的合法性，只有国家政府部门颁发的建房许可证才是认定房屋合法的唯一依据，证据四只能证明商店的合法性，不能证明房屋的合法性，对证据五的真实性、合法性有异议，证人未出庭作证，其证词不能采信，且内容也不能证明原告的证明目的，对证据六无异议，对证据七的真实性、关联性有异议，这是原告自己列出的，不能证明清单上的物品在商店里面。
　　
　　对上述被告、原告提交的证据、依据，本院作如下分析与认定：（一）、对于四被告的证据，证据一可以证明原告所居住的永安村属于湖南省人民政府批准征用的道路用地范畴，原告对此无异议，可以作为定案的依据；证据二是在征收土地过程中政府及职能部门依法履行的程序，不是被告实施本案的强制拆除行为所履行的程序，与本案无关联，不能作为本案的定案依据；证据三只能证明长沙市岳麓区天顶乡人民政府分别于2007年11月1日、2008年11月4日针对原告所建300平方米的建筑物作出了《违法建（构）筑物拆除告知书》，四被告分别于2007年7月18日、7月28日针对原告所建270平方米的建筑物作出了《违法建（构）筑物拆除决定书》，但不能证明这些均已合法送达给了原告；证据四只是对包括原告在内的被拆迁人就房屋拆迁补偿所作的统计，上面没有被拆迁人的签字认可，不能证明被告的证明目的，不能作为定案的依据；证据五中的《调查笔录》落款的时间有改动的痕迹，被告不能作出合理说明，真实性存在问题，原告的质证意见成立，该证据不予采信，该组证据中的《关于请求对李自龙违章建筑进行强制拆除的报告》只能证明长沙市岳麓区天顶乡人民政府认为李自龙在农田内所建建筑属违章建筑，就此向长沙市岳麓区人民政府申请强制拆除这一事实，并不能证明四被告作出了拆除决定，且落款的时间有改动的痕迹，真实性存在问题，不能印证被告的证明目的。四被告提交的法律法规和规范性文件，对本案具有适用性，本院予以确认。（二）对于原告的证据，证据一只能证明长沙市岳麓区天顶乡永安村民委员会及雷建明等村民在原告出具的这份报告上面签字盖章的事实；证据二是原告的父亲名下的《非耕地建房许可证》，与本案无关，不能证明原告所称该房屋的一部分已被拆除的事实，不能作为本案的定案依据；证据三只能证明原告享有3.24亩土地的承包经营权的事实，其主张的其他证明目的与本案审理的强制拆除行为无关联，不能作为本案的定案依据；证据四不能证明原告开设的商店在被拆除建筑内，被告的质证意见成立，该组不能作为本案的定案依据；证据五的证人未出庭作证，被告的质证意见成立，该组不能作为本案的定案依据；证据六是建筑被拆除后的现场照片，被告对此无异议，可以作为定案的依据；证据七系原告单方面制作，不具客观性，原告据此要求被告予以赔偿，证据不足，本院不予采信。
　　
　　根据以上采信的证据和庭审中各方当事人的陈述，本院认定如下事实：李自龙是长沙市岳麓区天顶乡永安村解家冲组的村民，其所在村于2007年4月29日被纳入湖南省人民政府批准的道路用地征收范围内。在征收过程中，李自龙对其在承包的农田内所建筑的房屋不能举证证实已取得相应的合法手续。2007年7月18日、7月28日，长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队、长沙市岳麓区建设局、长沙市国土资源局岳麓区分局、长沙市规划管理局岳麓区分局四单位联合作出了两份《违法建（构）筑物拆除决定书》，上面明确李自龙所建建筑物270平方米是违法建设工程，限其于2007年7月20日、8月1日之前自行拆除，如有陈述和申辩，在接到决定书的三日内向区拆违办提出，逾期则视为放弃权利，将依法进行强制拆除。但四单位均不能举证证实已将这两份决定书合法送达给了李自龙。2007年10月30日，长沙市岳麓区人民政府颁发了《岳麓区关于开展拆除违法违章建筑“风暴行动”的实施方案》。2008年1月13日，长沙市岳麓区人民政府又颁发了《长沙市岳麓区控制违法建设行为和拆除违法违章建筑实施意见》。2007年11月1日、2008年11月4日，长沙市岳麓区天顶乡人民政府分别作出了两份《违法建（构）筑物拆除告知书》，上面明确李自龙所建建筑物300平方米是违法建设工程，限其于2007年11月3日、2008年11月7日之前自行拆除，逾期则视为放弃权利，将依法进行强制拆除。但此两份告知书上面没有李自龙的签字，亦无其他证据证实李自龙收到了这两份告知书。2009年2月19日，长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队在李自龙及其家人不在场的情况下强拆了李自龙建筑在农田内的房屋，该大队当庭表示未当场清点房屋内的财物，亦未对拆除过程通过摄影摄像等方式予以记录。李自龙对此强拆行为不服，遂诉至本院。在庭审当中，长沙市岳麓区建设局、长沙市国土资源局岳麓区分局、长沙市规划管理局岳麓区分局均称自己未参与此次强拆行动。对于被拆除建筑的实际面积，李自龙和长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队均未举证证实，无法予以确定。
　　
　　本院认为：本案的被诉行政行为的合法性存在以下问题：
　　
　　一、被告长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队在实施强制拆除行为之前存在执法程序缺失的情形。
　　
　　被告主张其在对原告实施强制拆除之前已向原告作出了《违法建（构）筑物拆除告知书》和《违法建（构）筑物拆除决定书》，但从当庭举证、质证的情况可以看出，四被告没有充足的证据印证其曾向原告送达了上述证据，所举证据上面没有原告的签字，仅有签字的那份《违法建（构）筑物拆除决定书》[（存根）0016379]上面所签的是“李志龙”而非原告的名字，且无证据证实系原告的妻子所代签，其中加盖了四被告公章的编号为0016464的《违法建（构）筑物拆除决定书》的存根联还在，表明该决定书并未实际发出，告知书上作出的时间在拆除决定书上作出的时间之后，且并非由四被告作出，两份告知书上面加盖的是长沙市岳麓区天顶乡人民政府拆违办公室的公章，明显不合常理，且两份《违法建（构）筑物拆除告知书》和两份《违法建（构）筑物拆除决定书》上面均未告知原告享有复议及诉讼的权利救济途径。尽管对于要求相对人限期自行拆除违法建筑的告知书和决定书的作出和送达，法律并无明确规定，但行政机关依法行政的主要内容在于“法无明令即禁止”，要求行政机关的行政行为必须严格在法律规定的范围内行使，在法律没有明确规定的情况下，应当秉承“正当程序原则”，即应当有告知适用规则、给予足够时间以备陈述和辩护，送达书面通知、告知听证等内容，且应告知相对人享有复议及诉讼的权利救济途径，故长沙市岳麓区天顶乡人民政府作出的《违法建（构）筑物拆除告知书》和四被告作出的《违法建（构）筑物拆除决定书》在送达程序和内容上均不合法，从而导致在实施强制拆除行为之前缺失了相应程序。
　　
　　二、被告长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队在实施强制拆除行为的过程中亦存在程序违法的情形。
　　
　　在原告及其家人不在场的情况下，被告长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队既未采用摄影摄像等方式真实记录下拆除经过，亦未通过其他方式证实被拆除房屋内无财物或保全被拆除房屋内的财物，从而导致现在无法确认建筑物内是否存放了财物，有多少财物，是否具有经济价值。　　　
　　
　　综上，本院认为：原告对其在农田内所建的房屋不能举证证实其已取得相应的合法手续，四被告由此认定该屋属违法建筑并无过错，但被告长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队于2009年2月19日对原告的这一违法建筑实施强制拆除时，其据以执法的依据即拆除决定书并未有效送达，不能支持其行为的合法性，且强制拆除时的执法程序不合法，故对原告要求确认该强制拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持；根据庭审时四被告的陈述，该强制拆除行为系被告长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队所为，其他三被告均未参与，故应由被告长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队承担本案的法律责任；根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条的规定，原告在一并提起的行政赔偿诉讼中，应当承担证明其因受被诉行为侵害而遭受损失的事实的举证责任，本案原告提出赔偿请求的事实依据是其自行制作的财产清单，该清单不具有客观性，不能印证被拆除的房屋内有清单上面的财产存在，故其要求被告赔偿80万元损失的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持；据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
　　
　　一、确认被告长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队于2009年2月19日强制拆除原告李自龙建筑的房屋的行为违法；
　　
　　二、驳回原告的其他诉讼请求。
　　
　　本案的案件受理费50元，由被告长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队承担。
　　
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
　　
　　
　　 审　判　长　　徐　江　红　
审　判　员　　刘　翰　旻　
人民陪审员　　胡　永　华　　
二00九年十月三十日
书　记　员　　王　吉　舟