问题提示：缠访、越级上访是否属于治安违法行为？

　　【要点提示】

　　公民对信访答复不服，继续到有关部门和上级机关上访，多次被相关部门接回，该上访行为不属于扰乱机关秩序、致使工作不能正常进行的治安违法行为。

　　【案例索引】

　　一审：奈曼旗人民法院（2006）奈行初字第3号（2006年12月15日）。

　　二审：通辽市中级人民法院（2007）通行终字第18号（2007年6月5日）。

　　【案情】

　　原告（上诉人）：杨福祥。

　　原告（上诉人）：赵艳军。

　　被告（被上诉人）：奈曼旗公安局。

　　杨福祥认为2006年奈曼旗政府机构改革时，其应享受的“离岗退养”政策未能落实，属于遭到不平等的待遇。赵艳军原系奈曼平安镇兽医站职工，其认为本人并没有写辞职申请，更没有填写辞职审批表，不属于辞职人员。二人因此而上访，先后到奈曼旗政府、信访局、人事局、组织部、通辽市市委、自治区政府、北京上访，要求解决问题。2006年7月7日下午，该二人到通辽市委找主管人事的领导反映问题，接待人员让其等待。奈曼旗信访局派人将其接回奈曼旗公安局。奈曼旗公安局分别对二人询问了上访事由并做了笔录，随后，即以二人的行为扰乱机关工作秩序为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（一）项之规定，作出了对二人均行政拘留5日的处罚。

　　杨福祥、赵艳军不服处罚，均向奈曼旗人民法院提起诉讼。

　　杨福祥诉称：2006年奈曼旗乡镇机构改革我受到不公正待遇，为此，7月7日我们10人去通辽市政府上访，被告奈曼旗公安局于当日将我们接回，并以我扰乱单位工作秩序为由给予我治安拘留5天的行政处罚，请求人民法院依法撤销奈曼旗公安局奈公（治）决字（2006）第120号行政处罚决定书，并赔礼道歉，赔偿浴池营业损失每天500元，计500×5×3＝7500元，精神名誉损失2500元，合计10000元。

　　赵艳军诉称与杨福祥内容一致，并要求行政赔偿。

　　奈曼旗公安局辩称：二原告2006年5月至7月间，借我旗乡镇机构改革之机，提出一些无理要求，他们二人反映的问题旗政府相关部门已经给予了明确答复。但仍多次去旗委、政府、市政府、自治区政府上访，二原告的行为确系违法，请法院维持我局作出的行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。

　　【审判】

　　奈曼旗人民法院经审理认为：原告杨福祥、赵艳军在上访反映的问题已经得到奈曼旗政府相关部门明确答复的情况下，仍然以乡镇机构改革受到不公正待遇为由，多次到市、自治区政府乃至北京越级上访，且每次上访上级政府都指令奈曼旗政府派员将其接回，其行为扰乱了国家机关的正常工作秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（一）项之规定。被告奈曼旗公安局作出奈公（治）决字（2006）第120号、奈公（治）决字（2006）第121号行政处罚决定书，以二原告扰乱机关秩序为由，分别对其给予行政拘留5日的行政处罚。被告的具体行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。原告杨福祥、赵艳军提出恢复名誉、赔偿损失的诉讼请求，因没有举证证明其受被诉行为侵害而造成损失的事实，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项、第三十条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条的规定，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、维持被告奈曼旗公安局奈公（治）决字（2006）第120号公安行政处罚决定和奈公（治）决字（2006）第121号公安行政处罚决定。二、驳回原告杨福祥、赵艳军的其他诉讼请求。

　　一审宣判后，二原告不服，向通辽市中级人民法院提起上诉。称：请求撤销奈曼旗人民法院（2006）奈法行初字第13号行政判决；撤销奈曼旗公安局奈公（治）决字（2006）第120号、121号公安行政处罚决定书；赔偿上诉人精神和名誉损失5000元，经济损失15000元。理由是：（1）一审判决书认定事实错误。2006年奈曼旗乡镇机构改革所出台的相关文件及规定，与国家有关法律、法规、政策的规定相悖，致上诉人的合法权益受到侵害。上诉人依据《宪法》、《公务员法》、《信访条例》赋予每个公民的权利并遵照相关规定，在向奈曼旗相关部门和领导多次反映，请求给予答复并合理解决未果的情况下，于2006年7月6日到通辽市委、市政府信访部门反映情况，被奈曼旗政府派人接回。旗委主要领导的答复是：奈曼旗的改革就这样定了，你们就认倒霉，不服乐意上哪告就上哪告，上访是你们的权利。故上诉人又于2006年7月7日再次到市委接待室，请求面见主管人事工作的领导反映情况。经市委传达室工作人员联系反馈说领导有事，请等信，上诉人即回招待所休息。2006年7月7日下午，奈曼旗信访局董永清等人要我们仍回奈曼旗解决，我们就与其一同回来，回来后就将我们直接拉到奈曼旗公安局。奈曼旗公安局分别让我们叙述上访事由后，当场作出了对我们各行政拘留五天的处罚。从整个过程看，奈曼旗公安局对我们的行政处罚纯属违法行政，将人民公安机关变成了滥用公权的工具。一审法院应该对奈曼旗公安局这样一份程序违法，证据不足，显失公正，没有事实根据的违法行政行为依法予以撤销，而不应判决维持。（2）证据不足：一审法院判决所采信的1～9号证据均与本案无关，奈曼旗公安局对上诉人作出行政处罚的依据是《治安管理处罚法》第二十三条第（一）项之规定，该项明确规定：“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”；而现在的事实是奈曼旗公安局没有任何直接或者间接的证据证明上诉人实施了上述违法行为，事实上诉人也根本没有实施这种违法行为。国家《宪法》、《公务员法》、《信访条例》都规定了公民在自己的合法权益受到损害时，有对领导及相关人员、部门的违法行为进行申辩、控告、申诉的权利，没有规定向上级领导部门反映，请求解决问题就应该受到处罚。上诉人上访的单位和地点是通辽市市政府，如果上诉人的行为扰乱了单位秩序，致使工作、生产等不能正常进行，那么应该有受到干扰的单位、现场证人、目击证人出具证据来证明，而不能规避现场。（3）显失公正：上诉人就自己合法权益受到侵犯，逐级反映情况，程序合法，在反映问题的过程中，既没有结伙，也没有串通，每次同去反映问题的人都是情况各异，并且都是严格按照《信访条例》的规定，听从受访单位工作人员的安排而依法进行的。

　　被上诉人奈曼旗公安局辩称：2006年5月至7月间，杨福祥、赵艳军等人借我旗乡镇机构改革提出一些无理要求，先后到奈曼旗旗委、政府上访多次，到通辽市委、市政府上访多次，之后又到自治区上访一次，每次上访均提出一些无理要求，其中：杨福祥未参加机构改革考试，属于自愿放弃竞岗，却要求上岗。赵艳军属于2001年机构改革中自愿辞职人员，却要求享受2006年机构改革的待岗待遇。二人的上访行为是不合理的、无任何理由的缠访行为，在相关部门给予明确答复后，仍多次到有关部门和上级机关进行缠访，并多次由我旗有关部门专门派车接回，牵涉了我旗政府相关部门很大的工作精力，占用了很多的工作时间，严重扰乱了正常的工作秩序。所以，二人的行为已经违法，我局作出的行政处罚合法，应予维持。

　　二审认定的事实与一审一致。

　　通辽市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。《信访条例》第三条规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务”。根据上述规定，二上诉人因工作的问题找有关部门要求解决，是法律赋予的基本权利。国家有关行政机关及信访机关，有义务接待来访人员、倾听反映的问题。如不属本部门解决的问题，可以告知或转给有关部门，不能认为二人来访就是扰乱了正常工作秩序。奈曼信访局将二上诉人从通辽市接回，亦属于其本职工作，并不影响其工作秩序。奈曼旗公安局没有举出上诉人在上访过程中，在什么时间、地点，有何种违法行为，扰乱了哪一机关的工作秩序，造成了何种影响的证据，也没有举出二上诉人上访违反了哪些法律、法规及规章。所以，其对二上诉人实施行政拘留处罚，事实不清，证据不足，适用法律错误，原审法院维持不当，应予撤销。上诉人请求赔偿精神、名誉损失，因于法无据，不予支持。请求赔偿经济损失，因未提供证据，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）、（三）项之规定，判决如下：

　　一、维持奈曼旗人民法院（2006）奈法行初字第13号行政判决的第二项；

　　二、撤销奈曼旗人民法院（2006）奈法行初字第13号行政判决第一项；

　　三、撤销奈曼旗公安局对杨福祥、赵艳军作出的奈公（治）决字（2006）第120号、121号公安行政处罚决定。

　　【评析】

　　近年来，随着我国法治化进程的推进和公民法制意识的提高，上访日益成为人们解决利益争端和维护合法权益的一种常用手段。但现实生活中，上访者屡遭排挤、打击、报复乃至遭遇其他种种不公正的对待。

　　那么，上访到底违不违法？为弄清这个问题，我们必须先搞清什么是上访。上访，从法律角度讲就是信访，从群众角度讲就是告状。1996年1月1日起施行的《中华人民共和国信访条例》（简称《信访条例》），对信访、信访人、信访事项等都做了明确的解释。信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（以下简称各级行政机关）反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。信访人，是指采用书信、电话、走访等形式向各级行政机关反映情况，提出意见、建议和要求的公民、法人和其他组织。信访人对下列信访事项，可以向有关行政机关提出：对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；控告侵害自己合法权益的行为；其他信访事项。《信访条例》明确指出，任何组织和个人不得压制、打击报复、迫害信访人。可见，上访（即“走访”），是《信访条例》允许的信访形式之一，是受《信访条例》保护的合法行为。再者，《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）第四十一条也明确规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……任何人不得压制和打击报复。”可见，我国公民的信访权也是我国《宪法》赋予的。因而，上访并不违法。

　　那么，越级上访是否违法呢？《信访条例》第十条规定：“信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出。”第十九条规定：“信访人未依照本条例第十条的规定而直接到上级行政机关走访的，信访工作机构应当告知其依照本条例第十条的规定提出；上级行政机关认为有必要直接受理的，可以直接受理。”第三十四条规定：“对原办理机关的处理决定或者复查意见不服的，信访人可以自收到处理决定书或者复查意见书之日起30日内请求上一级行政机关复查，上一级行政机关应自收到复查请求之日起30日内提出复查意见。”这些都表明，越级上访也是《信访条例》所允许的，属于依法上访，并不违法。

　　既然上访和越级上访都不违法，那么，本案当事人杨福祥、赵艳军的行为，就不应受到行政拘留处罚。因此，本案二审法院判决撤销公安机关对其作出的拘留处罚决定是正确的。

　　【编后补评】

　　本案涉及对缠访、越级上访行为的性质如何认定的问题。

　　信访是公民一项宪法位阶的权利，《信访条例》对此做了具体规定。根据《信访条例》第十六条的规定，信访人可以采用走访形式向依法有权处理的本级或者上一级机关提出信访事项。根据《信访条例》第三十四条、三十五条的规定，信访人对信访处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查；对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。所以，信访人向上一级机关越级上访，或向上级机关请求复查、复核，都是《信访条例》所允许的，并不违法。

　　此外，对违法上访应予处罚的行为，《信访条例》第二十条、四十八条做了明确规定。本案当事人杨福祥、赵艳军多次上访、越级上访的行为并不属于法定的处罚范围。公安机关对没有实施违法行为的信访人进行治安处罚，缺乏事实和法律依据，是违法履行职责。因为，公安机关的职责是保护公民的合法权益，制裁违法犯罪行为；上访是公民的法定权利，上访行为不是违法行为。

　　综上，本案被告奈曼旗公安局认定：原告杨福祥、赵艳军无理缠访、越级上访，政府有关部门多次专门派车将其接回，占用了很大工作精力、很多工作时间，严重扰乱了正常的工作秩序，违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项，故对其裁决治安拘留处罚。该认定于法无据，一审法院对该处罚予以维持错误，二审法院以事实不清、证据不足，适用法律错误为由，对公安机关对两上诉人作出的拘留处罚予以撤销是正确的。

　　（一审合议庭成员：孙连城　宝　玉　王爱民　二审合议庭成员：李雅丽　张秀梅　田庆文　编写人：内蒙古通辽市中级人民法院　李亚丽　责任编辑：彭　杨）