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裴洋:欧足联财政公平政策的合法性问题研究——兼评中国足协“引援调节费”制度

| 时间: 2019-05-06 08:39:41 | 文章来源: 《法学评论》2018年第5期


【摘要】:欧足联近年来实施的财政公平政策力图通过限制投资人对足球俱乐部直接注资、控制其在球员上的工资支出,以达到减少俱乐部负债,保护俱乐部的长期稳定发展的目的。尽管在斯特雷阿尼案和加拉塔萨雷案中,财政公平政策都通过了审查,但分析表明,财政公平政策具有反竞争的效果,并非体育内在规则,可能存在其他限制性更小的替代措施,且不能满足豁免的条件,因此违反了欧盟竞争法。中国足协制定引援调节费制度的背景和目的与财政公平政策相似,构成了限制竞争性极强的固定价格行为,违反了我国《反垄断法》的规定,未来应加以改进。

【关键词】:财政公平政策  收支平衡  引援调节费  欧盟竞争法  价格固定  习近平体育思想


  随着足球运动产业化趋势的日益增强,足球行业组织的规制重点越来越多地从球场上的争夺转向球场外的竞争。当代职业足球俱乐部除了在赛场上为了胜利而竞争之外,还在赛场外为了引进高水平球员而展开竞争,职业足球俱乐部运营成本中最大的一部分就是球员成本,这既包括了球员的工资,也包括了球员转会过程中产生的费用。因此可以说,球员的流动是连接职业足球的竞技方面与经济方面的重要纽带。长期以来,足球行业组织为规制球员流动而制定的行业规章都会引发很大的争议,尤其是竞争法上的争议。2013年,欧洲足球联合会(Union des Associations Européennes de Football,以下简称“欧足联”)开始实施财政公平政策(Financial Fair Play),其主要目的是鼓励俱乐部达到收支平衡,保护俱乐部的长期稳定发展。由于该制度限制投资人对俱乐部直接注资,被足球界很多人士认为将在很大程度上影响俱乐部对高水平球员的引进,因此引起了关于其合理性以及是否违反《欧盟运行条约》(Treaty on the Functioning of the European Union,以下简称“《条约》”)第101条关于禁止垄断协议的质疑。尽管近期国际体育仲裁院(Court of Arbitration for Sport,以下简称“CAS”)在一起案件中对财政公平政策是否符合欧盟竞争法做出了裁决,但并没有消除上述质疑。

  在中国,足球体制改革一直是体育事业发展的焦点,也是习近平总书记十分牵挂的问题,如今已被提升至国家战略层面。2015年2月27日,习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议,指出:“发展振兴足球,必须克服阻碍足球发展振兴的体制机制弊端,为足球发展振兴提供更好体制保障。要遵循足球运动发展规律,坚持立足国情和借鉴国际经验相结合,持续研究推动,不断总结改进。”[1]习近平还指出,“体育界特别是足球界要抓住时机,大胆改革,大胆探索,不仅要为我国足球发展振兴探索新体制,而且要趟出一条深化体育管理体制改革的新路来。”[2]在习近平看来,实现中华民族伟大复兴的中国梦与中国体育强国梦息息相关,而足球体制改革不仅是中国体育体制改革的排头兵,更是建设体育强国的必然要求。在习近平的亲自领导下,中央全面深化改革领导小组于2015年通过了《中国足球改革发展总体方案》,这可以说是习近平体育思想对中国体育改革发展实践的一次重要的具体指导。该方案明确提出“制定俱乐部人才引进和薪酬管理规范,探索实行球队和球员薪金总额管理,有效防止球员身价虚高、无序竞争等问题”。[3]2017年,中国足球协会(以下简称“中国足协”)出台新政,对处于亏损状态的俱乐部通过转会引入球员的资金支出,将收取与引援支出等额的费用(即“引援调节费”)。[4]新政与欧足联的财政公平政策有异曲同工之处,同样引发了轩然大波,目前已有针对引援调节费的性质及其是否合法的质疑提出。[5]本文拟在对财政公平政策的出台背景、具体内容等进行介绍的基础上,结合相关案件,对财政公平政策是否符合欧盟竞争法这一核心问题展开分析,并在此基础上对中国足协的“引援调节费”制度做一简评。

  一、欧足财政公平政策概述

  (一)欧足财政公平政策的发展历史

  财政公平政策是作为欧足联俱乐部准入制度(club licensing system)的一部分而存在的。早在上世纪末,一些欧洲顶级足球俱乐部就已提出必须采取措施铲除某些长期存在于欧洲足球界的顽疾,如财务不透明、场地设施缺乏、债台高筑、青训投资缺乏等;2002年,欧足联执委会发布了《俱乐部准入手册1.0版》;2004年,第一次出现了虽然在竞技方面已经达标,但因为其他方面未能符合准入标准而失去参加欧足联赛事资格的俱乐部。尽管欧足联的俱乐部准入制度取得了显著成功,但欧洲足球的各利益相关方仍感到,欧洲足球俱乐部的财政状况普遍处于危险状况,已超出了既有的俱乐部准入体系的调控能力。据称,欧洲的足球俱乐部在2011年的累计亏损额高达17亿欧元,[6]与之相伴的,则是球员转会费与工资的疯狂增长。正是在这一背景下,欧足联执委会于2009年批准了财政公平模式;2012年,欧足联《俱乐部准入与财政公平条例》(UEFA Club Licensing and Financial Fair Play Regulations,以下简称“《条例》”)与《俱乐部财政控制机构程序规则》(Procedure Rules Governing the UEFA Club Financial Control Body,以下简称“《规则》”)通过,欧足联俱乐部财政控制机构(club financial control body,以下简称“财政控制机构”)设立;自2013年起,参加欧足联赛事的俱乐部开始接受收支平衡考核;2015年,开始有俱乐部因不符合收支平衡要求而未获得参加欧足联赛事资格。[7]

  (二)欧足财政公平政策的目的与内容

  1.目的

  欧足联在其《条例》第2条中对于财政公平政策的目的和原则规定得非常明确:(1)增强俱乐部经济和金融能力,提高其透明度以及信用度;(2)保护债权人的合法权利,明确俱乐部与球员、社会部门以及其他俱乐部之间的债权债务关系;(3)为足球经济增加更多的纪律性和理性;(4)鼓励俱乐部根据收入进行运行;(5)为了足球的长远发展考虑,鼓励俱乐部合理支出;(6)保护欧洲足球俱乐部发展的长期性和稳定性。[8]

  2.内容

  (1)实体方面

  财政公平政策的实体核心内容主要包括对俱乐部的两项要求,一是无逾期应付账款,二是收支平衡。

  已获得参加欧足联赛事的资格的俱乐部必须证明它们在该赛季对本俱乐部的球员、其他俱乐部和社会部门/税收当局没有逾期未付的款项。换句话说,俱乐部在该赛季必须没有任何欠款。

  参加欧足联赛事的俱乐部必须达到收支平衡,防止债务积累。财政控制机构将对这些俱乐部最近三年的财务状况进行分析,以决定它们是否达标从而获得参赛资格。

  欧足联在《条例》第58(1)条以及附录中明确规定,俱乐部的相关收入包括:门票收入、转播权收益、赞助和广告收入、商业活动收入、球员转会收入、欧洲赛事奖金收入以及其他相关足球运作收入。欧足联还明确指出,通过投资活动获得的现金不包括直接现金投资。因此,俱乐部投资人无法再通过直接给球队注资的方式增加俱乐部的财政收入。

  《条例》第58(2)条以及附录明确规定,俱乐部的财政支出包括:销售成本、工资支出、转会中产生的相关费用及其它财务支出等。但球场基础设施的新建、维护;青训费用以及税费和球迷、社区活动发展费用都不算在支出之中。

  (2)程序方面

  作为欧足联实施俱乐部准入与财政公平政策的监管与司法机关,财政控制机构由调查庭与裁判庭两个部门组成,前者负责财政公平政策实施的监督及对可能出现的违规情况的调查工作,后者则履行对有关处罚争议的裁判职能。

  根据《规则》第14条的规定,调查庭在收集证据并完成调查后可做出以下决定之一:撤销案件,和被调查的俱乐部达成和解协议,给予警告、训诫或罚款等纪律处罚措施,将案件提交给裁判庭。《规则》第29条规定,对于调查庭提交的案件,如果裁判庭经过审查发现有关俱乐部确实违规,可做出警告等各种处罚措施,尤其是取消有关俱乐部参加欧足联赛事的资格。对财政控制机构的决定不服,可以向CAS提起仲裁申请。在财政公平政策实施的早期阶段,与实施俱乐部准入制度相关的处罚措施只能由欧足联的控制与纪律机构及上诉机构做出,而如今财政控制机构可以直接对违规俱乐部做出处罚决定。

  欧足联在2015年宣称,财政公平政策实施短短几年来已经取得了显著的效果:和2011年相比,参加欧足联赛事的俱乐部的累计损失下降了81%;和2009年相比,净债务额在收入中的占比从65%下降到了40%,初步扭转了之前财政状况恶化的趋势。[9]

  二、欧足财政公平政策面临的法律挑战

  自财政公平政策实施以来,财政控制机构已经做出了20多个处罚决定,多家俱乐部因违反财政公平政策而被欧足联取消了参赛资格,其中多数是因为不符合无逾期应付账款的要求,另有少数俱乐部是因违反了收支平衡的规定。部分受到处罚的俱乐部因对财政控制机构做出的决定不服而将欧足联诉至CAS,在绝大多数案件中,仲裁庭都认定申请人确实违反了财政公平政策的规定并维持了欧足联做出的处罚决定。

  不仅如此,由于财政公平政策的确对不少俱乐部以及球员的短期与长远发展产生了实质的影响,因此其自身的合法性也受到了质疑。在国内法院与CAS均有当事人依据欧盟竞争法对财政公平政策提出挑战。

  (一)斯特雷阿尼案[10]

  2013年5月,比利时足球经纪人斯特雷阿尼(Striani)针对财政公平政策向欧盟委员会提起申诉,请求欧盟委员会对《条例》第58-63条中的收支平衡规定展开调查。斯特雷阿尼认为,上述规定减少了球员转会的数量、转会费的额度并降低了球员的工资,这最终导致球员经纪人的收入受到减损,因此财政公平政策违反了欧盟竞争法的规定。这一申诉将欧盟委员会置于两难的境地,因为欧足联在出台财政公平政策之前已经和欧盟委员会进行了沟通,而后者也反复强调过其对财政公平政策的基本原则的支持。[11]如果撤回这种支持,欧盟委员会在政治上是非常难堪的。2014年4月,欧盟委员会基于程序方面的理由拒绝了斯特雷阿尼的申诉请求。

  于是,斯特雷阿尼又向比利时布鲁塞尔地方法院提起诉讼。但布鲁塞尔法院于2015年6月做出裁定,认定自身对本案无管辖权,还请求欧洲法院(European Court of Justice)对欧足联的《条例》是否符合欧盟法做出初步裁决。[12]

  2015年7月,欧洲法院做出裁决:根据《法院程序规则》第53(2)条,该初步裁决申请明显不可接受。欧洲法院强调,一方面,由于布鲁塞尔法院本身就没有对本案的管辖权,因此其自然也无权提起初步裁决的申请;另一方面,该申请缺乏必要的信息以促使欧洲法院做出初步裁决。[13]

  财政公平政策经受住了第一次法律挑战。但必须指出的是,欧足联本次的胜利只是程序上的而非实体上的,欧洲法院并未对财政公平政策在实体上是否符合欧盟竞争法做出裁判。

  (二)加拉塔沙雷案[14]

  由于违反了财政公平政策,土耳其加拉塔沙雷足球俱乐部(Glatasaray)于2016年3月受到了欧足联的处罚,内容包括禁止加拉塔沙雷参加接下来两个赛季的欧足联赛事,并将2016和2017年两年的俱乐部员工薪酬总额均限定在0.65亿欧元之内。当月,加拉塔沙雷向CAS提起仲裁申请,要求仲裁庭认定:1.由于财政公平政策违反了欧盟法与瑞士法,因此是非法的,财政控制机构据此做出的对该俱乐部的处罚也是非法的;2.如果上述要求被仲裁庭拒绝,则CAS应认定财政控制机构的决定不符合相称性要求,应予以修改。因此,该案的核心问题是财政公平政策中对收支平衡的要求是否违反了欧盟竞争法。

  《条约》第101条对垄断协议做出了规定。根据该条规定,财政公平政策必须满足三个条件才能被认定为违反了《条约》第101条:(1)财政公平政策构成了“企业间的协议”、“企业协会的决定”或“一致行动”;(2)财政公平政策“可能影响了欧盟成员国间的贸易”;(3)财政公平政策具有反竞争的“目的”或“效果”。在以往的裁判中,无论是欧洲法院还是CAS都已认定,国际体育组织的规章通常均符合上述条件(1)和(2),[15]因此条件(3)成为本案中仲裁庭重点分析的对象。

  仲裁庭首先分析了财政公平政策是否具有反竞争的“目的”。如前所述,欧足联在《条例》第2条即开宗明义地宣示了其实施财政公平政策的目的所在。仲裁庭承认,极少有当事人会将反竞争的目的明文写入有关协议或决定,因此对“目的”的审查不能局限于当事人的公开声明。仲裁庭认为,依据欧盟委员会的“指南”,具有限制竞争的“目的”的措施是那些从本质上讲即具有限制竞争的潜在可能的措施;这类措施由于对市场具有高度的潜在负面效果,因此在适用《条约》第101条时根本无需展示其对市场具有实际的限制竞争效果。然而,仲裁庭认为加拉塔沙雷未能举出任何证据证明收支平衡规定具有对市场造成负面效果的高度潜在可能,因此不能认定该规则具有反竞争的目的。[16]

  接下来仲裁庭分析了财政公平政策是否具有反竞争的“效果”。仲裁庭认定,加拉塔萨雷没能举出任何证据证明财政公平政策具有限制竞争的实际效果。相反,仲裁庭认为:首先,财政公平政策的实际效果是确保竞争不被“过度开销”所扭曲;其次,财政公平政策并没有限制运动员的薪资,只要俱乐部的收入能够超出工资总额,俱乐部仍可自主决定薪资额度;再次,财政公平政策并没有导致市场结构的僵化(具有统治力的大俱乐部一直存在而且将继续存在),并没有对各俱乐部关闭“关键设施”(欧足联的职业赛事)的大门;最后,“收支平衡”规则的计算期限是连续三年,因此在前一两年里“过度开销”仍然是允许的,只要它能被后一(两)年的收入所平衡。仲裁庭进一步认为,为了达到有效控制欧洲足球界普遍存在的债台高筑现象的目的,财政公平政策所带来的限制看来是内在的(inherent),对超出收入的支出设定限制是达到这一目的的财政措施的自然要素。无论如何,只要财政公平政策内容本身是相称的,那么存在其他抽象的可替代措施并不使得财政公平政策变得不相称。因此,即便财政公平政策随着时间在不断进化,其2015年版本在可接受的负债额度上做了些许变通,这一事实也不意味着旧版本所带来的限制就不是内在的。最后,仲裁庭得出的结论是:财政公平政策并未违反《条约》第101条。

  三、欧足财政公平政策的竞争法分析

  尽管迄今财政公平政策在法院和仲裁庭都全身而退,但这绝不意味着欧足联就此可以高枕无忧,其原因有以下两点:首先,欧洲法院在斯特雷阿尼案中仅是从程序问题上否定了原告的诉求,并未对财政公平政策本身的合法性做出判断,未来不排除欧洲法院再次启动审查机制,全面审查财政公平政策的合法性;其次,加拉塔萨雷俱乐部在仲裁中显得准备不充分,几乎未能提供任何有力证据或进行任何有力的分析以证明财政公平政策具有反竞争性,而CAS对财政公平政策是否符合欧盟竞争法的论证亦显得比较粗陋,得出的结论并非无懈可击,其权威性值得怀疑。

  下文试结合加拉塔萨雷案与斯特雷阿尼案对财政公平政策是否违反欧盟竞争法做一全面深入的分析。需要指出的是,前述两案中当事人间争议的焦点均为收支平衡规定,而非财政公平政策的另一核心规定即“无逾期应付账款”;且一般认为无逾期应付账款的规定是对经营者的基本要求,不会触碰到竞争法,[17]因此下文对财政公平政策的剖析将集中于收支平衡规定。正如CAS在加拉塔萨雷案中所述,体育行业组织制定的规章可以构成《条约》第101条意义上的“企业间的协议”、“企业协会的决定”或“一致行动”,管辖范围及于欧盟成员国的体育组织的规章制度显然“影响了欧盟成员国间的贸易”,这些已成定论。[18]因此本文以下的分析重点在于:第一,财政公平政策是否限制了竞争?第二,如果对上一问题的回答是肯定的,那么财政公平政策是否能依据《条约》第101(3)条得到豁免?

  (一)财政公平政策的是否限制了竞争?

  麦卡-麦迪纳案[19]是欧洲法院处理与体育相关的竞争法争议的里程碑似的案例,欧盟委员会在对该案中欧洲法院的分析思路进行总结后指出,对这一问题的回答取决于以下三个因素:采取有关规则或该规则产生效果的总体环境,以及该规则所要实现的目的;有关规则造成的限制是否是为了达到上述目的所必须的,从而构成一条内在规则;有关规则根据其所要达到的目的来说是否是相称的。[20]

  1.目的与效果

  (1)目的

  欧盟竞争法的实践表明,一旦认定某协议是以限制竞争为目的的,就没有必要考虑其具体效果了。换言之,对于适用《条约》第101(1)条而言,当一项协议有限制竞争的目的时,即不必证明其有实际的限制竞争效果。[21]欧盟委员会认为,体育规则所要达到的合法目标通常都与竞技体育的组织、管理活动相关,比如确保所有运动员都有平等机会参与竞赛、保证比赛结果的不确定性、保护运动员的身心健康、保证观众的安全,鼓励和促进青少年体育人材的培养、维持体育俱乐部的财政稳定性、确保特定体育项目统一协调的运行等。[22]如果将欧足联《条例》第2条所列举的目标同上述欧盟委员会的列举相比较就会发现,两者之间契合度极高,仅有的例外恐怕就是“鼓励俱乐部根据收入进行运行”。对企业注资的来源进行限制是否构成一个合法目的,这是值得商榷的,况且这些资金并非源自纳税人的钱。[23]从商业实践的现实情况来看,企业融资或者借入资本都是再正常不过的资金投入方式,在不少行业里蔚然成风,为什么单单在足球领域就应该受到限制呢?有解释称,该目的实际上与《条例》第2条所列举的最后两个目的,即“为了足球长远发展考虑,鼓励俱乐部合理支出;保护欧洲足球俱乐部发展的长期性和稳定性”是一体的,其制定的根本原因就在于欧洲职业足球行业的亏损状况远高于其他行业。以2010年的数据为例,欧洲顶级足球俱乐部中有56%处于亏损状态,36%资不抵债,有78家俱乐部用于支付员工工资的金额超过了其营业收入。[24]不过,这种状况究竟是由于足球产业与生俱来的特性而自然形成的,还是由于俱乐部的经营者普遍不善经营,还是受欧洲经济低迷的大气候拖累所致,亦或是另有其他原因,至今仍没有被广泛接受的结论。因此,依据已知的事实,很难认定财政公平政策具有限制竞争的目的。

  (2)效果

  尽管仲裁庭在加拉塔萨雷案中认定财政公平政策没有限制俱乐部间的竞争,尤其是在争夺球员上的竞争,[25]但其分析过于简单。事实上,财政公平政策具有较为明显的限制竞争效果。

  第一,财政公平政策维持了欧洲顶级俱乐部的垄断地位,阻碍了新的竞争者加入市场。收支平衡规定要求俱乐部“挣多少,花多少”,这意味着只有少数欧洲豪门俱乐部——同时也是最受欢迎、盈利能力最强的俱乐部能够继续以最高价格引进最优秀的球员,而其他俱乐部则无此条件。要知道,尽管财政公平政策目前的适用范围仅限于少数有资格参加欧足联赛事的俱乐部,而这些俱乐部通常来说又都是各个成员协会里最优秀的俱乐部,但即便在这些俱乐部里同样分了三六九等。具体言之,来自小国的俱乐部完全无法同来自所谓“五大联赛”[26]的俱乐部相提并论;而即便同样来自“五大联赛”,像皇家马德里、拜仁慕尼黑这样的传统豪门也要比诸如巴黎圣日耳曼、曼城等依靠“金主”的强力注资而迅速崛起的新兴“土豪”拥有更高的地位与话语权。新近研究表明,足球俱乐部在赛场上的成功在很大程度上是由其花在球员上的开销决定的。[27]换句话说,谁更舍得花巨资引进高水平的球员,谁就更有机会取得好成绩。收支平衡规定限制了“金主”向俱乐部注资,尽管这一规则无差别地适用于所有参加欧足联赛事的俱乐部,但其效果却是传统豪门仍可凭借其在过去建立起的固有优势地位,将其强大的市场号召力转化为盈利,继续挥金如土;新兴俱乐部则被束缚了手脚,难以引进高水平的球员、组建可以挑战豪门的球队,前者在欧洲赛事中的垄断地位由此得以巩固并将长期延续下去。这种局面正是对整个职业体育产业运转的核心——竞争平衡的破坏。所谓“竞争平衡”,指的是体育比赛中各参赛队伍在实力上旗鼓相当,从而保证比赛结果充满不确定性。如果比赛双方实力相差悬殊,比赛缺乏悬念,甚至某支球队总是输球而另一支球队却总是冠军,那么久而久之球迷们就会感到厌倦,从而导致比赛上座率和电视收视率下降、赞助商撤资、转播合同贬值等连锁反应,最终影响整个体育产业的利润乃至赛事本身的存亡。[28]财政公平政策名曰“公平”,实则无助于竞争平衡的促进,甚至反其道而行之的“不公平”,其限制竞争性是非常显著的。

  第二,财政公平政策压低了球员的工资。2013/2014赛季里,欧洲顶级俱乐部首次在财政收入的增长上超过了工资的增长,净亏损额从17亿欧元下降到了11亿欧元,这被欧足联鼓吹为财政公平政策实施以来的直接“成果”之一。[29]而在“五大联赛”中,该赛季的全部工资/收入比则降到了59%,是自从1990/2000赛季以来的最低值。[30]很显然,上述“成果”是建立在各俱乐部纷纷减少在引进球员上的投入的基础之上的。根据收支平衡规定,俱乐部的盈利越多,其可以为球员开出的工资额度就越高,反之俱乐部盈利越少,可支付的工资额度也就相应越少。有学者将这种制度同工资帽制度相提并论,称其为“相对工资帽”(relative salary cap)。[31]工资帽制度设定年度工资总额的标准,任何俱乐部的工资总额均不得超出这一标准。该制度在北美的职业体育联盟中得到了普遍适用,但以往在欧洲的适用范围还仅仅限于橄榄球、冰球等少数项目。尽管仲裁庭在加拉塔萨雷案中称,“财政公平政策并没有限定俱乐部可以支付给球员的工资额度,俱乐部仍可以随心所欲地开出工资”,[32]但受制于收支平衡的要求,实际上没有哪一家俱乐部可以真正做到“随心所欲”。工资帽显然限制了俱乐部在球员市场上的自由竞争,阻碍了球员在无外部干预的情况下获得更高工资的机会。当球员发现市场上能够为其提供比目前更高工资的俱乐部急剧减少甚至没有的情况下,其转会的意愿也会降低、转会的数量也会减少。作为连锁反应,球员所雇佣的经纪人的工作机会和收入也会随之减少。这正是斯特雷阿尼案中原告提到的财政公平政策的反竞争之处。

  2.内在规则问题

  内在规则是指为体育组织为了达到合法目标而制定的某些体育规则,它们不可避免地会给利益相关方,如运动员、俱乐部等带来一些限制,但这些限制是必须的,没有这些限制,体育竞赛就不可能正常地运行。[33]欧洲法院在“麦卡-麦迪纳案”中认定,在反兴奋剂规则中设定的处罚措施对于体育竞赛的正常管理和运动员的公平竞争来说是“内在的”、“必须的”。[34]欧盟委员会在“ENIC案”中也认为禁止同一个股东在比赛双方俱乐部中均持有股份的规定构成内在规则,因为这对于保证比赛结果的不确定性来说是必须的。[35]为了达到合法目标而制定的规则并不都是内在规则。比如足球协会将旗下俱乐部的比赛转播权集中出售的行为,尽管其目标是为了保持俱乐部间经济实力的平衡,进而促进它们之间的竞争平衡,但即使由各俱乐部单独出售转播权也完全可行,联赛的举办不会受到任何影响,因此集中出售转播权并不能构成内在规则。[36]

  在加拉塔萨雷案中,仲裁庭认为财政公平政策带来的限制(禁止支出超过收入)构成了内在规制:如果财政公平政策的目标是有效控制欧洲足球俱乐部的负债水平,那么禁止支出超过收入就是为了达到该目标所要实施的理所当然的财政纪律。[37]但如前所述,控制俱乐部的债务水平是否是一个合法目标本身都是值得怀疑的,为此而制定的财政公平政策能够构成内在规制也要打上一个问号。

  退一步说,即使目标合法,财政公平政策能否构成内在规则仍值得商榷。从经济角度讲,要认定财政公平政策构成内在规则的前提就是在没有任何对投资行为进行监管或约束的情况下,职业足球俱乐部间的竞争会导致系统性的市场失灵(systematic market failure)。[38]换言之,如果没有财政公平政策的限制效果的威慑,职业俱乐部将系统性地参与到非理性的、不负责任的和难以持续的烧钱战中并最终导致整个职业足球产业的毁灭。个别的或者少数俱乐部出现财政状况恶化的情况并不能构成系统性的市场失灵。尽管某些俱乐部甚至联赛的财务数据不佳的消息不时见诸报端,但必须指出的是,一般媒体对这一现象的报道和解读往往只局限于负债的数额,却很少对负债同俱乐部资产的价值之间的联系予以关注。媒体更忽视了这样一个常见的事实:利用一定额度的借入资本进行运营是正常而且普遍的商业实践,尤其是对一个正处于成长阶段的新兴产业或是公司而言更是如此,职业足球也不例外。[39]此外,将俱乐部财政状况恶化简单归咎于在球员上的过度投资也是不公平的。在欧洲经济整体低迷的大环境下,各个产业都不景气,足球也难以独善其身。更何况,事实上近年来真正发生的欧洲顶级职业足球俱乐部破产并退出市场的案例屈指可数。以英格兰为例,在1982年—2010年之间共发生了66次俱乐部破产事件,[40]但仅涉及朴茨茅斯(Portsmouth)这一家英超俱乐部,其他俱乐部则全部来自低级别联赛。这表明,系统性的市场失灵现象并未出现在欧洲顶级俱乐部中,它们的财政状况并不迫切需要欧足联的微观监管,财政公平政策不构成“内在规则”。

  3.相称性问题

  即便体育组织制定的规章构成了一条内在规则,它还必须满足相称性要求才能被认定为并不违反《条约》第101条。所谓相称性要求是指,有关限制对于其所要达到的合法目标来说必须是适度的、不超过必要限度的,如果显然还存在其他限制性更小的措施能达到该合法目标,则体育组织制定的有关规则就会因不符合相称性要求而被认定为违法。因此,欧足联必须证明,为了改善俱乐部过度投资所导致的负债率高的困境,财政公平政策是所能采取的限制性最小的方法,除此之外再无其他限制性更小的方法能达到同样的效果。

  在加拉塔萨雷案中,仲裁庭认定财政公平政策符合相称性要求的理由主要有二:一是该政策在执行中给了俱乐部豁免或减轻处罚的空间,从而使得该政策的限制竞争性得以减弱;二是其他可能的替代措施过于抽象,不具有现实性,因此不必考虑。[41]但是,在违反规则的后果上予以软化固然可以使规则的限制竞争性得以减弱,却并不能从根本上避免各界对该规则自身的批评。因此,如果存在现实可行的限制性更小的其他措施来替代财政公平政策,那么不仅理由二不能成立,理由一也不攻自破。目前各界人士提出的候选替代措施主要有三项:工资帽、奢侈税(luxury tax)以及重构转播权收入分配体制。

  (1)工资帽

  有学者认为,相比财政公平政策,工资帽的限制竞争性更小。[42]在这些学者看来,工资帽既能有效限制俱乐部过度投资于球员导致负债过重的问题,同时还有促进竞争平衡的作用,能避免财政公平政策巩固豪门俱乐部卡特尔的弊端。[43]但工资帽设定固定工资总额标准的方式涉嫌构成固定价格这一限制竞争性极强的横向垄断协议,实际上很难通过反垄断法的审查。尽管工资帽自产生不久便遭到球员的反对而被诉至法院,[44]但由于受到非成文劳动豁免(non-statutory labor exemption)的庇护,至今仍是毫发未损。[45]不过欧足联采取工资帽是不现实的,因为没有泛欧洲的集体劳资协议的庇护,工资帽几乎可以肯定将被认定为违反《条约》第101条。

  (2)奢侈税

  严格说来,奢侈税并非是税法意义上的税种,而是职业体育联盟出于维护竞争平衡的目的而采取的一种控制俱乐部工资支出的财务安排。以NBA为例,尽管也采用了工资帽,但NBA并不硬性要求俱乐部必须将工资总额控制在工资帽之内,而只是规定俱乐部应对超出工资帽的部分缴纳带有惩罚性的费用,这部分费用将被分配给联盟中的其他俱乐部。可见,奢侈税制度的主要目的与功能是维护联盟内的竞争平衡,而控制俱乐部在球员上的过度投资则是一种附带的效果。实践中,确有俱乐部投资人为了在赛场上取得好成绩而给优秀球员开出高昂薪水,以至于工资总额超出工资帽从而缴纳奢侈税。但这样的情况毕竟只是少数,而且一般来说是短期行为。总体来说,工资帽+奢侈税的复合制度确实较为有效地抑制了俱乐部在球员市场上过度投资的冲动,又最大限度维护了竞争平衡,同时还为俱乐部保留了一定的灵活处理的空间,迄今运行效果较好,可以说是一种刚柔并济的有效方法。

  当然,由于工资帽和奢侈税主要流行于北美职业体育界,能否顺利移植到欧洲职业足球产业仍然存疑,而且欧盟委员会对工资帽的合法性也不敢轻易下结论。[46]可以说,工资帽和奢侈税仍然是值得进一步探讨的问题。[47]

  (3)重构转播权收入分配体制

  有学者另辟蹊径,主张在财政手段之外,从根本上减少甚至消除俱乐部过度投资于球员的冲动。[48]该派学者通过研究欧洲职业足球的现状后发现,以下几个关键因素加剧了过度投资发生的可能性:第一,投资高水平球员同俱乐部比赛成绩提高之间的关联性增强;第二,职业体育联赛内部的收入分配越来越不均衡;第三,国内联赛冠军将获得额外的外部奖励;第四,联赛采取升降级制度;第五,不同级别的联赛发展越来越不平衡。[49]他们据此认为,虽然其他几个因素难以在目前通过外部规制得到改善,[50]但至少第二个因素即赛事收入分配的不均衡状况(尤其是转播权收入分配的不均衡)却完全是由欧足联(以及各国足球协会)自己设计的赛事收入分配体制导致的,因此比较容易进行调整。[51]统计数据也在很大程度上支持上述观点。如在2015/2016赛季,切尔西俱乐部从欧洲赛场赚取了2.53亿欧元,而同样来自英格兰的利物浦俱乐部却只有0.77亿欧元,仅为前者的1/3弱。因此,重构收入分配体制,让财富在参加欧洲赛事的俱乐部间比较平均地分配,可能会起到减少俱乐部过度投资的冲动,同时其限制竞争性又比财政公平政策更小。不过,收入分配体制该如何重构,重构之后是否真的能显著减少俱乐部过度投资高水平球员的冲动,这些问题目前都尚无足够有力的证据给予支持,在司法审判中有可能够被认为过于抽象,能否被承认为合格的替代措施仍然存疑。

  由此可见,在相称性这一要素上,目前业界提出的三种替代性措施都存在这样或那样的问题,财政公平政策或许要比在前述两个要素上稍微能站得住脚一点。

  (二)豁免

  豁免通常适用于那些不属于内在规则的体育规则,通过对这些规则的积极方面和消极方面进行比较,以决定它们能否取得豁免。

  依据《条约》第101(3)条的规定,财政公平政策要取得豁免,必须同时满足以下四个条件:第一,有利于改善产品的生产或销售,或有利于促进技术和经济进步;第二,限制对目标的实现来说是必不可少的;第三,消费者能合理享受由此产生的实惠;第四,不得使相关企业消除竞争。

  1.效率收益

  财政公平政策迫使俱乐部减少球员工资支出,由此节约了俱乐部的经营成本。不过欧盟委员会认为,仅仅因为各方运用市场势力而获得的成本节约不能考虑在内。[52]因此,欧足联不能以此主张财政公平政策提高了效率收益。当然,欧足联还可以主张,财政公平政策提高了足球俱乐部的财政稳定性,降低了其破产的风险,由此产生了质量上的效率,提高了产品质量。[53]这一主张倒不是毫无根据的。

  2.限制的不可或缺性

  如前所述,由于其他可能的替代性措施都尚存疑问,因此反而有助于欧足联所主张的财政公平政策的不可或缺性得以成立。

  3.消费者的公平份额

  为了满足财政公平政策设置的财务标准,参加欧足联赛事的俱乐部只能采用两种途径:或是减少工资性支出,或是提高财政收入。

  减少工资性支出除了不再引进高水平球员(当然同时也是高薪球员)外,还可能将本俱乐部的高薪球员(当然同时也是高水平球员)转让给其他俱乐部。这一变化的短期影响是相关俱乐部的竞技水平无法提高甚至有所下滑,其生产的产品即比赛质量下降,从而导致购买其产品的消费者即观赛球迷的利益受到了损害。其长期影响则可能是优秀的欧洲球员由于无法在欧洲寻求到能够与其竞技水平相匹配的工资而选择离开欧洲市场,同时原本计划进入欧洲市场的外国球员也因此选择不再进入。[54]事实上,近年来不少原本在欧洲俱乐部效力的世界级球员纷纷被中国的职业足球俱乐部挖走,其中一个重要原因就是欧洲俱乐部受困于财政公平政策从而在工资上无法同中国的竞争者相抗衡。总之,由于俱乐部无法引进高水平的球员,其生产的产品即足球比赛的质量因此下降,从而导致购买产品的消费者即球迷的福利受到减损。

  提高财政收入的方式仅限于俱乐部自我“造血”。如前所述,在财政公平政策下,“金主”直接向俱乐部注资的行为不被计入俱乐部的“相关收入”之中,因此俱乐部要想符合收支平衡的要求就只能从门票收入、转播权收益、赞助和广告收入等途径想办法。可是,在俱乐部缺乏具有号召力的高水平球员加盟的条件下,要提高赞助和广告收入难度较大;由于欧洲各国联赛的转播权营销模式以集中打包出售为主,单个俱乐部要想提高转播权收益缺乏现实条件。最终,对于俱乐部来说唯一具有现实可行性的途径恐怕只有提高比赛门票价格了。可是,在产品质量并没有显著改善的情况下提高产品价格,必然的结果就是损害球迷的利益。

  4.不消除竞争

  如前所述,如今职业足球产业的基本逻辑是:更多的金钱→更优秀的球员→更多的胜利。就足球俱乐部的收入而言,主要分成四大部分:比赛日的门票收入,媒体转播权收入,赞助及其他营销收入,外部注资。在这四个部分中,媒体转播权收入和赞助及其他营销收入同竞技场上的胜利息息相关。换句话说,实力更强、成绩更好的俱乐部才能从转播权和赞助等方面获得更多收入,显然小俱乐部是无法同豪门俱乐部在这两个方面相竞争的。而在比赛日门票收入上,尽管小俱乐部的主场比赛也往往能爆满,但随着近年来媒体转播权价格的节节攀升,门票收入在俱乐部收入中的占比正逐年下降,俱乐部很难依赖门票收入迅速提升其经济实力以其参与高水平球员的竞争。因此,外部注资就成为小俱乐部唯一的、同竞技成功并不完全关联的收入来源。财政公平政策将外部注资排除在“相关收入”范围之外,小俱乐部将因此丧失同豪门俱乐部展开长期的、实质性的竞争的可能,豪门俱乐部的垄断地位得以维持和巩固。

  综上所述,在《条约》第101(3)条所列举的四个条件中,财政公平政策仅在前两个条件上具有一定的合理依据,却不能满足另外两个条件,因此难以取得豁免。

  四、中国足协“引援调节费”规定述评

  中国足球超级联赛创办于2004年,为中国内地最高级别的足球联赛。但自创办以来,中超联赛的形象一直较为负面,各种问题层出不穷。2009年,公安部展开了中国足坛反赌风暴行动,全面打击抑制操纵比赛等腐败行为,中国足坛的空气得以净化。此后中国足球开始重塑形象,中超联赛开始复苏。尤其是2015年3月,随着习近平总书记亲自领导主持的《中国足球改革发展总体方案》出台,足球改革迎来了前所未有的大好机遇。中超俱乐部的投入大幅攀升,一些财力雄厚的俱乐部甚至网罗了不少世界级球星,在2016年和2017年连续两个冬季转会窗成为全球“烧钱之王”,[55]中超再次被中国社会甚至世界足坛所关注。随着世界级球星的不断加盟,不仅中超联赛的质量明显改观,中超俱乐部在亚洲冠军联赛中的表现也非常出色,广州恒大俱乐部就在三年内两夺冠军。

  不过,伴随着中超的繁荣与火爆的是俱乐部的普遍亏损。据报道,2016赛季中超16家俱乐部的的总收入为72.3亿元,总支出却达到82.9亿元;在总收入中有多达41亿元是俱乐部股东的投资,总支出中则有34.3亿元被用于引进外援。[56]因此,舆论界有声音认为中超存在太多“虚火”与“泡沫”,已成为“金元时代”中超的“雷区”。[57]还有评论认为,巨资引援非但背离了联赛发展初衷,还会对推动足球事业长远发展制造障碍、形成干扰。[58]

  在这一背景下,中国足协于2017年连续出台了《关于规范管理职业俱乐部的通知》《关于限制高价引援的通知》《关于2017年夏季注册转会期收取引援调节费相关工作的实施意见》等文件,严格限制各俱乐部对球员的引进。根据上述文件的表述,中国足协出台新政的目的在于限制职业足球俱乐部追求短期成绩、盲目攀比、高价引援、哄抬价格的行为,维护职业足球联赛市场秩序,促进职业足球健康、稳定发展。限制的具体措施则是自2017年夏季注册转会期起,对处于亏损状态的俱乐部通过转会引入球员的资金支出,将收取与引援支出等额的费用,即引援调节费。

  引援调节费制度的出台背景与目的同欧足联的财政公平政策有异曲同工之处,出台后亦引起了巨大反响,因此结合前文的研究,从我国《反垄断法》的角度对引援调节费制度进行考察亦有其积极意义。

  (一)中国足协在反垄断法上的地位

  行业协会在我国反垄断法上的主体地位在我国反垄断法的规范层面并不确定。实践中,执法机关在处理行业协会限制竞争行为时,也基本回避对这些问题的认定,多直接根据《反垄断法》第46条的规定给予行业协会不超过50万元的罚款。[59]但从理论上分析,中国足协可以在《反垄断法》上具有多重身份。

  根据《中国足球协会章程》(以下简称“《章程》”)第3条的规定,中国足协是中华人民共和国境内从事足球运动的组织自愿结成的全国性、非营利性、体育类社团法人。尽管中国足协具有非营利性,但这并不妨碍中国足协在实践中从事各种经营性活动。《章程》第63条规定,中国足协的经费来源除了会费、注册费、捐赠、财政补助等之外,还包括在核准的业务范围内开展活动和服务的收入。这类收入的实现是中国足协作为经营者积极参与市场经营活动的结果。因此,中国足协无疑可以成为《反垄断法》下的经营者。

  从组织结构上看,足球俱乐部这一国内职业足球的最基本的,同时也是最重要的经营者,并非中国足协的会员。不过,《章程》中有相当多的条款明文提及足球俱乐部和足球联赛。[60]其治理结构上的依据就在于,足球俱乐部是各地方、行业、系统的足协的会员,而后者又是中国足协的会员。理论上,中国足协对足球俱乐部所享有的权力可用所谓“事实契约”来解释,即某足球俱乐部是某一地方足协的成员(二者间达成了契约),该地方足协又是中国足协的成员(二者间也达成了契约),则可认为该足球俱乐部也同中国足协达成了契约,从而接受中国足协的管理。从决策过程来看,在涉及职业联赛的重大问题上,中国足协做出决定前一般都会事先和俱乐部做充分沟通,参考各俱乐部的意见,最终的决定也可以被认为体现了各俱乐部的协调一致的意志。在这种情况下,可以将中国足协例外地视为各足球俱乐部组成的行业协会,从而受到《反垄断法》第16条的规制。

  我国《体育法》授权全国性的单项体育协会行使多项行政管理职能,[61]因此中国足协也不仅仅是一个社会团体与行业组织,还是法律授权管理公共事务的组织,成为事实上的行政主体。如果在具体的实践中,中国足协是依据其行政权力制定强制性的章程或条例,要求其会员或足球俱乐部遵守,则也可能构成《反垄断法》下的行政垄断行为。[62]

  上述理论分析也得到了司法实践的承认。在我国法院审理的第一起涉及体育产业的反垄断案件“广东粤超案”中,最高人民法院中认定广东省足协是市场经营者,同时也可构成《反垄断法》第32条所称的具有管理公共事务职能的组织。[63]由此不难推知,中国足协在反垄断法上也应具有同样的地位。

  具体到此次关于引援调节费的新规定,中国足协究竟是以行业协会的身份制定的,还是以行政主体身份制定的,值得探讨。如果是前者的话,可能构成《反垄断法》第13条下的横向垄断协议;如果是后者的话,则可能构成《反垄断法》第32条下的行政垄断行为。

  (二)引援调节费的反垄断法性质

  固定价格是具有竞争关系的行为人通过协议、决议或者协同行为,确定、维持或者改变价格的行为。[64]实施固定价格行为的经营者不一定都是供方,如果需方联合起来达成一个统一出价的协议,也构成固定价格行为。固定价格协议以往一直被认为是最为严重的垄断协议形式,一般适用自身违法原则,根本无需对协议的效果调查举证,直到晚近才开始适用合理分析原则。我国《反垄断法》第13条也将“固定或者变更商品价格”列为禁止达成的横向垄断协议类型之一。

  在引援调节费制度中,中国足协设置了所谓引援支出的“合理区间”,即外籍球员4500万元人民币/人次,国内球员2000万元人民币/人次,亏损俱乐部引援支出在“合理区间”内的,应将同本次引援支出的等额的金额投入俱乐部开设的青训专用账户用于青训;如引援支出超出“合理区间”的,应等额缴纳引援调节费,该项费用全部纳入中国足球发展基金会。可见,引援调节费具有明显的固定价格的特征。第一,该制度将外援和内援的引进价格硬性设定为4500万人民币/人次和2000万人民币/人次,其“合理区间”的测算过程不透明、设定依据不合理,这样的价格标准也远低于近年来中超各俱乐部引援的市场价格。第二,对超出“合理区间”的引援行为,引援调节费并不返还给原俱乐部用于青训,而是全部纳入中国足球发展基金会,从某种意义上说此费用实际成了对俱乐部的一种严厉的惩罚措施。可见,引援调节费具有明显的固定价格的特征,是《反垄断法》第13条所禁止的对象。

  尽管晚近以来各国的司法实践对于固定价格协议并非都直接认定为非法,但不难发现引援调节费具有以下几方面的反竞争效果。

  (1)阻碍比赛质量的提高。如前所述,由于近年来中超各俱乐部纷纷引进世界级球星加盟,实力大大加强,中超联赛的质量和精彩程度和以往也不可同日而语。引援调节费的实施,使得俱乐部的引援成本成倍增加,势必打消其引进世界级球星的动机、削弱其在高水平球员市场上的竞争力,从而难以进一步提升俱乐部实力,相应的,联赛质量也难以得到提高。

  (2)减损中超联赛的品牌形象与整体价值。2016赛季,中超的现场观赛人数达到史无前例的580万人次,中超联赛的电视转播信号在全球96个国家和地区落地,通过电视观看联赛的人次超过2.84亿,通过网络收看的观众人数也大幅提升,[65]中超联赛的品牌形象和整体价值取得飞跃。但毕竟中超联赛属于新兴赛事产品,市场仍在培育阶段,品牌形象尚未完全树立,引援调节费制度的突然实施势必延缓中超联赛整体价值的提升。与之形成对比的是,欧足联旗下的顶级俱乐部赛事如欧洲冠军联赛等,已成功运营多年,在世界范围内树立起了稳定成熟的品牌形象,财政公平政策尽管有反竞争效果,但短期内对欧洲冠军联赛等赛事的整体价值不会产生显著影响。

  (3)降低俱乐部的预期收入。2015年,体奥动力公司以80亿元的天价买断了中超联赛5个赛季的转播权。转播权的收入的飙升将极大改善中超各家俱乐部的财政状况,但引援调节费的实施却会带来以下连锁反应:中超联赛质量下降→在世界范围内的收视率和关注度下降→转播商和其他中超联赛合作方的利益受损→转播商和其他中超联赛合作方减少对中超的投入→各俱乐部收入降低。原本实施引援调节费制度意在减少俱乐部的亏损,结果却可能是得不偿失。[66]

  (4)巩固了豪门俱乐部的垄断地位,不利于中超联赛竞争平衡的建立。根据中国足协的说明,只有亏损的俱乐部才需要缴纳引援调节费,但中超公司从未公布过中超各俱乐部的收支情况,业界普遍认为实际上目前中国实际达到盈利水平的职业足球俱乐部几乎不存在。[67]换言之,未来很可能绝大多数俱乐部都将受引援调节费的制约,表面上看起来这对所有俱乐部都是公平的,但实际上更有利于诸如广东恒大、上海上港等少数豪门俱乐部,因为它们已完成了战略调整与球员升级,同时凭借所处地域市场的优越性,未来几年仍极有可能在中超联赛处于垄断地位。而对于延边富德、辽宁开新等本来就处于联赛垫底位置的小市场俱乐部来说,却难以通过引入高水平球员的方式提升自己的实力。因此未来中超联赛的竞争失衡状况恐怕会更加明显,这一点同财政公平政策对欧足联赛事带来的影响是一样的。

  (三)豁免的可能

  即使引援调节费制度构成了横向垄断协议,中国足协如能证明该制度符合《反垄断法》第15条的规定,仍可以得到豁免。依该条规定,如果垄断协议未严重限制相关市场的竞争,且同时能够使消费者分享由此产生的利益,并符合下列条件之一,则仍可以得到豁免:第一,为改进技术、研究开发新产品的;第二,为提高产品质量、降低成本、增进效率,统一产品规格、标准或者实行专业化分工的;第三,为提高中小经营者经营效率,增强中小经营者竞争力的;第四,为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的;第五,因经济不景气,为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的。

  在诸多条件之中,唯一可能为引援调节费制度所援用的或许就是其中的第2条,即该制度能够减少俱乐部在引进球员上的过度支出,鼓励俱乐部加强自身后备人才的培养,从而保证俱乐部财政状况健康和职业联赛的可持续发展。从引援调节费开始实施的2017年夏季转会窗来看,中超俱乐部在引援上的开销确实大幅降低,[68]而且纷纷和23岁以下的青年球员签约。[69]不过,正如前文所述,如今竞技场上的成功在很大程度上是由俱乐部在高水平球员上的投入所决定的,减少俱乐部在引进球员上的过度支出未必是一个合法理由。在短期内依靠金主大量注资是很多产业里正常的运作方式,非足球产业独有,这和欧洲足球俱乐部的情况也是较为一致的,不再赘述。况且,与欧洲足球产业发展较为成熟不同,足球产业在中国方兴未艾,和很多其他新兴产业一样,在初期更需要大量投资,必须经过一个较长周期之后才有可能获得回报。在足球产业初见曙光之时实施引援调节费制度,无异于冷水泼头,有悖于国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》[70]的指导思想,从长远来看也未必有利于职业联赛的发展。此外,与财政公平政策相比,引援调节费制度直接针对每一人次的引援固定价格,其对高水平球员市场的竞争的限制程度可谓更甚;而如果把消费者的利益界定为能够以更低的价格欣赏更高水平的比赛的话,则引援调节费未能实现此功能。总之,引援调节费不符合《反垄断法》第15条规定的条件,难以取得豁免。

  (四)替代性方法问题

  与欧盟竞争法及不少其他国家的反垄断立法的相关规定不同,我国《反垄断法》第15条未将相称性要求规定为垄断协议的豁免条件之一,因此法院和反垄断机构在审理相关案件时并不需要考察是否存在能达到相同目的但限制竞争性更小的替代性方法。不过,有学者认为这属于我国《反垄断法》对豁免标准规定不全面。[71]

  出于全面分析的考虑,笔者认为的确存在符合这一标准的替代性方法。比如酌情减少每家俱乐部可注册的外援人数,能有效减少俱乐部在引进球员上的开支,而且限制竞争性要比具有鲜明的“固定价格”特征的引援调节费要弱。又比如设计出符合中超联赛实际情况的工资帽+奢侈税制度,既能抑制俱乐部对球员的过度投资,又有助于促进联赛内的竞争平衡。甚至还可以直接在现行引援调节费的基础上做一定程度的修改,比如适当提高合理区间的额度标准,在引援支出超出合理区间的情况下,将现规定下本应纳入中国足球发展基金的引援调节费修改为投入原俱乐部的青训预算中(也就是说和引援支出在合理区间内的情况一样处理)。这些替代性方法都比现行引援调节费制度的限制竞争性更小,更有可能通过《反垄断法》的审查。当然,以上只是一些基本设想,替代性方法的具体实施内容还需要通过专业人士进行科学严密的统计、测算与设计来完成,本文无意展开。

  五、结语

  财政公平政策是欧足联力图将传统上以竞技成功为唯一目的的欧洲职业足球运动向经济-竞技并重方向引导的又一次尝试。这样的尝试一方面符合当今世界体育日益产业化的大趋势,另一方面又因为不可避免地会和早已形成的欧洲体育模式发生摩擦而充满风险。体育产业与生俱来的共生性特点使得体育行业组织制定的规章随时可能触碰到欧盟竞争法的红线,这使得欧足联的改革尝试更加如履薄冰,必须小心翼翼。但遗憾的是,依据现有的证据无法得出没有财政公平政策的干预的话欧洲职业足球产业就会发生系统性失灵的结论,也无法解释为什么在其他行业里司空见惯的企业注资、负债运营等方式在职业足球运动里就必须被强行禁止。究其实质,欧足联始终无法证明由于体育的某种不同于其他产业的特殊性存在,使得欧盟竞争法可以对财政公平政策网开一面。然而,前文通过分析已经证明,财政公平政策在压低球员工资的同时,还使得欧洲顶级俱乐部的垄断地位得以维持,阻碍了新的竞争者进入市场,严重破坏了竞争平衡——这恰恰是体育最重要的特殊性之一。因此,尽管财政公平政策已经受住了两次法律挑战,但若不加以改进,减轻其限制竞争性,未来仍会面临欧盟竞争法上的风险。

  中国足协的引援调节费制度的出台背景与目的同财政公平政策相似,但其限制竞争性比后者更强,属于固定价格行为,违反了《反垄断法》的规定。尤其是,职业足球在中国还是新兴产业,中超联赛刚刚展现出令人期待的前景,引援调节费的实施对其长远发展会产生消极影响。未来中国足协应深刻领会习近平体育思想的内涵,沿着习近平指明的足球体制改革的方向,尽快致力于设计既不违反《反垄断法》,又能维护竞争平衡的新方案取代引援调节费制度,在保持球员市场活跃的情况下促进中超联赛健康有序地发展。

  (责任编辑:黄德明)


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