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向超:网约车法律规制:逻辑与思路

信息来源:西南政法大学学报 发布日期:2018-06-17

【摘要】网约车自产生即伴随着合法性争议。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》以“网络预约汽车”形式承认了网约车的合法性。然通过对此类规制的检视及评析可知,此种对传统规制方式的套用忽视了网约车的客观市场价值,同时也抑制了网约车的市场创新维度。于网约车规制而言,应正确识别市场失灵现象,以共享的界限与规制的介入、介入的节点与规制的时限、规制的逻辑与规制方式为规制的理论基础,进而提出网约车法律规制的基本思路:坚持市场原则性调节与政府适度性干预的基本理念;拟定政府管平台与平台管车辆的创新模式;把握消费者利益保护的核心价值;采取构建市场健康秩序的主要手段。

【关键词】网约车;市场创新;规制逻辑;法律规制

大众权利社会化的基本体现是“回应型”法律制度的构建{1}。而监管定会走在创新之后,这在任何时代是一个通识。网约车作为一种创新经济模式,迎合了广大的市场需求,以“灰色”身份进入公共交通市场,并展现出强大的市场活力。截止到2016年上半年,网约车单日成交量突破1000万单,全国超过400个城市开通了网约车服务{2}。据中国IT研究中心发布的《2016年中国专车市场研究报告》显示,2017年中国网约车用户将达到4.11亿人,网约车司机也将达到1330万。面对发展势头迅猛的网约车模式,社会评价及规制方案却出现了相互背离现象。一方面,对网约车的社会评价呈现积极肯定倾向:其一,网约车的发展及其规模化,满足了乘客多样化的需求,提供了便利、优质的出行方式{3}。其二,网约车的运营模式解决了临时性的分散雇佣与就业问题,给乘客与专车司机两方都带来福利。另一方面,网约车作为共享经济的代表,2016年11月施行的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)虽然以“网络预约出租汽车”对“专车”运营予以了法定化,但却存在规制策略守旧与规制方案不合理的双重症结。整体而言,《暂行办法》提出的规制方式忽视了两个关键问题,即网约车发展具有多个维度的市场创新价值,以及因效仿对出租车的传统规制模式而对网约车发展呈现出抑制性。此种制度设计抑制了网约车的市场发展本性,忽略了网约车市场创新性的形塑,体现为政府规制限度与市场自我调节的冲突。

从既有研究来看,《暂行办法》实施以来,多位学者对网约车监管贡献了智识。涂罡、徐亚文认为法案(即《暂行办法》)的出台标志着对出租车的管理从自治型范式迈向回应型范式,从制度回应型角度对《暂行办法》予以了正面评价{4}。谢新水提出,网约车新政促进了巡游出租车的管理创新,规范了网约车市场,形成可巡游车和网约车融合发展的新格局{5}。然更多学者认为,《暂行办法》存在诸多不合理之处。徐昕提出,《暂行办法》及各地网约车管理实施细则相关条款违反《宪法》《行政许可法》等上位法,应采取个案救济、立法审查等方式来进一步完善网约车监管规则{6}。顾大松指出,《暂行办法》在规制思路、规制手段上沿用了传统出租车管理模式,对网约车的各种限制,无异于对网约车发展的“绞杀”{7}。甄艺凯则通过理论模型发现,网约车新政下的数量管制措施意味着更大的效率损失,并提出了替代性的管制策略{8}。总体而言,学界对《暂行办法》及地方实施细则等规制方式贡献的不同评价,从多个角度对具体制度建构进行了初步探索和论证。遗憾的是,问题是客观存在的,破解之道亦多,然实践之路难觅。共享经济语境下的规制逻辑与思路梳理,并未得到真正呈现,连接网约车发展特性与规制方案的建构逻辑亦未彰显。是故,笔者通过审慎考察网约车运营的客观状态,思考其蕴含的创新维度,明确规制的理论依据,试探索出行之有效的规制路径。

一、网约车的创新维度与政府规制

(一)网约车创新维度分析

一定程度上,共享经济的兴起印证了科斯交易成本理论的解释力,即伴随交易成本的降低,现有的交易模式将会经历一次震荡,直至实现帕累托最优{9}。网约车以“互联网+”经济模式为运营基础,搭建了一个相对封闭的个人对个人市场,大幅度提高了信息和资源易得性,降低了交易成本。伴随着帕累托最优的实现,这一创新经济模式应有的正外部性得以呈现,并推动网约车本身的发展与完善。

1.市场语境下的创新

第一,创新市场经济运营模式。市场产品的多样性一定程度取决于社会发展和技术创新。网约车平台以消费者需求为基础,利用互联网技术,实现了出租车行业运营模式的创新。平台公司利用“脱域”技术,实现实时撮合交易,将绝大部分交易从随机在场的面对面承诺转化为客观的非在场线上订单,免去了主观的市场预期判断、缔约协商等程序,降低了交易成本。同时,“居间方”被拟制成一个市场主体值得信赖的抽象体系,以相对较低的花费和较高的回报去实现社会资源的整合、利用。此种创新型的市场经济经营模式是对人力资源、物力资源、信息资源的有效整合,符合“大众创业、万众创新”的理念,具有良好的发展前景。

第二,优化出租车行业竞争方式。租价统一阻断了价格对于市场供求关系以及竞争关系的有效传导,割裂了价格与服务质量之间应有的市场关系。而价格严格管制下必然会导致租值消散,则“经济人”假设下的出租车市场会通过有限的途径将租值消散减至最小化,途径可能包括降低车辆维护成本、司机绕行、强制性拼车等降低服务质量的方式。相较而言,网约车乘客所享受的点到点便捷式接送服务、和谐的服务态度和氛围、有效的客服评价机制等服务具有绝对的竞争优势。从成本收益角度来看,网约车发展初期平台公司因抢占市场份额进行了大量的补贴,由此形成了与传统出租车行业的正面竞争。现阶段,平台公司各自市场份额趋于稳定,网约车基于其车辆形态、供需状况以及相关主体经营策略等原因逐渐与传统出租车形成错位经营。便捷化、智慧化、人性化成为网约车运营的竞争优势,而传统出租车则基于竞争压力,理应实现“乘客至上”服务理念的回归,以消除社会公众对传统出租运营的诸多诟病[1]。由此,出租车行业恶性竞争矛盾于市场竞争机制下得以调和。再者,相关研究还表明网约车服务在一定程度上惠及了那些原本无能力消费出租车服务的中低收入人群,展现出网约车“和谐竞争”下的正外部性{10}。

2.问题回应下的创新

第一,满足消费者有车可乘的基本需求。出租车行业作为城市公共交通的重要组成部分,一直以来受到严格的管控,而数量控制作为主要手段之一备受诟病。政府进行的规制基础并非基于客观的市场需求,而是通过设置行业准入门槛获得利益,其后果是出租车数量存在大量的市场短缺。据统计,目前中国主要城市户籍人口千人拥有出租车数量与十年前基本持平,有的城市甚至出现负增长,如重庆、深圳等城市{11}。但与十年前不同的是,城市常住人口、流动人口的剧增以及消费水平的提升,消费者对出租车市场的需求倍增,同样也不难解释黑车“屡罚不止”的现象了。此外,网约车对于交通潮汐现象的解决具有独特的优势。城市出租车数量基于行业管控的原因,数量的形成不具有市场性,高峰时段出租汽车供给不足即是常态。而网约车平台下私人汽车以零工经济的兼职业态提供出行服务,能够在高峰时段弥补出租汽车供给数量不足的问题,且能在平峰时段因为其兼业性不占用道路公共资源。由此,消费者在打车难度上不受交通潮汐影响,基本需求得到更好的满足。

第二,优化消费者乘车的服务质量。就服务质量而言,由于传统出租车营运价格固定且行业垄断,其所提供的服务质量通常要低于市场预期,更难以实现服务的多样化。对于老人、儿童以及其他对出行舒适度有较高要求的人群而言,传统出租车难以满足,而网约车则提供了补充式服务{12}。目前各网约车公司均推出了四种以上类型的网约车服务,基于不同的车辆档次提供差异化服务。乘客可根据自身需求,选择相应的网约车类型。此外,网约车有效的客服评价机制保障了服务质量的可持续性。

3.资源配置下的创新

第一,人力资源的优化配置。现代经济的快节奏增大了公众的出行频率,具有准公共性质的客运市场一直受到行政管控,并未释放出应有的市场增值价值,网约车的发展致使车主层面和乘客层面均感受到了开放型的市场竞争的益处。网约车吸引了多方面人群的加入,如网络平台、风险投资公司、出租车司机、私家车司机等。其中私家车司机为主要人群,其没有“份子钱”压力,且成为网约车司机后可以自由选择全职或兼职。于车主而言,其可以自由选择一个或多个平台加入,各平台出于竞争、抢占市场份额,会致力于提高车主营运收入。而当传统出租车司机能够在传统出租行业与网约车行业之间自由选择,将激励传统出租车公司主动改善司机工作环境、增加司机收入及变革公司治理模式。于乘客而言,则可以享受到多样化、点到点的优质租车服务。

第二,车辆资源的优化配置。城市公共交通负荷过重主要体现为营运供给在时间上的不均匀性,且人口密度越大,公共交通资源越不均匀{13}。加之一些出租车司机为缩减成本,故意躲避高峰拥堵时段,造成高峰时段严重的供不应求。相反,已有研究表明,一些城市高峰时期私家车空驶率达80%,造成严重的资源闲置{14}。而随着互联网与大数据的发展,网约车平台实现了车主与乘客的点对点服务。通过将乘客出行路线与就近网约车信息共享,网约车即可接单履行运输义务。此外,私家车的大量普及,车主与乘客顺路匹配度也不断提高,顺风车模式有了广阔的市场。概言之,网约车运营模式对存量车辆、低利用率私家车的高效利用,实现了提高乘客幸福指数、降低私家车辆空驶率、缓解交通拥堵状况及减轻污染排放量的多重效益。

第三,客运增值的优化配置。客运增值分配机制优化的核心在于理清出租车行业利益的真正去向,其中政府行政特许下获益之“租值”、出租车公司利益链及出租车司机三者的利益分配问题是关键。但可以肯定的是,出租车司机作为分配者底层,一方面受纵向利益者的“剥削”,另一方面受网约车市场对客户群的“掠夺”,其生存环境实属堪忧。因此,出租车行业管理部门与传统出租车公司利益链理应成为改革的重心,而网约车以“共享经济”特性对此利益链已形成冲击,导引出出租车市场的开放性缺口。因此,出租车行业市场竞争的透明化、平等化,将使出租车司机、网约车司机以及消费者感受到市场经济的红利,实现客运增值分配机制的优化。

(二)政府规制

政府对于市场创新所表现出的角色偏差及《城市出租汽车管理办法》对网约车规制的失效推动了《暂行办法》的制定及实施,《暂行办法》也如期搭建了网约车规制框架。包括:安全保障的强化(第10条、第11条、第14条)、平台责任的界定(第16条、第17条、第18条)、私家车的优先准入(第28条)、网约车运营市场化(第3条、第20条、第21条)、民事行政责任的确立(第30条、第31条、第34条、第35条、第36条)等。笔者由政府规制角度,以规制立场与准入制度为视角对《暂行办法》进行检视,并试图作出客观、针对性的评析,以期为网约车规制思路之构建提供参考。

1.政府规制检视

第一,规制立场检视。网约车四方协议模式对出租车类强制性规范的规避以及地方相关立法碎片化,要求国家层面对网约车运营制度予以回应。从《暂行办法》设计来看,其试图将网约车嵌入传统出租车监管模式之中,通过行政许可和地方立法授权等强制性规范对其进行严格监管[2]。通过对地方实施细则的考察可知,地方监管措施同样沿袭了政府管控的惯性思维,且囿于地方政府对政策裁量权利用程度不一以及规制能力与技术不足等原因,地方细则呈现扭曲走样之象。如非市场性准入门槛设置对《立法法》《行政许可法》《劳动法》等上位法的违法,再如大量套用传统规制方式(数量管控、价格管控),对合作治理、税收、大数据管控等新型规制方式乏善可陈[3]。市场失灵是经济法产生的逻辑起点,政府依法干预才具有正当性。网约车运行以来,深受消费者青睐,且在运行过程中展现出强大的生命力,并未体现出明显的市场失灵倾向,《暂行办法》强行将网约车纳入传统出租车模式之中,实有干预过度之嫌。

第二,准入规制检视。规制部门基于网约车可能引致“城市病”、安全隐患等负外部性为依据,为私家车开展网约车运营设置了严格的准入制度。主要表现在:其一,服务平台及车辆须《网络预约出租汽车经营许可证》《网络预约出租汽车运输证》《网络预约出租汽车驾驶员证》“三证齐全”[4]。其二,服务车辆须具备合法营运资质,购买营运车辆相关保险;按照经营年限报废、退出[5]。此外,《暂行办法》对车辆的具体标准和营运要求(第12条)、驾驶员条件(第13条)、是否实施价格管控(第2条)、报废标准(第39条)等规定权限均授权于地方人民政府。此后,北京、上海、重庆、南京等地均出台了《暂行办法实施细则》,形成了各种各样、条件不一的准入门槛。例如,北京、上海两地明确要求网约车驾驶员必须具有本市户籍,广州、深圳亦规定汽车排量在1750毫升以上。

2.政府规制评析

如前所述,“网约车”的出现弥补了现有客运市场的不足,是市场自我调节的产物,其产生具有客观的市场价值及发展前景。其因市场需求产生,随市场变化发展,以市场竞争规律的回归为期待,实践中也实现了车主与乘客的双赢。发展过程中,管理部门对网约车的规制态度也经历了“静观其变”到严格管控,再到立法规制的转变。然而,以《暂行办法》为代表的法律规制并未体现出法律制度对市场创新的维护、对创新成果的巩固以及对市场创新中潜在风险的规避,而呈现出法律规制的内生缺陷:其滞后性及形式主义思维将网约车强行嵌入特许经营的传统出租车规制模式中,以行政许可、特许准入等方式将市场自发秩序转变为行政管控的强制秩序,从而弱化了网约车本身对市场需求与创新的回应,致使规制目标发生偏离。而且,此种“上行下效”的规制模式偏离扭曲了“满足社会工作多样化需求,促进出租汽车行业和互联网融合发展”的政策目标,忽视了“互联网+”市场开放性、无边界的特征,抑制了市场创新维度与社会公众需求的融合,不利于改革发展成果的共享。

二、网约车法律规制应然逻辑

20世纪晚期,规制的私益理论作为公益理论的补充,一并成为规制正当性的理论基础。二者并行的结论性解释可能为:特定领域所采纳的规制形式,只能解释为是服务于受规制行业之企业利益{15}。于网约车规制而言,现行规制模式明显体现为私益理论的主导,即“规制的存在及其形式是政治家回应利益集团需求的结果”,是既得利益者通过公共手段对自身利益的维护{16}。且在规制方式上传统守旧,缺乏融合市场创新与规制目标的制度自信。鉴于此,本文认为,以下逻辑节点应进行厘清:共享的界限与规制的介入、介入的节点与规制的时限、规制的逻辑与规制的方式,并以此为规制逻辑和基础,展开行之有效的法律规制。

(一)共享的界限与规制的介入

私人自由与经济管制在法律上受到严格的界分。专车模式利用手机全球定位系统收集客户群的乘车需求,通过点对点的精细化服务使客运资源与私人需求相融合,成为共享经济的一种。但这种对私人自由的利用是否进入管制的范围,是否触及法律的界限,在《暂定办法》及一系列地方性文件中得到了回答。事实上,对于“专车类”共享经济的规制同样经历了规制犹豫期。私人自由与市场需求致使专车市场在创新形态上超越了法律预设,致使规制的介入在形式上遭遇挑战,在实质上颇受质疑。而这与专车模式的复杂性交织在一起,使其是否需要规制变得更加难以判断。因此,对专车的规制陷入了两难:一方面,人们一开始即享受到了专车所带来的便利、多样化服务等益处,而这些益处有可能被规制所减损甚至破坏。如1865年~1869年英国《机动车道路法案》,将科技创新能克服的问题通过牺牲社会效益、减损市场效率的法案来予以规制,成为英国汽车发展史上可悲的一页{17};另一方面,供应方不正当竞争、供需方利益纠纷等市场缺陷逐步显现,消费者安全性遭受挑战,政府规制又理应予以回应。因此,安全保障、合理价格运营、出租车运营的负外部性应成为规制创设的立足点。有学者通过“经济学通说”“法政策分析”及“实体法依据”三个角度对政府规制的合理性予以了证成{18}。笔者认为,专车市场发展程度的初级性、主体参与的“经济性”、受众广泛性等特征,使市场自我规制的理性及保障性可能大幅度降低,需要政府为积极性规制以克服现有问题。

(二)介入的节点与规制的时限

传统行政法、经济法对政府规制介入节点的研究并不多见,均主要侧重于对规制方式、规制程度的研讨。然规制节点与时限是实现良性规制的起点与基础,合理有效地避免规制迟延与过早干预是提高规制效益的关键。实践中,规制者也时有出现规制迟延或规制不作为的情况,这一方面给消费者权益带来隐患,另一方面企业不能识别市场预期,将收缩对市场的投资,由此抑制了市场经济的发展。当然,规制者的说辞是规制之作出要以市场信息为基础,而这属于规制阶段的时间成本,难以避免。然而,全面的信息不一定是有价值的信息,过多的信息亦可能对规制起负面作用{19}。目前较多决策主要以较早的规制介入为主,而目的即是明确规制预期,降低受规制者的识别成本,也有利于规制者更早地了解实践现状,一定程度上避免规制俘获。当然,早期介入的规制在规制基础上可能存在对问题的认识不清,对现状的判断不准,因此在规制措施的选择上应相对保守,多以政策指引、约谈等形式为益。

规制的时限即一项规制对受规制者存在规制效力的期间,规制时限还要求规制者应根据规制事项的变化不断调适规制,不因规制的启动而放弃对规制事项的学习和研究{20}。此外,规制也需要有弹性,能够根据创新实践的变化而不断加以调整,进而实现公共利益的最大化。以网约车为例,网约车公司快速发展,运营模式“风云变幻”,在规制此问题时应缩短规制之时限,抵消一部分规制偏见,避免一定程度的规制错位。利用规制时限的能动调整,创新规制方式,以应对多变的专车运营模式,消除消费者对专车“灰色”运营的顾虑。

(三)规制的逻辑与规制的方式

“互联网+”的市场环境对规制路径、规制方式提出了新的要求。专车的出现一开始披着“共享经济”“四方协议”的合法化外衣,致使政府对其规制无从下手。当市场的自我调节失效,政府干预才逐渐展开。消费者权益频繁受损,侵权事件频繁发生,不正当竞争行为充斥着整个专车市场,市场失灵下的专车市场需要政府进行干预,保护社会公共利益。专车市场规制的逻辑源于规制的制度需求,也源于专车市场的发展品性。当然,如此的规制逻辑同样也引致一些反对的声音。如认为“互联网+”模式是现代经济的主导形式,将“互联网+”作为信条,忽视潜在的市场风险,认为此模式可以自由发展。此外,部分消费者执着于专车市场初期专车公司恶性竞争所给予的优惠,认为政府规制的初衷是保护传统垄断行业,维护自身利益的体现{21}。学界对专车规制方式提出了多种方案,如侯登华认为,专车具有零工经济以及模糊运营的特征,应在厘清合同关系的基础上,由各地方借鉴域外专车管理经验,建立政府+企业的网约车监管模式{22};张东阳提出,《暂定办法》阻碍了市场竞争,应考虑放松出租车管制和引入代驾租车模式{23};顾大松建议,专车立法应从地方性法规入手,构建容纳网约“顺风车”的立法模式{24}。对专车的规制逻辑虽然同样可以效仿传统出租车之规制,采取政府垄断、行业特许、数量限制和特定质量控制的规制逻辑和配置。然专车运营模式已然脱离了传统规制方式的规制范围,强行嵌套只能使创新经济受到抑制,减益于社会大众。因此,应充分考虑专车行业的发展阶段、专车运营的市场环境,运用正向规制与负向规制相结合的理论,对专车准入方面采取激励性规制,对专车运营环节则采取约束性规制。

三、网约车法律规制的发展思路

从近年来世界各国对出租车规制改革的进程及效果可以得出这样的结论:出租车市场管制的完全解除必然会造成社会福利损失,且进一步殃及企业发展、就业数量、社会环境等,但全面、严格的管制又会导致一定的市场效率减损{25}。市场经济的原则之一是市场优先原则,即在既有智识结构无法正确识别市场失灵现象时,应优先运用市场自我调节机制,暂不进行国家干预{26}。在网约车问题上,此原则理应予以贯彻。管理部门应充分认识网约车运营的市场结构,把握正确的规制路径与方向,补充式地对相关市场为行之有效的干预,进而维护消费者权益,促进市场经济的发展。

(一)基本理念:市场原则性调节与政府适度性干预

竞争作为社会组织的原则,就排除了对经济生活的某种形式的强制性干预,但也必须承认某种形式政府行为的必要性{27}。可见,在政府与市场自洽、平衡之间,应坚持市场资源配置的决定性作用,国家应秉持正当性原则与谨慎性原则进行适度干预{28}。网约车所经历的“野蛮生长—全面叫停—有限合法化”的跌宕周期亦是市场自我调节与政府适度干预协调之结果。而《暂行办法》的出台,虽然法律层面肯定了预约出租车服务,但其解决现有实践问题的能力有限,且违反了市场公平竞争原则。例如《暂行办法》套用了传统出租车管理模式的思维,对网约车经营资质、条件、驾驶员基础条件等进行了统一规定,不利于各地基于市场因素因地制宜。此种脱离市场实践而开展的概括性规制对解决专车问题可能收效甚微。因此,应坚持市场原则性调节与政府适度性干预理念,合理运用多样化、协同式的规制手段,正确应对结构更加复杂化的市场经济形态。首先,规制的合理性因素应考虑:其一,市场调节机制进行的自我规制究竟能发挥多大作用。其二,“有限合法化”的规制结论是否为政府正当性、谨慎性之适度干预。其次,坚持市场原则性调节可从以下两个角度展开:第一,市场自我治理的角度。遵从市场自发治理能力,本质上认识市场失灵现象,排除不当干预。第二,政府规制的角度。开展竞争性规制,运用政府公共权力参与或引导私人竞争,透过市场竞争的方法,实现规制效果{29}。据此,在网约车市场准入及主体资格领域,应进行竞争性规制。传统出租车行业作为竞争的准公共主体,凭借其市场优势参与竞争。而网约车运营模式提供性价比更高、服务态度更好、类型更多样等具有竞争力的服务质量,迫使其他竞争者改善经营质量{30}。在市场交易和竞争领域,应进行约束性规制。对于侵犯消费者权益的经营者,应严格打击;对行业不正当竞争,应发挥约束性规制的威慑力,提高违法成本,规范企业竞争行为。

(二)创新模式:政府管平台与平台管车辆

“选择什么样的规制模式既要考虑规制对象的行业属性和法律结构,也要考虑不同规制方式的作用和特点。”{31}平台公司基于数据能力及贴近用户的特质,解决了信息不对称导致的供需双方交易障碍,释放出专车市场的强大生命力。其源于市场需求生存及发展,其行业属性也理应是更趋向于市场化的出租车企业,其规制方式应与行业特许制下传统出租车行业有所区别。传统的出租车管理模式虽名为政府监管,实则政府在获取垄断租金后由出租车公司全权运营管理,而出租车公司基于“经济人”特性放松了服务质量及公共利益,存在诸多问题。此外,传统出租车作为现行出租车行业的主要力量,应进行优化式改革,而非与网约车的增量市场形成恶性竞争。然《暂行办法》似乎并未考量到二者差异化运营的社会经济效应,依然沿用了传统的行政管理方式,保留了事前审批的监管路径,对网约车车辆及司机设定了许可制度,而没有认识到大数据背景下,技术监管的效率性。平台公司所拥有较强的数据能力及分析能力,能够通过紧密的数据传递对出租车车辆和出租车司机进行控制。监管部门只需通过对平台公司准入门槛的设定、事中运营的监管、事后责任的确定及追究,把握住市场运营的关键环节,即可实现网约车市场秩序维护、消费者保护等多重目标。相关监管方式应包括:其一,政府可以制定目标和预期的结果,平台企业就如何实现这些目标和达成预期值具体制定解决方案和行业标准{32}。其二,推动行业协会的建设,实现与行业协会的协同监管。其三,通过约谈等方式督促平台公司合规合法经营。

网约车特有的运营形式、技术条件决定了其只能由平台公司来进行管理,这种管理应是平台公司主动的、自发性的、利于自身发展的管理,也是市场优胜劣汰规则所要求的。一方面,基于市场竞争的压力,平台公司具备良性发展的内在激励。目前滴滴出行、神州专车、易到专车等都是进军全国市场的专车公司,且这些公司都是经历了“烧钱”补贴或并购重组之后的幸存者,有强大的资本支持。而这些公司更趋向于为市场提供更为稳定和优质的服务,以养成消费者消费习惯,从而占领市场份额。另一方面,目前网约车交易价格、支付方式及双方信息都由平台公司一手掌握,且可及时了解实时的交易信息和市场运行状态,这些资讯优势都有利于平台公司对网约车进行管理。此外,网约车车主合同关系的当事人为平台公司,车辆的准入申请、收益发放、运营规则均由平台公司所设定,由平台公司对网约车进行直接管理也是节约政府监管成本的方式。

(三)核心价值:消费者利益的保护

网约车基于其运营模式,相对于传统出租车而言,具有以下特殊性,这些特殊性有可能忽视对消费者利益的保护。其一,信息安全问题。“互联网+”的运营模式致使网约车公司掌握了大量的个人信息、出行记录、经济信息等,而这些信息易被违法利用,个人隐私、人身财产安全受到威胁。其二,车辆安全问题。目前网约车的申请十分容易,且不限定车辆型号,对驾驶员也并未进行严格审查,致使网约车较传统出租车而言,所提供的安全感相对较低,近期的多起案件也体现了此问题。其三,责任确认问题。就平台公司而言,其可能的责任形式包括:违约责任、侵权责任、行政责任及刑事责任,但这些责任缺乏具体法律或行业标准予以确认,大都仅在平台公司制定的格式合同中进行了规定,对消费者的保护缺乏周延性和强制性。因此,为了更好地保护消费者的利益,应注重对以下制度的构建:第一,消费者信息保护制度。平台公司应建立保护消费者信息的责任制度,并配合监管部门对信息平台进行的协作保护。严厉打击平台公司非法利用消费者信息、坚决杜绝专车司机利用消费者信息侵犯隐私权、恶性泄漏个人信息、侵害、骚扰等情况。明确平台公司对消费者信息保护的直接责任和间接责任,交通管理部门应会同国家信息部门尽快制定相关行业的信息监管标准和行为准则。第二,车辆安全审查制度。平台公司应明确自己对运营车辆、驾驶员的审查制度,严格把握平台车辆的准入门槛。对车辆保养、保险、事故记录、司机驾龄、司机犯罪记录等作强制性规定,并报监管部门备案。第三,责任追究与风险分担制度。平台公司、运营车辆对于消费者的违约情形,应明确平台公司的第一责任人义务,建立先行赔付制度;对于网约车司机对消费者所施加的人身财产伤害,平台基于对网约车司机的审查义务理应承担一定责任;对于网约车司机的违法犯罪行为,坚持责任自负原则,但网约车公司负有就乘车信息提供证据的义务。

(四)主要手段:构建健康的市场秩序

网约车携着“互联网+”与共享经济的标签而来,但真正能脱颖而出的是市场竞争机制下资本雄厚的企业。当前各公司正处于积聚网约车资源及培养消费者消费习惯的初级阶段,此阶段的网约车运营模式具有分散性缺陷。传统的预设性法律及“滞后”的法律创设难以实现对此新型业态的有效监管,因而监管部门在规制手段的选择上应注重秩序的培养和维护、规制手段的及时性和有效性、威慑力的传导性和实效性。

市场主体既是市场秩序的参与者,又是市场秩序的供应者。把握市场主体的特性,利于健康市场秩序的构建。平台公司及网约车司机作为网约车市场的主要参与者,其行为的规则性是市场稳定的关键。因此,政府规制的重心应放在平台公司合法经营、网约车司机合法运营之上。具体而言,应从以下几个方面来构建健康的市场秩序:第一,对垄断的规制。对用户数量及规模化的追求是互联网公司的特性,当数量及规模积累到一定程度就形成了垄断。对网约车平台垄断的规制应以预防为主,注重对自然垄断的防范,关键在于对平台公司合并相关法律制度的完善。其一,确立网约车平台相关市场及市场支配地位的认定标准;其二,合理适用事先申报制度、行政审查制度及司法审查制度,必要时降低标准执行;其三,确立平台公司违法合并的法律责任。第二,对不正当竞争的规制。网约车以“互联网+”技术为基础,因而网约车竞争同样兼具了互联网隐秘性、大数据等特性。因此,对网约车运营不正当竞争行为的规制需要运用信息规制工具。其一,基于互联网评价机制,建立平台、司机征信系统;其二,建立强制信息披露制度、信息留存制度、信息共享制度。在威慑不正当竞争行为的同时,便于管理部门查处相关行为。此外,互联网分享经济有着参与人数众多、参与方式灵活、潜在规制对象增长快的特点{33}。纯粹依靠垂直管理部门进行规制,很难实现市场秩序的稳定。应构建政府、企业及社会的合作规制机制,提升规制效率,降低规制成本。

四、结语

网约车的产生至发展,伴随着安全保障、政府监管、与传统出租车的关系等诸多争议。《暂行办法》试图解决这些争议并尝试为网约车的发展框定边界和指明方向。然“滞后性”立法本身的缺陷及“共享经济”类新型业态的复杂性导致立法规制之效果不尽理想。实践证明,完全不予以规制的科技进步和过分依赖自我规制的产业都会引发失败{34}。因此,“处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”将至关重要。于网约车规制而言,应正确识别市场失灵现象,以共享的界限与规制的介入、介入的节点与规制的时限、规制的逻辑与规制方式为规制的理论基础,进而提出网约车法律规制的基本思路:坚持市场原则性调节与政府适度性干预的基本理念;拟定政府管平台与平台管车辆的创新模式;把握消费者利益保护的核心价值;采取构建市场健康秩序的主要手段。


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