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姚仁安:对工商行政机关确认无效经济合同行为性质及其可诉性的研究

信息来源:中外法学 发布日期:2018-04-19

我国经济合同法明确赋予了工商行政管理机关对无效经济合同以确认权。然而,工商行政管理机关对无效经济合同确认的行为属何种性质,这种确认行为是否具有可诉性,理论上认识很不一致。就审判实践来说,合同当事人对工商行政机关无效经济合同确认不服面向人民法院提起诉讼的情况一般有三种:①合同当事人只对无效经济合同确认不服,向人民法院提起诉讼;②合同当事人对合同确认无效没有异议,仅对工商行政管理机关确认合同无效后的财产处理不服,向人民法院提起诉讼;③合同当事人对合同确认无效和财产处理均不服而一并向人民法院提起诉讼。上述不论哪一种情况,人民法院在审理案件时,都涉及到对工商行政机关确认经济合同无效行为的审查问题,这种审查,是依民事诉讼程序进行,还是依行政诉讼程序进行,最高人民法院就此作过几次司法解释,也未能完全明确其适用原则。因此工商行政管理机关确认行为究竟是一种什么性质的行为?这种行为是否具有可诉性?有必要从理论和实践的结合上进行探讨。

笔者认为,工商行政管理机关确认经济合同无效的行为既不是行政司法行为,也不是鉴定行为,更不是认证和签证行为,这种确认行为属于具体行政行为,符合具体行政行为的法律特征,具有行政诉讼的可诉性,理由如下:

首先,从具体行政行为的特征来看,工商行政管理机关确认经济合同无效的行为属具体行政行为。什么是具体行政行为?最高人民法院《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见(试行)》(以下简称,《意见》)第1条对此作了明确的定义: “具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的织织或者个人在行政管理活动中行使职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。这一定义界定了具体行政行为的基本特征有五:第一,行为是行政主体作出的。这里所指的行政主体既包括行政机关,也包括法律、法规授权的组织,还包括行政机关委托的组织或者个人;第二,行为是行政主体行使行政职权的行为。也就是说,行为发生在行政主体在行政管理活动中行使行政职权时,行为是行政主体的职务行为;第三,行为对象的特定性,行为是以特定的人和事为对象,它是具体的,而不是抽象的。所谓具体的行为,它不是为未来而选定的具有普遍约束力的抽象行政行为,而是针对过去的,且只能适用一次性的行为;第四,行为是行政主体的单方意思表示。行为的作出不取决当事人的意志,而是行政主体的方面决定的;第五,行为直接影响到相对人的权利义务,并且产生相应的法律后果。换句话说,这种行为既已作出,就直接把所涉及的当事人置于行政管理的相对一方,且对相对一方设定了行政法上的权利义务,或民法上的权利义务,有时是二者兼而有之。工商行政机关是综合性的经济监督部门,是国家管理经济活动的重要行政执法机关,因此,工商行政机关是当然的行政主体;确认行为是工商行政管理机关在工商行政管理活动中行使工商行政职权时作出的;它是针对具体的当事人所签订的具体合同作出的,且是工商行政机关单方面作出的,它根本不需要征得合同当事人的同意;确认行为一经作出,便直接影响到合同当事人双方的权利义务,这种权利义务表现在两个方面,一是合同违反国家法律,损害社会公共利益的,合同当事人要承担行政法上的责任,这种责任是当事人向国家所负的责任。如经济合同法16条明确规定,违反国家利益和社会公共利益的合同,如果双方都是故意的,应追缴双方已取得或者约定取得的财产,收归国家所有。如果只有一方是故意的,故意的一方已经从对方取得或约定取得的财产,应收归国库所有;另一方面,合同当事人一方可能向另一方当事人要承担民法上的责任。如经济合同法16条规定,经济合同被确认无效后,当事人依据该合同所取得的财产,应返还给对方。有过错的一方应赔偿对方因此所受的损失;如果双方都有过错,各自承担相应的责任。前一种责任是行政法上的责任,后一种责任是民法上的责任。上述分析及法律的规定表明,合同被确认无效后,合同当事人双方即处于被工商行政管理之下,并确立了合同当事人的法律地位,并要承担相应的法律后果,因而这种确认行为属具体行政行为。

第二,从确认与鉴定的比较中看,确认行为亦属行政行为,且系具体行政行为。有人认为,工商行政机关的确认行为具有鉴定的属性,因而不具有可诉性。这种认识与理不通,与法不符。确认与鉴定是有质的区别的,鉴定行为是指鉴定人适用专门知识或技能,对某些专门性问题进行分析、鉴别和判断。而认定经济合同无效,是工商行政机关行使行政管理权运用法律法规对合同的内容进行审查后得出的结论,它与鉴定的区别主要在于:①鉴定只能由具备专门知识或技能的自然人作出,法人不能成为鉴定的主体。而对无效经济合同的确认权是法律赋予工商行政管理机关的权力,再就是人民法院有权确认合同的效力,不论是行政机关的权力,还是审判机关的权力,都与国家权力分不开,而鉴定与国家权力没有联系;②与待鉴定的专门性问题有利害关系的人应当主动回避和被申请回避,而对某经济合同无效确认的工商行政机关不发生回避的问题;③鉴定人的鉴定义务一般是基于指派聘请或被申请而产生,它是消极的法律行为;对无效经济合同的确认既是工商行政机关的法定职权,又是其法定职责,它是积极的法律行为;④鉴定人作出的鉴定结论是运用专门知识对事实作出的分析结论,它不解决法律问题。确认经济合同无效是工商行政机关适用法律对合同进行审查而得出的法律结论;⑤对某一待鉴定的专门性问题,可以由多个鉴定人进行鉴定,并作出鉴定结论,它不存在地域管辖和级别管辖的限制,而对某一经济合同无效确认不允许由多个工商行政机关进行确认,而且还必须由有管辖权的工商行政机关进行;⑥鉴定不存在监督与被监督的上下级关系,如同一专门性问题,省级法院法医作出的法医学技术鉴定与他下属的地市级法院法医所作的法医学技术鉴定不同时,上一级的法医无权作出变更或撤销的结论。而具有隶属关系的工商行政机关之间有行政监督与被监督的关系,国家工商局1985年7月25日发布的《关于确认和处理无效经济合同的暂行规定》中规定:“当事人如果对经济合同确认无效不服,可以在收到无效经济合同确认书之日起十五日内向上一级工商行政管理局申请复议;上一级工商行政管理局在收到复议申请书后,应当认真审查。如果原确认正确,应驳回复议申请;原确认有错误的,应当重新处理”。除此之外,确认行为与公证(认证)、鉴证,都有质的区别,这里不加赘述。国家工商局有关的解释中曾明确规定: “经公证、鉴证的经济合同,工商行政管理局认定是有误的,可以确认无效”。从上述比较中可以看出,工商行政机关确认经济合同无效的行为属具体行政行为。

第三,从行政诉讼法规定的受案范围看,工商行政机关确认经济合同无效的行为具有行政诉讼的可诉性。我国行政诉讼法第二章对行政诉讼的受案范围作了规定,该章第11条列举的受案范围虽然没有明确规定对无效经济合同的确认不服可以向人民法院起诉。但是,根据行政诉讼法第11条第(八)项规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其他人身权、财产权的,都可以向人民法院提起行政诉讼。这一“兜底”的规定表明:行政诉讼法在保护“人身权、财产权”方面,前(七)项受案范围列举的,只要公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的,均可以向人民法院提起行政诉讼。经济合同都是具有财产内容的,是合同当事人为实现一定的经济目的,取得一定的经济利益而签订的,而工商行政机关确认经济合同无效后,就直接影响到合同当事人的经济利益,甚至有侵犯合同当事人财产利益的可能性,显然,允许合同当事人对工商行政机关确认经济合同无效行为提起行政诉讼,符合行政诉讼法第11条第(八)项的规定,属于行政诉讼的受案范围。至于国家工商局关于确认和处理无效经济合同的暂行规定中虽然规定,当事人对工商行政机关确认无效经济合同的行为不服时,可以向上一级工商行政机关申请复议,上级工商行政管理机关的复议决定为终局确认,其没有交待可以向人民法院提起诉讼。仅据此认为不能向人民法院起诉,这种认识与法律的规定是相悖的。行政诉讼法第12条第(四)项规定: “法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为"人民法院不予受理。这里的“法律”不是泛指,而是特指。最高人民法院《意见》第3条规定,行政诉讼法第12条第(四)项规定中的“法律"是指全国人大及其常委会依照法定程序制定、通过和颁布的规范性文件,其不包括法规和规章,国家工商局发布的“暂行规定”属准规章性的规范文件,这种准规章性规范性文件规定的终局确认行为,当事人不服的,仍可以向人民法院提起诉讼。从另一角度讲,国家工商局的“暂行规定”规定的“复议”无疑属行政复议,而行政复议是指行政机关在行使其管理职权时与管理相对人发生行政争议,依相对人的申请上一级行政机关或法律法规授权的机关,对引起行政争议的具体行政行为进行复查的一种具体行政行为。复议是由行政争议而引起的,争议双方当事人必定有一方是国家行政主体,复议机关也必定是行政主体,且复议是依行政程序进行的,复议决定属具体行政行为,这类复议决定除“法律”的规定外,一般都具有可诉性,也就是当事人不服时可以向人民法院提起诉讼,请求人民法院以司法权保护其合法权益,这是《行政复议条例》确立的一项原则。

第四,从行政诉讼的立法目的看,应当允许合同当事人对工商行政机关确认无效经济合同的行为提起诉讼。我国行政诉讼法第2条明确规定: “公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。工商行政机关是国家管理经济合同的重要行政执法机关,其作出的无效经济合同确认是以国家行政机关的名义对经济合同实施监督管理时作出的具体行政行为,该具体行政行为是否合法,直接涉及到合同当事人的经济利益,即财产权利。当合同当事人对该具体行政行为是否合法持有异议或认为该具体行政行为侵犯其合法权益时,有权依照行政诉讼法的规定提起诉讼,请求人民法院给予法律保护。当然,这里的“认为”只是一种主观上的假定,该具体行政行为是否违法侵犯合同当事人的合法权益,只有经人民法院审理并作出裁判后才能确定。即使该具体行政行为合法,而当事人对其起诉行为亦不承担某种法律责任。因为保护公民、法人或其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权,是行政诉讼法的根本目的,也是宪法赋予人民法院的神圣职责。如果不允许当事人对工商行政机关无效经济合同确认行为提起诉讼,那将会使这类行为排除在司法监督之外,得不到应有的监督,与“有权力就有监督”的法治原则相悖。因而应允许经济合同的当事人对工商行政机关确认经济合同无效行为提起诉讼,由人民法院对工商行政机关的确认行为进行审查,依司法程序对确认行为是否合法进行裁判,这样不仅可以依法保护合同当事人的合法权益,维护和监督工商行政机关依法行使行政职权,而且有利于促进行政法制的健全和发展。

综上所述,工商行政管理机关确认无效经济合同的行为,属具体行政行为,具有行政诉讼法的可诉性,将其纳入司法审查的范围,理论上是有依据的,实践上是可行的,因而应在修改和完善我国《经济合同法》时应予以明确。为保证人民法院正确及时地审理这类案件,在法律的修改和完善过程中,建议最高人民法院应以司法解释的办法予以明确它的性质及其可诉性,并且将有关的司法解释合并归类,不论是合同当事人只对无效经济合同确认不服提起的诉讼,还是合同当事人对合同确认无效无异议,仅对工商行政机关在确认合同无效后就财产处理不服向人民法院提起的诉讼,还是合同当事人对合同确认无效和财产处理均不服而一并向人民法院提起诉讼,都应该纳入行政诉讼法的受案范围。对当事人申请人民法院强制执行工商行政管理部门制作的无效经济合同确认书的,人民法院应予以受理,且应适用行政诉讼的原则进行审查,并按行政诉讼中的执行程序予以执行。这样,不仅有利于人民法院尽快地审理案件,而且有利于保护合同当事人的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权。