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于立深:城市家养动物自由的行政法规制

于立深| 时间: 2018-11-05 17:48:09 | 文章来源: 《华东政法大学学报》2018年第5期

【摘要】 城市空间所有权和使用权的竞争与冲突,是中国城镇化和都市化发展所面临的新型城市治理问题。城市家养动物的自由行动,也面临着城市空间的竞争与冲突,是一个特殊而有趣的问题。随着人口和家庭结构的变化,人们对宠物与人的关系属性的认知也发生了变化。借鉴美国地方法令对城市家养动物的政府规制、放松规制,研究其城市动物的许可、疫病控制、动物分类、动物拴缚控制、行动自由区域的划分、脱拴狗公园的设立和运作机制等经验,有益于丰富对中国城市家养动物政府规制的反思,提升动物福利,促进城市动物行动自由,保障社区安全与和谐。

【关键词】 家养动物;动物行动自由;狗公园;政府规制



目次
  一、家养动物行动自由:城市空间竞争和治理的新问题
  二、美国城市家养动物的不自由:从严规制动物的身份与行为
  三、美国城市家养动物的有限自由:政府规制的空间调整
  四、美国城市家养动物自由政府规制的经验
 



 一、家养动物行动自由:城市空间竞争和治理的新问题

  (一)中国城市空间所有权和使用权冲突
  发展中的中国城镇化和大都市化,正从传统的经济文化的生存性需求转化为对空间的品质化需求。与之伴生的城市化的新型问题不断涌现,城市空间权的划分日益迫切,这些问题越发成为中国城镇现代化的紧迫问题。简言之,日益增长的高品质城市社会文化的需求,导致城市空间的功能性稀缺,其本质是法律利益的冲突。中国城市空间权的冲突,主要有如下几种类型。
  第一,道路交通上的路权冲突。主要表现为机动车使用者在道路运输中与行人、其他机动车、非机动车的路权划分;机动车停放与居民生活空间、公共空间的冲突。停车场带来的城市规划难题,实际上是空间权的竞争和平衡,如绿地和车位、车辆噪音与生活安静权、人车分流的人身安全冲突等等。
  第二,城市建筑的空间冲突。城市土地既面临着土地用途的政府管制,也面临着新的城市空间规划配置;既表现为城市土地的稀缺性和昂贵性,也表明不同经济身份的主体对土地有不同的需求,引发了诸如采光、噪音、隐私空间隔离等问题,以及室外生活从烧烤治理到大众健身设施的稀缺竞争。
  第三,居民区与工业区、商业区的划分。例如,居民住宅楼内开饭店、食杂店、工作办公室等,构成商业权对传统生活宁静诉求的民事侵权。
  第四,垃圾与污染物排放、处置上的空间冲突。汽车、垃圾、细颗粒污染物(PM2.5)是困扰中国城市的三大固体物,其存放问题几乎占据了城市生存的三维立体空间,正威胁着城市人居的生活质量。
  第五,不同人群在休闲和文化场地需求上的冲突,例如广场舞从社区蔓延到城市道路侵占。
  第六,新兴技术和产业对城市空间的侵占。例如,无人机自用反映了人们的多样需求,也发生了对隐私的侵犯、对他人生活空间的物理侵犯、无人机坠毁伤害的民事责任问题。
  第七,新型商业行为(例如快递公司、城市自行车共享或者餐饮外卖送达)的诸多方式已经对私人或公共空间构成严重侵犯,造成了新的城市问题。
  第八,城市家养动物自由的空间限制与主人自由权及动物权利的冲突。
  (二)城市家养动物自由的法律利益冲突
  在当代都市社会,家养动物的存在和行动构成了城市空间占有和使用的一部分,对其自由的政府规制和放松规制,是城市治理的一个特殊而有趣的问题。如无特殊标注,本文中的“城市动物”均指家庭所饲养、驯养的动物,包括由个人所有或使用的进入城市的牲畜(农场动物)和野生驯养动物。美国地方城市法令所指的“动物自由限制”涵盖了宠物、牲畜[1]以及家养的爬行动物等有害动物。
  1.宠物数量的扩张
  根据抽样调查,我国在2015年的主要种类宠物约有2亿只,其中有1.2亿只宠物狗,8000万只宠物猫。[2]北京、上海、广州、重庆和武汉是全国五大“宠物城市”。据美国人文协会(Humane Society)、宠物产品协会(APPA)、兽医医疗协会(AVMA)估算,在2015—2016年间,美国家庭共拥有8330万只狗,9560万只猫,超过7970万美国家庭至少有一只宠物。美国宠物家庭主要在乡村。[3]
  宠物数量扩张与动物权利保护的扩展存在紧密关系。一方面,宠物数量与宠物文化观的转变有关。多数美国人把宠物作为家庭成员而不是沙发之类的财产。有美国研究表明,70%主人把伴侣动物视为孩子;90%主人把宠物作为家庭成员;69%主人与宠物分享床位;67%主人在节假日给宠物买礼物。美国半数宠物是狗或者猫。家庭宠物被作为家庭不可分割的一部分。研究者认为把动物仅仅作为财产是法律发展中的“时代性错误”。动物的独特身份已经超越了财产。至少家庭法和侵权法上已经开始对宠物作为一个特别的情感上的有关系价值的非财产来对待。[4]
  另一方面,宠物数量扩张是宠物产业扩张反向作用的结果之一。据美国宠物产品协会的统计,全美宠物产业消费在2014年达到$580.4亿,2015年为$602.8亿,2016年为$667.5亿,2017年为$695.1亿,2018年预估$721.13亿。[5]在我国,2013年的宠物行业规模已经接近300亿元人民币,2015年规模已达到500亿元人民币,同时保持着30%以上的高速增长。[6]宠物产业资本是宠物种类和规模扩张的推手之一,它与上述宠物文化观的变化共同造成了宠物对城市空间的占有和争夺。
  2.城市家养动物空间冲突的实质是权利冲突
  城市动物自由行动(Animal at large)是被禁止的,此谓城市动物自由的政府限制,这既是城市公共健康的需求,也是城市空间权冲突的解决办法之一。
  以宠物为代表的城市动物繁育和行动,一方面因其兽性和疫病带来了公共安全和卫生问题,另一方面又因其数量膨胀和不受约束的自由行动,带来了城市空间占有的越发拥挤,甚至加剧了人身伤害。城市动物对人的伤害、对公共健康的威胁、对生活安静权的威胁,实质上是公民权利义务的新冲突、新配置。特别是,宠物社会价值观的变化,加剧了人与动物、人与人之间的城市空间争夺与冲突。
  如前所述,在美国文化里,宠物被作为重要的家庭成员,宠物利益与人的利益息息相关。在新的动物道德价值之下,保护动物所能运用的刑法自卫手段——针对动物攻击者,也出现了变化。[7]可见,新的宠物文化观念导致动物主人对动物溺爱,因此健全的公民权利义务观念至关重要。偏执的动物主人并非能理智地面对自己的公民义务。由此,权利义务的合法性分析,无疑也是城市动物与人、人与人之间关系合法性的界分方法和标准。
  在普通法之外,美国大约有38个州的制定法有明确的狗咬人的民事责任条款(Dog Bite Laws);大约36个州和哥伦比亚特区对狗咬人采取了严格责任法,其民事责任适用于金钱赔偿责任。在行政法规制上,美国通过不同州的“危险狗法”(dangerous dog law),由州、县郡、市、镇地方政府对狗主人设定了公法义务和施加了行政制裁。地方政府按照州法,认定狗符合危险或者狂暴(dangerous or vicious)定义的,政府或治安法庭就可以责令狗主人对狗拴缚、购买责任保险,或者被责令扑杀攻击型的狗。[8]各州法令要求动物被拴缚;如果狗或者其他动物被认定是“狂暴的”或者“危险的”,主人不得疏忽管理和允许它们四处自由行动;如果受害者没有挑衅动物而遭到攻击的,主人应对受到伤害者负担严格民事责任。[9]
  二、美国城市家养动物的不自由:从严规制动物的身份与行为
  美国对城市家养动物的身份和自由的限制制度,主要包括动物危险层次分类制度、动物许可制度、动物疫病控制和疫苗接种制度,以及在时空上对动物自由行走的限制等。
  (一)家养动物分类:危险与狂暴动物的行为禁止
  美国联邦、各州和城市法令要求保障动物福利和动物尊严,即禁止折磨和虐待动物。城市家养动物一般被分为危险动物、狂暴动物和有害动物,这是各州和城市立法的地方规制,不是联邦层面的立法规制。例如,佐治亚州迪卡尔布县实行分类动物制度。所谓“分类动物”,是指依据州法或者法院判决或者听证官、其他州、县郡、城市认定的,属于危险或者狂暴的动物。
  1.危险动物
  按照州法或城市法令,“危险动物”通常是指符合下列标准之一的动物:(1)咬、伤害、击杀或者其他方式攻击人的;(2)在公共财产或者任何户外,或者主人财产边界之外,无人挑衅,却在一个场合以上,明显具有攻击性地追逐或者逼近人的;(3)狗或者其他动物用于格斗或者格斗训练的;(4)用于警卫的狗;(5)按照州法,被发现的狂暴的狗。[10]州法规定拥有或占有危险狗或潜在危险狗的,属于非法。危险动物可被扣留、监禁或没收。
  2.狂暴动物
  狂暴动物一般是指(:1)使人遭受严重伤害的动物,或者(2)合理推测该动物将造成严重伤害而人逃逸其攻击的动物,即严重伤人的动物,或者无人挑衅,就撕咬、攻击或者威胁人的安全的动物。所谓“严重伤害”,是指对人的身体伤害,导致骨头碎裂或者多处扭伤撕裂,需要手术缝合或者整形美容的,或者身体伤害导致死亡的。美国州或城市法令通常规定,狂暴狗具备下列情况之一可以立即没收:未能设定有效的责任保险或者担保要求的;未能有效登记的;未能保持适当圈围的;在圈围之外违法的。[11]
  3.有害动物
  有害动物,是指对人或者其他动物有损害的动物,其有产生毒物的能力,由于其大小和饮食习性不同,作为食材被人类猎捕的情况不同。有害动物,包括但是不限于蝮蛇(响尾蛇科)、银环蛇(珊瑚蛇科)、毒蜘蛛、毒蛙、大型爬行动物、尼罗巨蜥、凯门鳄、短吻鳄、鳄鱼、身长超过10英尺的大型卷蛇(收缩蛇)。根据州法或城市法令的规定,除非应警官书面批准,否则任何人不得保有、藏匿或者家居有害动物。有害动物的书面审批应该附加照片证据,证明动物被足以像普通动物一样受到限制或者制约。[12]
  4.危险和狂暴动物的认定程序
  危险和狂暴动物的认定程序,通常如下:(1)警官获知危险或者狂暴动物存在的,在72小时可以签发传票,要求主人到本县市登记法庭或者治安法庭面见警官。在面见之后不超过15天内,召开确认动物分类的听证会。警官可以立即扣留他确信是危险或狂暴的动物。(2)在听证后,法庭应该确认动物是否属于危险或者狂暴动物。法庭作出调查结论后,应该签署书面命令,告知动物主人和认定决策的警官。(3)对法庭关于动物分类的申诉,可以通过请愿书,向上级法庭申请调卷令。(4)法庭的动物分类未被申诉的,主人可以从警官那里获取一份年度注册证明。在警官签发证明之前,不得释放动物给主人。(5)30天后未获得签发的动物分类证明的,将被安乐死。在申诉期间,动物不能被释放。[13]
  综合美国各地方法令的规定,总体而言,危险动物与狂暴动物之间可以是平行的并列关系,也可以是包容关系。危险动物是有攻击性行为的动物,也可能严重伤人;而狂暴动物必然是严重伤人的动物或者对人有严重潜在危险之虞的动物。
  5.动物分类豁免
  如果符合下列情形之一的,就不得对动物进行危险或狂暴分类,此谓危险或者狂暴动物分类豁免制度:(1)当动物主人受到他人攻击时,其动物咬人、攻击或者威胁他人的(;2)当他人蓄谋侵犯或者进行侵害主人财产的,其动物咬人、攻击或者威胁他人的;(3)某人正在或者曾经折磨或者虐待过动物的,该动物咬人、攻击或者威胁该人的;(4)动物为使主人或他人免受其他人或者动物攻击的;(5)动物正在保护其幼崽或者防御其他动物的(;6)动物被用于执法或者军事官员执行官方义务的(;7)某人是正在或者试图进行州法规定的违法行为时,即谋杀、预谋杀人时,动物咬人、攻击或者威胁其人的。[14]
  概括说来,美国各州和城市所代表的地方法令对动物分类,主要是对狗的分类。如果狗伤人是因为用于执法者实施法律义务,此不为狂暴或者危险狗。某人故意或者过去有故意对狗侵害或者侵权的,或者折磨、虐待或者攻击狗的,或者进行犯罪行为的,狗进行伤害攻击的,不视为危险或者狂暴狗。
  6.动物分类的后果
  狗若被界定为危险或狂暴动物,狗主人就有义务对其进行绝育,购买商业保险。分类动物应该被限制在分类动物圈舍里。分类动物不允许离开主人财产领地,除非由主人伴随或者戴上嘴套(Muzzle)。如果治安警官确信该动物对公众有威胁的,可以做出扣押。美国各州、县市法令,通常规定,狂暴动物第二次或继续违法的,治安法庭可以命令其安乐死。[15]
  有些州法规定更为严厉,要求狗必须获得许可证、疫病隔离并进行动物分类。当看见狗在追逐、伤害或者杀死任何家畜;或者追逐、伤害或者攻击猫狗、家养宠物或者人的,无论该狗是否佩戴了合格的许可标识,任何人都可以合法地杀死“讨厌狗”。对狗的此种伤害行为不负法律责任。[16]
  (二)动物许可
  美国各州和城市的地方法令规定,包括宠物在内的动物的拥有、占有,必须获得许可,此为正当许可的猫或狗。所有的狗必须在本辖区获得有效的许可证。许可证是由镇、县或者市政厅颁发的。如果不能得到执业兽医出具的疫病疫苗接种证明,地方政府不可以颁发动物许可证。[17]
  地方法令规定的获得许可的动物年龄,各有不同。例如,芝加哥市和加利福尼亚州规定,任何4个月大的狗,都应该在出生30日后进行登记,逐年支付许可费。有的地方法令规定,凡是超过8周大的猫、狗和野生动物或者外来宠物,都应该获得许可证。[18]每只狗的许可证,通常从签发之日起有效期是1年;每只狗被分配一个永久的官方识别码和发给金属的ID标识,要求一直附在狗的颈圈或者戴在颈上。
  宠物也可以免于登记。在纽约州,主人所拥有的狗必须在30天内获得许可,其许可证免除条件,通常包括(:1)狗不足4个月大,且不四处自由行动的(;2)非本地居民带狗到纽约州不足30天的,其狗按照居住地州法律获得了许可证(;3)狗被限制在公共或者私人住所内的科研机构,或者A级商人所持有的狗,可以免于许可。但是,本地居民所家养狗的数量通常不得超过3只。[19]
  宠物许可证当然是法律的强制要求,但是居民已经认可了许可证的益处,通常愿意积极申领许可证。综合美国各地居民的认识,宠物获得许可证有如下好处:其一,容易识别宠物;其二,保障公共健康和宠物自身健康安全,控制和阻止疫病传播;其三,狗公园入园要求提供有效的许可证和疫病接种证明;其四,宠物走失后更可能迅捷地与主人重逢;其五,宠物在收留所里能得到长期的关照;其六,如果发现宠物受伤,将被移交给紧急医疗保护机构。
  (三)疫病控制和疫苗接种
  疫苗接种,是指注射由各州农业部门批准的疫病疫苗。按照州法,疫苗接种证明须在当前有效以及有效标签须附着宠物颈圈上。只有持现行有效的疫病接种文件,作为接种证据才能获得动物许可。
  动物的疫苗接种年龄也不一样。有地方法令规定,3个月大以上的狗、猫或者鼬,须接种疫苗[20];有的地方规定,4个月大的狗,必须持有有效疫病接种证据。未能及时接种疫苗和许可的,将受到制裁和遭到动物控制机关传讯或者要求法院出庭。没有当前有效的疫苗接种证据的,不能签发许可证。超过疫苗证明最后期限的,不能签发许可证;许可证签发期限通常不少于6个月。如果疫苗接种日期少于6个月的,在签发许可证前必须获得新的疫苗接种证明。[21]
  达到法定疫苗接种年龄的家养宠物,应该进行年度的免疫疫苗接种。接种由执业兽医或者健康部门授权代表管理。同时,宠物必须戴有接种标识。执业兽医提供接种证明和病症标识。一个人知道或者有理由知道其家养宠物感染疫病或者接触疫病时,应立即告知“狗控制官员”(the dog control officer)、地方健康部门或者县郡的治安部门,以便限制、处置、监禁和交出宠物给有关机构。家养宠物咬伤或者抓伤某人的,应该立即告知健康部门的疫病控制官员。该宠物须由主人立即禁闭,一般不少于10天。如果疫病控制官员认为有必要扣押宠物进行观察的,主人应该交出宠物。[22]
  (四)家养动物行动自由限制
  1.动物约束的含义
  所谓城市家养动物行动自由受到限制,概括说来是指(:1)用狗绳拴缚或引领(;2)在主人的房屋里关闭在箱笼里,关在交通工具里,或者经他人允许在他人房屋里。在户外不被拴缚或引领的动物,即为没有受到约束。动物在主人房屋户外足够高的围栏里,视为“受到约束”;(3)在公园管理局和城市指定的特别区域活动,例如狗公园,或者动物行动时在行为能力人的控制之下。[23]
  2.禁止自由行动
  美国各州法、县、市法令,通常禁止动物四处游荡(at large)。“at large”,是指自由走动或者闲逛溜达,包括牲畜在主人或者管理者限制区域外,在街道或者私人、公共财产上的自由跑动。拥有或者管理动物的主人,不得容忍自己的家养动物四处游荡或者打开围圈设施,或者逃逸。拥有警察授权的城市官员发现四处游荡的,应该扣留游荡动物。立即报告警察长官,警察长官依州法进行评估、照护和处置。[24]
  上述动物的“散步游荡”,实质是指动物没有物理限制,也不在主人的财产领地之上。如果在指定的脱拴公园之外,动物主人允许其动物无人监管而在街道、路边、高速公路上自由走动的,此系非法行为。无人监管,在公寓、公寓社区的财产领域,或者他人财产领地,未经允许走动的,亦系非法行为。[25]
  美国地方法令认为动物应该被拴缚,尤其是发情期的狗不得在主人财产之外漫游或者自由跑动。[26]禁止母狗四处游荡,目的是阻止生出不必要的幼崽,以控制动物数量。有研究同时表明,看管和拴缚的狗,很少伤人。[27]概言之,美国地方法令阻止狗自由行动,无论狗是否接种疫苗,是否得到许可,是否被绝育,都不允许自由走动。狗必须确保其被限制在围栏或者围圈、房屋、车库、其他建筑物里。其目的是保护公众安全、抑制狗数量膨胀和无人照管的动物,强化主人的监管责任。未拴缚的狗四处走动,对社区及其居民是危险的,会潜在地攻击或者威胁人身、损害财物。社区利益要求地方政府对在公共区域自由行动的狗及其主人进行规制,政府必要时可以扣留、监禁狗。
  3.控制与拴缚
  美国有些州法要求在疫病爆发期拴缚狗。狗在野生动物保护区是危险的,或者在夜晚被认为是危险的。地方法令对狗的行动自由的控制和限制,通常是通过拴缚(Leashing)方式进行的,但是何谓“控制动物”也有争议。很多人认为“控制”不只是拴缚,拴缚只是控制狗的一种方式。一些主人认为狗可以通过声音或者手势予以控制。事实上,大多数州的“限制狗法”并不是责令拴狗,而只是说狗在外四处自由行动时,是违反法律的。[28]
  4.惩罚
  故意允许家养动物在指定区域之外四处自由行动的,系非法行为,通常被界定为C级轻罪。狗不被允许四处自由行动,否则罚款。如果在12月内继续违法的,除了支付合理的罚款,还可被进行动物绝育(阉割或者中性化),然后由主人赎回。[29]
  三、美国城市家养动物的有限自由:政府规制的空间调整
  如前所述,人与城市动物的关系越来越超出了传统财产关系的定义,城市动物变成了家庭文化中的伴侣关系。与此相适应,对城市动物的照护已经被置于福利法保护之中,必要的动物空间自由也被视为城市动物权利和主人权利的一部分。美国地方政府通过立法赋予城市动物一定的空间行动自由,尤其是脱拴狗公园的设置,体现了草根自由和政府管控的有机结合。
  (一)家养动物自由的限制空间
  美国各州或城市的地方法令,禁止家养动物未经许可,进入公共财产或者私人财产之内。通常,任何人的动物都不得越过自己财产的界限,否则即非法,除非动物被拴缚和在责任人控制之下。动物在自己房屋室外没有被拴缚或者引领的,也视为没有受到约束,除非室外的围栏足够高,可以阻止动物跳出围栏。[30]确切地说,家养动物自由的空间定位在“合适的围圈”(Proper enclosure)界限内,围圈之地主要有以下五种类型。
  其一,主人财产。限制动物于主人自家财产领地,主要是住所地上的房屋及其空间。动物主人有义务确保动物受到限制,采取预防措施防止动物无人监管时逃逸。
  其二,主人财产中的围圈(Pen)。主人有义务确保动物安全和人道地关在合适的围圈里。围圈,是指圈舍、围栏、箱笼、车、车库或者其他类似工具,必须在动物无人看管时上锁。在主人财产的围圈之外,主人有义务确保其动物被安全人道地拴缚或者牵引以及在责任行为能力人控制之下。所谓“围栏”(Fence),是指钢丝、木板、石头或者其他材质的任何结构,是用于围住动物,足以阻止其前进的障碍物。围栏必须足以阻止动物跳跃、挖掘或者逃逸。
  其三,指定公共区域。在主人房屋之外的家养动物,应该被安置在合适围圈里。在指定的脱拴公园之外,动物主人允许其动物无人监管而在街道、路侧、高速公路上自由走动的,系非法行为。无人监管,在公寓、公寓社区的财产领域,或者他人财产领地未经允许动物自由走动的,亦系非法行为。
  其四,公共节日的禁止。按照地方法令规定,根据集会人数和重要程度,室外公共集会被分级。例如,亚特兰大市规定属于A、B、C级别的室外节日活动,宠物禁止进入;节日活动属于D、E级别的[31],宠物允许进入。但是,禁止区域不包括室外节日活动允许的动物表演、展览或者活动的区域。在芝加哥市,动物参加游行必须申请,得到执业兽医的健康证明,并接受动物管理人员在游行前的公共健康检查,禁止患病或不健康的,或危及公共健康和安全的动物参加游行。[32]
  其五,公共交通工具上的限制。城市公共交通或其站台,不允许携带或持有活的动物,但是引导狗或服务狗、被闩锁在笼具里的小宠物除外。[33]
  (二)脱拴区(公园)的设立
  1.创设目的
  家养动物不必拴缚的活动公园或者城市自由区域,通常是指城市狗的脱拴区,是为狗提供防护栏、草地或者覆盖物的公共区域。狗可以无约束地、自由地行动。在芝加哥市,脱拴区又称“友好区域”(Dog Friendly Areas),为狗的运动、玩耍和交往提供安全的场所。其类型既包括狗公园也包括滩涂(Beaches),即公园管理专员指定的某种滩涂场地。狗友好区,可以是原有公园或者游乐场未利用的地块;带状公园或者役地中用于脱拴狗的地块;临近火车轨道的地块。[34]
  脱拴狗公园是美国城乡规划中最富有本土创造的动物人文制度规定之一。自20世纪70年代起,美国各地开始陆续设立狗公园,狗可以不用拴缚,安全与合法地交往、玩耍和运动。狗是社会动物,允许其与其他狗以及人类进行互动,可以在社群中教会它们合适的行为、更好的举止和更受喜欢的伙伴行为。概言之,对居民社区而言,狗公园的好处是(:1)可让狗运动及安全交往(;2)提升有责任感的狗权关系;(3)为狗主人提供一个社交的平台;(4)缔造良好社区,提升公共健康与安全。[35]
  2.创设程序
  笔者在美国法学院做访问学者时,多次实地观察过脱拴狗公园。以亚特兰大市为例,狗公园是由草根组织运作的。处于邻里关系的5个以上的热情人士,在辖区内的“市民协会和邻里规划小组”注册,可以倡议组成狗主人社团,决定社区是否需要将某块场地辟为狗公园。
  狗公园选址地点,包括公园、交通路线通道、未使用的路翼或者抛弃的“棕色地段”。如果看中的是私人所有的土地,应该向其解释社区利益,自己的责任,不会对其产生负担。同时,设立计划应该让社区知道,在社区张贴拟议狗公园的公告、获得公众支持。具体步骤如下。
  第一步:场地考察。确定狗公园的空间,考虑的因素包括:(1)公园或者其他绿地内未利用的空间,且不影响公园的美观或使用;(2)条形公园/役地分出作为脱拴狗公园;(3)场地必须最小2英亩;(4)场地应该划分出大狗和小狗区域;(5)该地块应该是全体公园使用者都可以到达;(6)水管可以通达,以便于地块维护以及狗崽的饮水器保证;(7)有变化的地势、良好的排水,遮阳和开阔的地块;(8)坡度足够,防止静水地形或者泥泞地区,但是坡度不能严重到侵蚀地形(;9)场地必须能在边界线上设立围栏,设置双重门禁。
  第二步:文件准备。准备三份文件,包括(:1)请愿书。支持设立脱拴狗公园的请愿书应该分发给周边区域。附加狗主人和无狗住户的意见;(2)利用调查。拟议地块在6个月到1年内的使用调查。最少调查两个季度/季节。接着创建图表,记录该场地的目前利用、行为类型、场地着重使用的时间和时段、空气条件、围绕场地的其他设施(例如儿童活动园地或者运动员田径场)(;3)场地规划构想。在请愿书和使用调查做出之后,应该对拟议地块做出描述和绘图草案,说明“狗主人社团”渴望的公园详情、大狗和小狗区域、基础设施、工具、安全、标牌、美化细节、便利设施等等。
  第三步:行政审查。(1)初步建议应该送达给任何相关的邻里协会和合适的“城市规划小组”[36],得到它们的回馈信息、审查和评论。如果有公园主管管理局或者官方的“友好”团体,还需把初步建议提交给他们,并得到回馈。(2)在第二步骤中的所有调查和文件备全之后,“邻里规划小组”批准了拟议的规划、书面意见,包括资本预算、运转预算和场地规划设想,支持文件,被送到亚特兰大市公园休闲与文化事务部(Department of Parks, Recreation, and Cultural Affairs, City of Atlanta/DPRCA)。(3)初步意见的建设规划应该从“邻里规划小组”获得支持信。(4)DPRCA审查拟议文件和设计之后,做出修改决定,最后的设计被批准。DPRCA将准确确定出社区应该担负的成本。(5)如果有重要的设计变化或者新址,初步意见必须重回“邻里规划小组”征求信息。(6)在某些情况,要求修改既有公园的总体规划。(7)初步建议必须交由城市设计委员会审查(UDC)。(8)初步建议应该由城市理事会批准。
  第四步:社区责任。脱拴狗公园的成功应该持续得到社区支持和与DPRCA沟通。社区的附属责任包括:(1)维护。脱拴狗公园使用者的责任是:清理粪便、值班、更换鹅卵石或者覆盖物,经常洗刷硬化路面,每天清理狗主人留下的垃圾。规则和规章必须及时张贴,狗公园的常客应该告知新主人有关规则和规章以及维护的意义。狗主社团应该按月向DPRCA提交清理公园的明细表以及必须签署狗公园维护的协议书。(2)监督。狗主社团成员应该鼓励在场地外实施拴缚法,监督狗及其主人使用公园的行为,协助教育新来者。(3)管理。狗主社团或公园使用者必须经常与DPRCA就公园管理进行及时沟通。狗公园的运作或者赞助问题,DPRCA应该立即被告知和着手解决。狗公园社区领导必须及时更新有关DPRCA的联系方式。(4)筹款。社区或者公园使用者必须组织公园运转和新项目的筹资活动。例如,狗崽饮水器、亭子、隔离区或者快捷区。(5)清洁。每半年必须与水土管理局、“公园之友”“地球日和清洁绿色节日”等组织,联合清理一次公园。[37]
  (三)狗公园的条件与规则
  1.狗公园的一般入园条件
  以纽约州灯塔市的狗公园入园条件为例,入园要登记注册,提供城镇狗的许可证明;填写注册表和免责表。基本要求(:1)狗没有过撕咬、攻击他人或其他狗的行为(;2)狗没有暴力或者狂暴行为(;3)狗已获许可;(4)狗被绝育;(5)进行了疫苗接种和处于健康状态。
  进入狗公园的许可,是一种附条件的注册制度,狗公园协会保留了取消狗公园会员资格的权利,其理由包括但不限于下列理由(:1)未能拾捡狗粪(;2)狗有反群体行为,危及、威胁或者其他引起公园成员或社区关系破裂原因的(;3)违反了公园规则或者指针的行为(;4)把公园钥匙分享给了不是自己直系亲属或者与自己的狗无关的人的。[38]
  2.狗公园的规则及指针
  美国各地的狗公园,都有详细的公园规则和指针,以纽约州灯塔市为例,具体要求是(:1)脱拴公园成员、使用者和狗主人承担所有有关公园使用的风险;(2)脱拴狗公园不建议14岁以下的儿童或者不足6个月的狗入园(;3)儿童必须时刻得到监管(;4)每个成人最多带3只狗;(5)狗必须被绝育(阉割或者中性化)(;6)狗必须得到许可和最近注射过疫苗(;7)通用的城市狗许可证和狗公园会员标志,必须在狗颈圈上清晰可辨;(8)A区是小狗区(30英镑及以下);(9)B区是所有的狗;(10)在进出专属区前后,所有的狗都必须拴缚,专区控制门应被关闭或者锁上(;11)狗主人必须携带犬绳,必须随时控制自己的狗(;12)狗主人必须紧随其后,用合适的收集装置清理狗粪,处理狗的废弃物(;13)禁止狗掘地。狗所挖的洞,必须由狗主人在离开公园前填实;(14)狗粮和任用食物饮料不得入内;(15)狗以外的其他动物不得进入脱拴公园(;16)狗狂叫或过度噪音不被允许(;17)不得过多搭载装饰(;18)不得攻击或者恐吓狗;(19)遵守所有适用的其他的城市规则、规章、法令。[39]
  美国各地的脱拴狗区域的规则和规章,其内容大同小异,通常特别强调要求:(1)如果狗有攻击行为或者打架的迹象,狗主人有责任立即控制或者将狗弄出公园(;2)持续吠叫的狗应被主人移除公园或者戴上嘴套(;3)发情的狗不得入园(;4)脱拴区域必须设置双重门禁。狗主人进出该区域必须关闭闩锁两道门;(5)不允许狗占用凳(椅)子。[40]
  四、美国城市家养动物自由政府规制的经验
  中国城市空间面临着前所未有的紧张关系,人与人、人与自然、人与动物、动物与动物之间,不断增长的物理空间的压缩与侵犯、扩张,特有的社会交往文化——中国人酷爱热闹和喜欢社群生活,都导致了中国城市空间面临着新的空间竞争问题。无论是媒体反复报道的广场舞和体育健身场地的争夺,还是居民在城市公路上“暴走健身”的危险举措,都说明我国城市空间问题的划分具有时代紧迫性。本文以城市家养动物自由管制为切入点,由动物及人,虽然不雅,但原理相同,无非感念城市空间权限争夺的焦灼以及法律解答此问题的特殊功能。
  (一)美国城市家养动物规制经验的中国“不服”
  美国城市家养动物有其独特的文化渊源和民事责任、政府规制的法律体系和制度内容,但是,限于中国自身国情,诸多美国经验明显在中国无法适用或者直接借鉴。除了家养动物行动自由的政府放松管制和狗公园的设定,与中国国情有别之外,美国在家养动物种类、数量和养育场所的距离方面的限制,有些规定也明显不符合中国的国情。
  按照亚特兰大市的动物法令,每户可以家养的小动物,包括狗、兔子、豚鼠、鸡、等类似动物,笼舍地点距离任何居民不少于50英尺(15.24米);最大家养数量是:狗10只,兔子或豚鼠75只,火鸡小鸡矮脚鸡或者类似家禽25只,微型大肚皮猪1只。[41]俄克拉荷马州法规定,养狗场/狗舍的地点不得接近学校或者日托机构,距离公立或者私立学校、许可的日托中心不得少于2500英尺(762米)。[42]
  与之对照,中国住宅基本上是公寓式群居结构,留给动物与人的空间是非常有限的,宠物圈养在住户家中,可谓鸡犬不宁、人心疲惫。中国人的宠物甚至流浪宠物收集中心,就在普通民居里,这种公寓式住宅内家养宠物的行为,对邻里生活安静、公共健康、人身安全以及生活文化方式造成了巨大的影响。简言之,中国城市人与动物的空间争夺,比起地广人稀、索居的独栋房屋的美国来说,更加激烈。
  芝加哥动物照护和控制法令规定,在芝加哥城市区划法令的指定区域,任何进口、买卖、拥有、保留拥有鸽子的行为,都是非法的。禁止任何人运输活鸽通过居住区。除非鸽子在运输中被装在笼中或者在本地不被释放。建立或者维持任何鸽子的监舍,或者用于贮存、维护或收留任何活鸽子的,是违法行为。违法者,构成公共妨碍;罚款$100~$1000,或者拘禁不超过6个月。也不允许给鸡雏、小鸭子、小鹅或者其他禽类、兔子染色、涂彩或者附加其他人工颜色。[43]
  显然,不允许养鸽子,这也不符合中国的传统民俗文化。在平房时代,养鸽子的城市空间问题并不突出,而今公寓式的群居时代,中国限养鸽子也是城市空间权利所迫。至于幼小禽类和兔子等染色更是无人视为一个法律问题。
  (二)美国城市家养动物规制的经验分享
  1.政府规制和草根文化的结合
  在家养动物规制上,美国政府规制主要是地方政府(州、县郡和市)在农业、动物和公园及休闲时空等行政领域上的具体规制,通常的规制手段是采取动物(宠物)许可证、疫病预防之疫苗接种、强制在特定区域拴缚动物、对违法者处以行政罚款和施加行政强制措施(包括对主人的罚款和人身监禁、强制动物保险或者责任担保;强制对动物予以扣留、紧闭、没收、绝育、疫苗接种、ID芯片植入等)。
  在政府规制上,完善的和职责明确的组织机构,是美国城市家养动物规制的特点之一。为了实施联邦和州农业法、城市动物控制法、城市公园与休闲法令,美国各州、县郡或者市,建立了完善的法律实施机关,该机关或者是镇、县郡、市属的动物控制机关,或者是城市健康局,或者是治安法院,在执法方面划分了明确的权限和义务。
  地方政府法令创设了管理专员(Commissioner)、动物控制官(Animal control officer)、狗控制官(Dog control officer)、警官(Police Officer)、授权执业兽医(Veterinarian)职位和职责,实现了动物控制的专门化管理。
  在动物自由放松规制上(例如动物脱拴区域的设立),充分体现了美国草根力量的优势。狗公园的设立、监督和维护全赖狗主人协会、社区与政府机关的合作,对垃圾清理、公园秩序维护和资金筹集,狗主人协会和社区以及公园运作公司有很大的权限,也有极严格的义务。就草根文化和运动而言,今天中国人的城市空间冲突日益明显,如能推而广之城市草根治理的自治文化,狗公园的社区力量无疑是一种可以借鉴的域外经验。
  我国城市管理的主要领域是市政管理、维护公共空间、优化城市交通、改善人居环境、提高应急能力、整合信息平台、构建智慧城市,即主要是市政、环境、交通、城市规划实施管理等,重点在与群众生产生活密切相关的领域。[44]这些新的城市治理执法,如果没有草根文化的参与,将不可想象和不可思议,但如何进行草根参与治理,往往缺乏有效模式,一系列的“养犬管理条例”所界定的居民委员会、社会团体参与治理条款,多为具文,被视为“僵尸法”。
  2.完善的城市治理法典和居民守法义务的结合
  美国有完整的“城市法典”,而且其法均已公开、电子化,在城市街头、公园、学校,都可以看到某个城市法则的提醒标志。规则之细致,界定之严谨、处罚与强制之严厉,令人惊讶。反观我国,一方面现有的城管执法只限于较少的城市秩序执法,如市容环境卫生,我国应尽速详细地创制“城市法典”,以取代单一的养犬管理规定、公园管理法令。另一方面,我国对城市家养动物的立法要进行动物规范种类的整体考虑,包括猫狗和其他动物都是美国地方法令规制的对象,而我国地方法令只规制养犬、猫、鼠、兔子、蛇和鸟类等家养动物多半无涉[45],其实这些家养动物及其市内公园或者野外放生等行为,都产生了很多法律问题。经查,大致有养犬地方性法规达95件(含修订),其中有4件省级人大常委会制定的地方性法规,其余均为城市地方性法规。关于养犬规定的地方政府规章大致29件。
  同时,我国城市家养动物主人的守法问题非常突出,严格居民养犬义务和责任体系迫在眉睫。[46]美国地方法令对狗设有专门的民事责任法、判例法以及特殊的行政管制法。在危险狗或狂暴狗面前,他人拥有正当防卫和紧急避险权限。有些州甚至规定了对散养狗的自我执法权限,其有危险之虞时可以格杀勿论。
  家养动物不仅仅是城市居民的权利,而且应该注意居民的义务。如果立法与执法只顾及政府减负,而未顾及居民对社会的负担和法律责任,则政府对城市执法缺乏信心和实效,社会关系必然混乱。因此,城市治理的政府规制必然需要公民守法义务的遵守。中国全面依法治国和城市执法体制和方式的变革,必然包含着决策中的利益均衡,要求公民守法。如果有意无意地忽视守法义务,将造成不同人群和主体对城市空间诉求和责任划分的畸形化。
  3.居民权利与义务的均衡
  城市居民家养动物,必然影响他人权益,因此权利义务平衡是城市家养动物治理的难点。主要是犬吠、缓冲距离、动物垃圾清理等问题。
  (1)犬吠的制止。在美国,各州和城市法令规定,犬吠应该可控。禁止动物噪音过度,否则要求动物佩戴嘴套,或者对动物强制实施绝育手术,重者强制实施安乐死。
  按照芝加哥市法令,“过度噪音”是指任何持续的、重复的或者习惯性叫唤、哀鸣、哭号、怒吼、呜咽,或者比一般动物的大声噪音,持续超过10分钟,或者日夜的特定时间间歇地噪音,该噪音超出了100英尺或者更远。任何拥有、控制动物者,如果允许动物以某种过度噪音的方式,是非法的。违者,每例罚款$50~$250。违法行为在每天继续的,则构成独立和不同的违法行为。“过度噪音”的举证方式是:(a)执法的任何城市官员或者雇员的违法观察;(b)任何具有日常情感的理性人对违法的举报,该举报由三个不同地址的居民签字具结,详细指出了违法的日期和时间。[47]
  (2)缓冲区。除了圈舍(厩)有距离居民和商业区的尺度限制之外,脱拴动物区域的设立,还必须顾及他人权益。在狗公园和最近邻居之间建立缓冲地区,切断噪音和气味。在公园和邻里之间,使噪音最小化和审美享受最大化。
  (3)动物垃圾。动物垃圾物的处理,即“铲屎法律”(Scoop laws),拴缚的狗可以在公园或路径上行走,但是,狗的主人必须紧随其后拾捡和处理狗的粪便等污秽物。在公园或者道路,包括脱拴狗公园(the off-leash dog parks),不遵守拴缚和铲屎法律者,将被罚款。粪便必须立即清理到一个封闭容器(袋子)里,随后放置在垃圾容器、卫生处理装置或者其法封闭的垃圾容器里。[48]
  (4)科学技术的运用
  宠物要求佩戴疫苗接种检疫标签;动物许可证信息被芯片植入;在主人财产上设置“电子围栏”,即动物电子控制系统(Electronic animal confinement system)。安装的电子围栏,利用可见的电能生成边界。动物在电子边界内佩戴电子颈圈,当动物逼近或者越出电子边界时,产生电击。
  对动物实施绝育手术,绝育动物由执业兽医为其做了手术或者化学去势,使其丧失繁育能力,尤其是对扣留的猫狗强制绝育,并植入芯片。例如,佐治亚州迪卡尔布县实施“社区猫计划”。社区猫(Community cat),是指无主的、流浪的猫。捕获后,交由执业兽医评估、阉割/中性化绝育手术;接种疫苗,在耳垂进行手术标记后,重新放回捕获区域和地点。
  5.家养动物自由行动的保障
  在美国,公共安全和公共健康只是家养动物政府规制的一个侧面,对动物行动自由的限制不是立法和执法的唯一目的。相反,动物行动自由本身恰恰是地方立法和执法需要维护的一个中心议题,这实际上超越了对动物的工具性理解,将动物人文化,尤其是规定了狗的自由活动时空。
  检索我国关于养犬的管理规定,其规定一方面体现了中国地方事务的特殊性,鉴于城市人口稠密和资源有限性,通常限制狗的行动自由。地方立法对狗的类型、许可及检疫、公共活动区域、佩戴犬绳或嘴套、秽物和垃圾处理、公共交通使用等,均作了规制。另一方面,我国养犬规定是把动物看成重要的治安问题,最早是禁止或者限制养犬。[49]人畜共患疾病是防范的重点,疫病控制、人身公共安全、环境卫生、生活宁静等重要的价值事项是立法规制的重中之重,动物行动自由则被忽视。
  《上海市养犬管理条例》(2011年实施)所代表的一类地方性法规允许狗在公园行动,征得驾驶员同意后,携带的犬只可以乘坐出租车(23条)。然而交通部制定的《巡游出租汽车经营服务管理规定》(2016修正)部门规章,则要求乘客不得携带宠物和影响车内卫生的物品乘坐出租车(25条)。仍在实施的《北京市养犬管理规定》(2003年,北京市人大常委会通过),禁止携带犬只进入公园、公共绿地(17条)。目前,我国地方立法中有关禁止携带犬只进入公园、公共绿地的法律规范仍有很多。
  6.家养动物管制属于地方政府事务
  在我国,因为宠物特别是养狗的纠纷类型和数量日益增多,因此很多人希望制定统一的国家立法。以美国的立法经验论,只有动物疫病控制和动物福利制度有统一的联邦立法[50],包括抑制犬吠(Anti-Barking Laws)在内的其他家养动物的立法均为州、城市或县郡、镇政府一级的地方立法。通过检索我国养犬管理立法规范,除了《动物检疫法》规定的疫病控制制度、《民法总则》和《侵权责任法》规定的侵权民事责任承担之外,我国实行的也是地方立法规制模式,这也符合《立法法》对地方性法规和地方政府规章的管辖事务的界定,同时表明我国地方立法对城市动物福利和自由权利的规定,仍有巨大的立法形成空间,以此适应我国新时代人口与家庭结构变化带来的宠物与城市空间的关系变化,适应宠物与人的关系的文化认知变化,从限制动物行动自由到管制缓和,从而促进居民权利与义务的均衡。


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