【注释】

 [1]卡罗尔·哈洛：《国家责任》，涂永前等译，北京：北京大学出版社，2009年，第16页。

[2]参见霍华德·格伦内斯特：《英国社会政策论文集》，苗正民译，北京：商务印书馆，2003年，第9—12页。

[3]谢瑞智：《法律百科全书(行政法)》，台北：三民书局股份有限公司，2008年，第243页。

[4]戴维·米勒、韦农·波格丹诺编：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2002年，第854页。

[5]民生是一个范畴性概念，是社会发展到一定阶段后出现的。在我国，具体包括教育、就业、收入分配制度、社会保障体系、基本医疗卫生制度、社会管理体制六个板块。这一概念定位无论是我国一些官方文件规定，还是民生立法实践，基本上形成了共识。参见《中共十七大报告》、《重庆市法规汇编》(1997—2012)(http://222.177.17.20/webuse/edit/searchcon.jsp)等。

[6]民生立法是以民生为调整对象的法律规范的总称，它不是一个独立的法律部门，而是一个法律群。

[7]如刘艺：《民生立法视域下的给付行政程序辨析》，《甘肃社会科学》2012年第1期；龚向和、左权：《地方民生立法审思》，《河南省政法管理干部学院学报》2011年第2期；张新生：《健全我国社会保障法路径探讨》，《新疆社会科学》2011年第4期。

[8]英国民生立法起源于16世纪“圈地运动”带来的农民贫困问题；美国民生立法最初用于解决经济危机引起的失业问题；德国民生立法则用于当时工业化浪潮背景下针对疾病、意外事故、老年人的生活劣势等问题的解决。(参见E. M. Leonard, The Early History of English Poor Relief, London: Routledge, 1965，p.11；曾尔恕、刘明：《美国促进就业的联邦立法对我国的启示》，《社会科学辑刊》2011年第2期；周培：《德国社会保障法律体系研究》，《理论月刊》2010年第2期)

[9]如《中华苏维埃共和国劳动法》(一九三一年十一月)、《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》(一九四〇年三月一日)、《陕甘宁边区实施义务教育暂行办法》(一九四〇年十二月)、《陕甘宁边区抚恤暂行办法》(一九四〇年公布)、《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》(一九四一年一月二十一日)等。

[10]根据我国民政部官方网站公布的历年有关民生的立法进行统计(包括修订的法律法规)。参见http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg, 2016年5月22日。

[11]例如澳大利亚的社会保障体系就是一种以社会救助制度为核心，辅之以部分社会保险计划(主要集中在养老保障方面)和全民医疗保健计划的完整系统。这一系统将社会保险制度和社会救助制度整合在一起而成为一个单一的国家社会安全保障制度。(参见OECD, The Battle Against Exclusion: Social Assistance in Australia, Finland, Sweden and United Kingdom, Paris: OECD, 1998，p.112)英国也具有比较健全的社会救助制度体系，主要包括低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、失业救助及疾病救助等内容，“成为满足具有不同实际需求人们需要的一揽子解决方案”。(参见Carol Walker, Managing Poverty: The Limits of Social Assistance, London &New York: Routledge, 1993，p.77)

[12]如法律层面上的《食品卫生法》、《环境保护法》、《义务教育法》等；行政法规层面上的《农村五保供养工作条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等；政府规章层面上的《伤残抚恤管理办法》、《社会福利机构管理暂行办法》等。

[13]俞德鹏等：《社会救助专项立法研究》，北京：中国社会科学出版社，2014年，第215页。

[14]如依我国《社会保险法》的规定，财政、民政、税务、审计、银行、监察、劳动和社会保障部门等都负有对社会保险基金管理的监督责任，但在实践中并没有具体的分工职责，实际上导致谁也不监督的混乱状态。

[15]例如瑞典社会福利制度就是基于强大的政治义务来实现充分就业、价格稳定和平等主义理想目标的。当前通常被认作是“北欧社会民主政权”的理想类型，瑞典社会福利国家模式强调平等主义原则、去商品化原则和个体化原则。瑞典这种制度模式的基本原则建立在市民或居民的权利基础之上。参见Dominique Anxo, Gerhard Bosh and Jill Rubery, eds.，The Welfare State and Life Transitions: A European Perspective, Cheltenham, UK-Northampton, MA: Edward Elgar, 2010，p.104.

[16]从全国范围来看，“社会保障类至今未出台过1部法律；公共服务类和特殊群体保护类的法律数量最多；文化类领域没有1部法律；公共卫生领域主要以部门规章为主；人口综合管理类的立法数量相对较少，且以法律规范为主”。(参见刘平等：《上海地方民生立法框架研究》，《政府法制研究》2010年第6期)就地方而言，如“重庆民生立法主要集中在社会保障、医疗卫生及社会管理领域，教育与就业领域相对较弱，最为薄弱的是收入分配问题”。(参见方颉琳等：《重庆民生立法实践研究》，《探索》2013年第6期)

[17]俞德鹏等：《社会救助专项立法研究》，第25页。

[18]以社会救助为例，我国“由于缺乏具有刚性约束力的社会救助程序法律规范，各地的社会救助程序规定……既不能满足社会救助程序最低限度公正的要求，实现‘阳光救助’，还破坏了社会救助程序规则的统一性”。(参见朱勋克：《社会救助法新论》，北京：中国社会出版社，2015年，第159页)

[19]实施机制的薄弱导致近年来，“拆迁、征地已经成为贪污贿赂等职务犯罪的‘衍生区’。由征地拆迁矛盾引发的群体性上访事件已经成为一种突出的社会现象，加剧了干群矛盾的激化，极大地增加了社会不稳定不和谐因素”。(参见《农村征地拆迁腐败现象，征地拆迁腐败案例》，, 2016年5月22日)

[20]杨海坤：《农民权利的公法保护》，北京：北京大学出版社，2015年，第361页。

[21]刘翠霄编著：《中华人民共和国社会保障法治史》，北京：商务印书馆，2014年，第589页。

[22]霍尔斯特·杰格尔：《社会保险入门》，刘翠霄译，北京：中国法制出版社，2000年，第6页。

[23]林嘉、陈文涛：《论社会救助法的价值功能及其制度构建》，《江西社会科学》2013年第2期。

[24]朱勋克：《社会救助法新论》，第243页。

[25]“社会问题需要社会政策去应对，英国社会巨变必然要求相应社会政策的出现，济贫法制度应运而生便是自然的了”。(参见丁建定：《英国济贫法制度史》，北京：人民出版社，2014年，第8页)

[26]参见迈克尔·塔格特：《行政法的范围》，金自宁译，北京：中国人民大学出版社，2006年，第142页。

[27]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京：北京大学出版社，2012年，第158页。

[28]2015年国务院《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》强调：“着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化。”

[29]参见《最新民政优抚政策法律汇编》，北京：中国法制出版社，2015年，第152—155页。

[30]诸多学者在法律部门的归类上将民生立法归入到民政行政法之中。客观地讲，民生立法的相当一部分甚至绝大部分并不必然属于民政行政法的范畴。目前，为根本解决我国的民生问题，首先在这个问题上的认知偏差是应当予以纠正的。

[31]参见张淑芳：《社会行政法的范畴及规制模式研究》，《中国法学》2009年第6期。

[32]关保英：《行政法学》上册，北京：法律出版社，2013年，第111页。

[33]参见卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》上卷，杨伟东等译，北京：商务印书馆，2004年，第78、145、189页。

[34]参见理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，北京：商务印书馆，2011年，第5、129页。

[35]参见2014年《安全生产法》修改草案的说明。

[36]法律部门的划分本身就不是绝对的，它必然是随着社会的发展而不断发展的，在我国20世纪80年代之前就没有经济法这样的法律部门，更没有社会法这样的法律部门。当然，在我国立法体系和法律典则中，很早就存在有关经济法和社会法的法律规范，但它们能够成为一个独立的法律部门，与社会、经济、文化、法律对时代精神的感应等密不可分。从这个角度讲，民生立法也完全能够成为一个独立的法律部门，但这需要一个过程。

[37]张家洋：《行政法》，台北：三民书局，1998年，第37页。

[38]中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就有这样的论断：“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制……”

[39]我国学界普遍认为，我国的行政法体系还不能够说已经建成，而是基本建成。学界之所以会形成这样的认知，主要原因在于我国行政法体系中还缺少几部较为关键的行政法典，例如，在行政法总则部分就缺少统一的行政程序法；而在部门行政法部分就缺少个人信息安全保护法等。

[40]在我国行政法体系中，法律层面、行政法规层面、规章层面的行政法等已经形成了一个结构，而且保持了相应的比例关系，以中央层面上的行政法典为例，法律层面上的行政法典所占的比例约1％、行政法规占约10％，而政府规章则占约89％。(该比例系作者根据北大法宝提供数据计算。参见http://www.pkulaw.cn/，2016年5月22日)

[41]参见Dominique Anxo, Gerhard Bosh and Jill Rubery, eds.，The Welfare State and Life Transitions: A European Perspective, p.104.

[42]从《社会保险法》第八条、第九条的规定来看，尽管我们认可了保险过程中合同的作用和价值，但仍然强调了行政系统在保险过程中的高权职能，这与我国近年来在诸多方面将行政过程社会化、契约化的大格局并不契合。

[43]参见瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安等译，北京：北京大学出版社，1985年，第1—2页。

[44]2013年国务院还制定了一系列改革行政许可的规范性文件，例如，发布了《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》。

[45]2013—2014年，国务院制定了一系列行政法规，国务院的部委以及直属机构制定的政府规章数量更多，但从总体上讲，这些行政立法所涉及的有关民生立法的典则数量相对较少。在笔者看来，我国行政立法体系中，民生立法的典则在今后一段时间内无论从绝对数量上还是从相对数量上来看，都应当占绝对优势。

[46]《决定》关于依法治国有诸多新的理念和论断，其中提到“依法治国是一个系统工程”，就是对我国长期以来在建设法治国家中缺少机制考量的一个回应。这个回应表明我国今后的依法治国不能仅仅以简单的问题意识为路径，更应当将依法治国放置在一个机制化的大系统之中进行考量。这可以视为依法治国的一个新的指导原则，该原则同样能够适用于民生立法的范畴之中。

[47]参见Jonathan Gruber and David A. Wise, eds.，Social Security Programs and Retirement around the World, Chicago and London: The University of Chicago Press, 2007，p.297.

[48]罗豪才、毕洪海主编：《行政法的新视野》，北京：商务印书馆，2011年，第110页。

[49]转基因食品已经成了困扰我国公众有关生存的一大问题，该问题虽然目前在理论和法律上还处于争论阶段，但不争的事实是，转基因食品已经成为公众餐桌上的常用食品。在笔者看来，国家应当通过立法尽快澄清这个问题，尽快确立转基因问题的法律地位，或者认可或者禁止。

[50]在公众的生活空间中，对美的追求已经不是一个奢侈的问题，具体讲，有相当比例的公众或者进行相应的美容，或者进行其他方面的对美追求的行为，由此也带来了诸多美容伤害事件。伴随着审美成为民生的组成部分，那么有关此方面的立法在我国民生立法中究竟给予什么样的地位，必须引起立法者的重视。我国目前有关此方面的立法还存在诸多的空缺。

[51]我国宪法关于公民权利和义务的规定从一定意义上讲，体现了对社会个体权利的重视。因为，公民的权利和义务都与公民个体联系在一起，公民个体的权利和义务与公民个体作为一种独立的社会主体并肯定它的独立的主体资格是相关联的。根据宪法制定的劳动法也肯定了公民个体作为劳动者的主体资格。民生问题立法就应当沿着宪法和劳动法的这些基本规定进行构造。尤其在我国长期以来，社会个体被政治机制和其他机制湮没的情况下，这一点显得更加重要。

[52]我国的安全立法数量并不少，但有关安全立法的部门分布却有所偏颇，大多集中在生产安全领域，如《安全生产法》、《矿山安全法》、《职业病防治法》、《煤炭法》、《突发事件应对法》等等。

[53]修改后的《国家赔偿法》第35条确立了精神赔偿制度。

[54]我国近年来制定的行政法典已经注意通过相关的制度设计来保护公民的尊严权，这在《行政许可法》、《行政强制法》中都有所体现。如行政强制的“公示催告”，实质上体现了我国行政法治中对公民尊严权的重视。

[55]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》为我们形成有关民生立法的方案指明了方向，其在第十五篇专门对“提高民生保障水平”作了规划，在这个规划中，提到了增加公共服务供给、实施就业优先战略、缩小收入差距、改革完善社会保障制度、积极应对人口老龄化、保障妇女未成年人残疾人基本权益等涉及民生的内容。我们可以将这些内容与民生立法的现状进行比对，通过这样的比对，形成具体的有关民生立法的方案。相关具体方案的设计本文已经涉及不少方面，而操作层面上的方案还需要我国在今后的民生立法实践中予以探讨和解决。

[56]民生问题立法所涉及的内容与社会治理有着天然的联系，或者说，它本身就是社会治理的构成部分。关于社会治理，在《决定》中有诸多新的规定。

[57]参见罗豪才主编：《行政法学》，北京：北京大学出版社，2005年，第19页。

[58]康德：《法的形而上学原理》，沈叔平译，北京：商务印书馆，2012年，第49页。

[59]如德国《社会法典》立法体系包括：总则、教育促进、劳动促进、社会保险总则、法定疾病保险、失业保险、意外伤害保险、儿童与少年扶助、康复和残疾扶助、照护保险、社会救助。(参见钟秉正：《社会保险法论》，台北：三民书局，2005年，第117页)