此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 部门行政法学 >> 民政行政法 >> 正文

戚建刚、唐梅玲:精准扶贫对象的程序权利之行政法建构

| 时间: 2019-03-09 22:11:56 | 文章来源: 《行政法学研究》2017年第6期


【摘要】:从应然层面分析,作为精准扶贫行政法律关系一方主体的精准扶贫对象享有了解权、申请权、评论权、获得通知权,以及陈述和申辩等程序权利。行政法赋予精准扶贫对象程序权利,有助于提升其对精准扶贫行政认同感;提高精准扶贫的“精准性”;有助于预防和纠正精准扶贫行政权力的违法和滥用。为了确保程序权利的有效实现,精准扶贫制度的设计者和实施者应当转变将精准扶贫对象作为精准扶贫行政过程“客体”的观念;同时,扶贫制度设计者还应当规定国家与地方权力机关相应的职责;此外,行政法需要为精准扶贫行政主体配置义务,并规定精准扶贫对象程序性权利受到侵害的救济机制。

【关键词】:精准扶贫行政  精准扶贫对象  程序权利  行政法


  观察表明,当前我国以政府为主导[1]的精准扶贫改革虽然取得了巨大成绩,但也暴露出了诸多问题:[2]精准扶贫对象[3]对扶贫工作参与度较低,扶贫人员贪占、截留挪用扶贫资金,“过度扶贫”等等。诸如此类问题不仅困扰着精准扶贫改革的设计者与执行者,也引发了学界积极探讨。然而,分析现有研究成果以及国家关于精准扶贫法律政策,可以发现大多是从强化上级国家行政机关的督查巡查制度;严格扶贫工作人员的责任制度和考核制度等以“国家,特别是国家行政机关”一方为中心来展开,而较少从扶贫对象一方,特别是从扶贫对象的“权利”层面来着力。比如,作为我国精准扶贫纲领性文件的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《关于打赢脱贫攻坚战的决定》通篇规定了政府的扶贫职责,却没有规定扶贫对象的权利。然而,这种片面强调对履行精准扶贫职责的各类主体予以严格监督和控制的应对方案已经造成了诸多负面后果,比如,以数据落实扶贫的极端形式主义。尽管一些学者也敏锐地意识到当进入精准扶贫“攻坚阶段”时,能否实现设计者所提出的目标,关键是要激发扶贫对象摆脱贫困的“内生动力”。[4]然而,这些研究依然停留在观念层面。的确,谈论观念总是容易的,但如何扭转扶贫领域的种种乱象,如何让扶贫对象自觉地摆脱贫困,则取决于一整套科学的制度。基于这样一种紧迫的问题意识,本文的假设是:通过行政法来建构精准扶贫对象的程序权利[5]是解决扶贫领域诸多问题的重要途径。围绕着该假设,本文的框架分为三个部分:一是精准扶贫对象的行政程序权利之主要内容;二是行政法建构精准扶贫对象程序权利的合理性基础;三是精准扶贫对象的行政程序权利之实现。

  一、精准扶贫对象的行政程序权利之主要内容

  从学理层面而言,精准扶贫对象参与的与精准扶贫行政相关的程序主要分为精准扶贫制度设计和实施过程中的行政程序,以及精准扶贫行政监督过程中的程序。而精准扶贫对象享有和行使程序权利的重点则是精准扶贫制度实施过程中的程序。依据《关于打赢脱贫攻坚战的决定》以及其他关于精准扶贫的法律规范的规定,在精准扶贫制度实施过程中,行政主体可以做出的行政行为有数十种。诸如:指导类行政行为,比如,行政主体以技术和项目指导精准扶贫对象因地制宜发展种养业和传统手工业;契约类行政行为,比如,以契约形式建立全国三级医院与精准扶贫对象的帮扶关系;等等。从应然角度来考察,精准扶贫对象在精准扶贫行政过程中享有的程序权利[6]应当体现在上述所有行政过程之中。

  1.了解权。了解权是指,精准扶贫对象在参与精准扶贫行政过程中,有查阅精准扶贫行政主体制作、保存的与精准扶贫行政有关的资料、信息等的权利。它可以分为广义和狭义两种类型。前者是指,除依法保密之外,精准扶贫对象有权查阅和知晓与精准扶贫行政相关的所有制度、政策、措施、项目、资金等信息;后者是指,在特定的精准扶贫行政程序中,比如,精准识别与建档立卡阶段,精准扶贫对象有权知晓和查阅与自身利益有关的精准扶贫行政信息和资料,也可以称为“卷宗阅览权”。[7]对于当前的精准扶贫行政而言,行政法需要重点规范精准扶贫对象的狭义了解权。具体而言,行政法需要规定精准扶贫对象行使狭义了解权的范围,原则上与精准扶贫对象有利害关系的精准扶贫政策、措施、项目、资金来源等,他们都有权查阅,对于不得查阅的信息,行政法需要做出明确列举。行政法还需要规定精准扶贫对象行使狭义了解权的方式,比如,有权复制、摘抄、查阅。此外,行政法还需要规定他们行使了解权的时间、场所等问题。

  2.申请权。申请权是指,精准扶贫对象就与自身权益相关的事项向履行精准扶贫行政权力的主体提出请求的资格。精准扶贫对象行使申请权的目的是希望借助于精准扶贫行政程序来维护自身的合法权益,它是精准扶贫对象最为重要的一项程序权利,覆盖了精准扶贫行政的多个领域,比如,是否满足扶贫对象的条件,需要提出申请;是否享有扶贫项目资格,需要提出申请;是否满足劳务输出脱贫条件,需要提出申请;是否享有医疗保险待遇,需要提出申请等等。从行政法学理而言,精准扶贫对象的申请权其实属于权利束,有多种表现形式。比如,回避请求权,即在精准扶贫行政过程中,精准扶贫对象如认为履行精准扶贫职责工作人员与作出扶贫行政决定具有利害关系或者存在偏私情况,有权要求其回避的权利。又如,各类福利和优惠请求权,诸如精准扶贫对象缴纳房产税、屠宰税、车船使用税确有困难的,可向当地税务机关提出申请,依法给予减税或者免税照顾。再如,卷宗阅览请求权,即精准扶贫对象要求精准扶贫行政主体将卷宗交给其查阅、复制的摘抄的权利,等等。反观当前规范精准扶贫行政的规范性文件,不难发现,它们大都没有规定精准扶贫对象的申请权,全仰赖于扶贫工作人员裁量。这不利于保护扶贫对象的合法权益。为此,行政法需要规定精准扶贫对象行使申请权的形式、范围、对象等涉及申请权基本内容的事项。

  3.评论权。评论权是指在精准扶贫政策、制度和措施的制定和推进过程中,与之有利害关系的精准扶贫对象对其提出建议和发表意见的权利。精准扶贫对象的评论权既可以针对与自身有利害关系但影响不特定人的扶贫政策措施,也可以针对仅仅影响自身利益的扶贫措施;既可以就精准扶贫政策措施在制定或起草阶段进行评论,也可以就精准扶贫政策措施实施过程中进行评论,还可以就在特定国家机关对精准扶贫行政考核监督过程中进行评论。对于评论权,当前关于精准扶贫的制度规范没有加以规定,比如,对贫困退出标准问题,目前各地关于贫困的退出标准都由国家行政机关确定,而且标准单一,精准扶贫对象没有发言权。行政法需要规定精准扶贫对象的评论权,具体包括评论的对象和范围、评论的方式与方法、评论的法律效果等内容。

  4.获得通知权。获得通知权是指,精准扶贫对象在精准扶贫行政主体制定或做出涉及其权益的扶贫政策、措施、决定之前,有得到精准扶贫行政主体告知有关内容、理由、依据,以及何时和以何种方式参与精准扶贫行政的资格。根据《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,我国精准扶贫行政内容极为广泛,涉及精准扶贫对象生产、生活等各方面事项。而精准扶贫行政主体做出涉及其权益的行为类型也非常之多,由此,赋予精准扶贫对象获得通知权就十分必要。从行政法角度而言,精准扶贫对象获得通知权内容既包括涉及自身实体权利的内容,比如,扶贫项目和资金的使用办法,医疗保险和医疗救助申请条件,也涉及程序权利的内容,比如,如何申请扶贫优惠项目等。就获得通知期限而言,行政法则需要根据不同类型的精准扶贫行为,以及涉及精准扶贫对象权益重要性来规定。精准扶贫对象通常需要一个合理期限来做相应准备。对于获得通知方式,一般应当是书面形式,因为书面形式具有客观性,容易确定精准扶贫对象与精准扶贫行政主体之间的法律责任。当然,在紧急情况下,可以采用口头送达。对于通知的送达方式,扶贫行政主体应当采用直接送达。对于通知的内容,扶贫行政主体应当告知精准扶贫对象利益有关的充分信息,便于他们准备相应的材料。

  5.陈述与申辩权。陈述与申辩权是指,精准扶贫对象针对精准扶贫行政主体不利指控,基于自身所掌握的涉及精准扶贫的事实、法律和政策,有权陈述自己的观点,为自己辩解并反驳精准扶贫行政主体指控的资格。确认精准扶贫对象陈述和申辩权的依据在于:当精准扶贫行政主体运用行政权力限制、剥夺他们相应的权益时,应当给其陈述和申辩的权利。从行政法角度而言,如果没有给精准扶贫对象相应的陈述和申辩权,扶贫行政主体做出的限制或剥夺其权利行为就不能产生法律效力。这是精准扶贫对象的程序性权利保障其实体性权利的体现。比如,行政机关对精准扶贫对象调查之后,认为其已经满足脱贫标准,而作出取消其扶贫对象资格之前,就应当给他们陈述和申辩的机会。赋予精准扶贫对象陈述和申辩的权利既可以让他们有机会向扶贫行政主体反映自己的建议和要求,确保扶贫行政主体的决定的公平和合理,也体现了精准扶贫制度对精准扶贫对象尊严的尊重,体现了“道德性”。

  除了上述五大类程序性权利之外,精准扶贫对象应当享有的程序权利还包括:被精准扶贫行政主体告知救济途径和方法的权利;提出申诉、控告的权利;委托代理人的权利;要求精准扶贫行政主体说明理由的权利,以及要求平等对待的权利等。

  二、行政法建构精准扶贫对象程序权利的合理性基础

  (一)提升精准扶贫对象对精准扶贫行政认同感

  认同感是指,精准扶贫对象从内心深入接受国家的精准扶贫制度,对于扶贫主体实施的扶贫行为自觉配合,不冷漠、不抵触、不抵抗。一些学者经调研表明,不少精准扶贫对象对国家精准扶贫政策和措施存在不认同、不支持,出现各类“软性”或“硬性”抵抗现象。[8]笔者认为,克服精准扶贫对象对国家扶贫制度的麻木和抵触,以便从内心接受国家扶贫制度的不二法门则是赋予其程序权利。因为这是由程序权利的功能所决定的。第一,精准扶贫对象享有并行使程序权利,将给精准扶贫制度的设计和实施者,特别是作为实施者的行政主体一个反思和自我纠正的机会。借助于反思和自我纠正,精准扶贫行政主体就能更多考虑精准扶贫对象的愿望,由此,应该增强精准扶贫对象对精准扶贫制度,以及对精准扶贫行政主体的认同感。毕竟,精准扶贫对象是“贫困”的经历者,亲身体验了贫困的发生和发展过程,行政法确认精准扶贫对象对国家精准扶贫政策措施制定、实施和监督过程中的程序权利,比如,评议权,有助于精准扶贫行政主体全面了解精准扶贫对象的实际需求,从精准扶贫对象实际出发来制定和推行扶贫制度,不至于出现扶贫制度成为精准扶贫对象“异己的对象”的现象。第二,赋予精准扶贫对象程序权利,能够实现精准扶贫对象与精准扶贫行政主体之间全方位的沟通和交流,比如,精准扶贫对象对精准扶贫行政了解权和请求权,从而确保从精准扶贫制度起始阶段,精准扶贫对象就能知晓并参与进来,实现与精准扶贫行政主体之间直接的对话。这种对话能够消除彼此的紧张关系,增进相互之间的理解。即使精准扶贫对象将承担一定的负担,比如,易地搬迁的搬迁费用,也具有了心理基础,从而减少精准扶贫制度推行过程中遇到的阻力。这种体现行政法所具有的协商、包容和公平精神的精准扶贫行政自然能够增强精准扶贫对象对精准扶贫制度的接受和认同感。这正如有学者所指出的:“通过以一种公众认为公平的方式作出决定,当政者可以获得对这些决定的更大认可,使决定涉及的各方更容易服从。”[9]

  (二)提高精准扶贫的“精准性”,降低扶贫行政成本

  《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出扶贫开发贵在精准,重在精准。强调精准就是要改变以往“大水漫灌式”扶贫,降低扶贫成本。然而,从当前学者们对扶贫实践调研来看,一些地方政府依然没有解决好“精准问题”,“不精准成为常态”,[10]扶贫成本不减反增,缺乏可持续性。[11]笔者认为,赋予精准扶贫对象相应的程序权利是有效降低扶贫成本、提高扶贫精准性的重要途径。这是因为:第一,精准扶贫对象通过行使程序权利能够减少与扶贫行政主体之间的信息不对称。目前导致扶贫不精准、扶贫行政成本居高不下的一个重要原因是扶贫行政主体与精准扶贫对象之间信息不对称。根据新制度经济学基本原理,制度的实际运转是由无数次交易构成的,而信息不对称或赤字是产生交易费用的根源,交易费用过高会使交易无从发生。[12]的确,扶贫行政主体与精准扶贫对象之间的关系可以视为一种管理的交易,同样遵循交易费用原理。而赋予精准扶贫对象程序权利则能有效克服它们之间的信息不对称,减少信息赤字,比如,精准扶贫对象行使了解权、评议权、请求权等权利的过程其实就是与扶贫主体沟通与交流、相互传递信息的过程,也是克服信息不对称过程。第二,精准扶贫对象通过行使程序性权利能够配合扶贫行政主体开展扶贫。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》规定了到2020年,7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标,可见当前扶贫任务之艰巨。可是,如果在扶持谁、如何扶、谁来扶等问题上,扶贫对象或者潜在的扶贫对象能配合扶贫行政主体的工作,主动遵守扶贫法律规范,主动接受行政主体指导,则可以极大提高扶贫效率。而这同样有赖于精准扶贫对象享有并行使程序性权利。因为,扶贫对象愿意与扶贫行政主体合作开展扶贫,是以能够获得切身利益作为最基本出发点,是以扶贫行政主体能满足其需要为直接动因。“需要是人的行为的最终原因和原动力,是个体积极性的源泉”。[13]而精准扶贫对象行使程序权利则有助于实现切身利益,有助于满足自身需求。比如,精准扶贫对象行使了解权和评议权,既能维护自身的合法的物质利益,也受到扶贫行政主体平等对待,获得尊严感。第三,精准扶贫对象行使程序权能够减少与扶贫行政主体之间的纠纷。精准扶贫对象通过行使请求、了解、评议等各类程序权利,能够为扶贫行政主体提出好的建议和意见,消除双方之间的摩擦和误会,避免与扶贫行政主体之间的矛盾和纠纷,从而降低因纠纷而引发的扶贫行政成本。

  (三)预防和纠正精准扶贫行政权力的违法和滥用

  精准扶贫领域花样繁多、层出不穷的权力违法与滥用现象不断侵蚀着扶贫行政的合法性,[14]也是困扰精准扶贫制度设计者的重大难题。可是,反观相应的对策,可以发现精准扶贫制度的设计者却逐步强化自上而下的“严格规则主义”的控制模式,诸如通过全面检查、定期抽查、复核回访、纪检、审计和部门内部核查等来控制精准扶贫行政权力。[15]然而,这种自上而下的控制模式却产生了极端的形式主义弊端,以至出现“填一遍表签2080次名精准扶贫成了精准填表”[16]的怪事。笔者认为,由于我国幅员辽阔,各地扶贫情况千差万别,试图通过自上而下的严格规则形式来控制精准扶贫行政主体的裁量权的做法,只能属于事后的补充性监督机制。而作为事前和事中的预防性控制机制则是程序制约机制,这就需要借助精准扶贫对象的程序权利来实现。第一,精准扶贫对象行使程序权利能够降低扶贫行政主体的恣意或专断。正如有学者指出的,“程序的本质特点既不是形式性也不是实质性,而是过程性和交涉性”。[17]精准扶贫对象行使程序权利过程就是与扶贫行政主体交涉和说理的过程。这一过程带有竞争性说理的特点,将迫使扶贫行政主体拿出令人信服的事实和理由来作出决定,这就在无形中防止了扶贫行政主体的恣意或专断。第二,精准扶贫对象行使程序权利对扶贫行政主体构成一种结构性的制约力量。与法院或上级行政机关实施事后监督不同,精准扶贫对象行使通知权、了解权、评议权、陈述和申辩权等权利,对扶贫行政主体构成一种事前和事中的结构性制约力量。基于精准扶贫的复杂性,扶贫行政主体必须拥有广泛的裁量权,但面对精准扶贫对象这样一个处处存在的具有独立利益的对立面,它们不得不考虑合法、合理和公正问题,比如,精准扶贫对象如果发现扶贫工作人员作出带有偏私性的决定,则有权申请该工作人员回避。由此,精准扶贫对象就成为驱使扶贫行政主体合法和合理行使裁量权的内在力量,从而减少其滥权机会。

  三、精准扶贫对象的行政程序权利之实现

  (一)改变将精准扶贫对象作为扶贫行政过程“客体”的观念

  随着市场经济的发展与行政民主化进程推进,当前持有将行政相对人作为行政主体“客体”的观念的人已经大为减少,然而,理所当然地将精准扶贫对象视为“客体”的则大有人在——不仅在学界,而且在实务部门也存在。笔者认为,当前亟需改变这种陈旧的观念,应当将精准扶贫对象作为行政法律关系主体来对待。当然,观念的改变是以存在合理的理由为前提的。由于受到早期英美行政法“特权”制度影响,加之我国长期实行计划经济,以及具有“官本位”的历史传统,行政法学界部分学者有这样一种观念,即在福利行政领域,行政机关享有广泛的裁量权,申请接受福利的人所享有的福利并不是一项法定的实体性权利,因而并不能获得正当法律程序保障。[18]这种观念已经深深影响到了精准扶贫制度的设计与实施,也给精准扶贫实践带来了消极后果,而精准扶贫对象缺乏程序权利则是这种观念有力体现。然而,以现代行政法眼光来考量这种观念,它显然是过时的、陈旧的。一方面,在英美国家,特别是在美国,此类“特权”也被称为政府创造的权利,它们不受正当法律程序保护的时代是在上个世纪70年代以前。当时美国行政法学界已经意识到不受正当法律程序保障的“特权”将对福利申请人造成巨大灾难,于是美国学者用“新财产权”[19]来称谓此类“特权”,并强烈建议国会和法院给予此类财产权正当法律程序的保护。在1970年的格德伯格诉凯利案中,[20]美国联邦最高法院多数同意以正当法律程序来保护此类新财产权。可见,在英美国家,福利权利或特权不受正当法律程序保障的时代已经过去了。[21]另一方面,虽然当前的精准扶贫内涵已经超过了《宪法》45条规定的特定公民有从国家和社会获得物质帮助的权利,但《宪法》这一条款依然能够为精准扶贫行政提供规范依据,毕竟衡量精准扶贫对象是否脱贫的最主要标准依然是物质标准。可见,精准扶贫对象获得各类物质性受益权是有宪法依据的。那么如何确保这类权益有效实现,则需要一套体现正义要求的法律程序,需要赋予精准扶贫对象一系列程序性权利,这就是法律程序的工具性价值的体现,也是程序性权利服务于实体性权利的功能所在。[22]可见,这就不能将精准扶贫对象视为缺乏程序权利的“客体”。

  (二)国家与地方权力机关的职责之配置

  科学配置国家与地方权力机关的职责是确保精准扶贫对象程序权利得以实现的前提。虽然我国已经制定了《政府信息公开条例》等一系列涉及行政相对人程序权利的法律,但依然缺乏统一的行政程序法典;虽然地方行政程序规定已经初具规模,[23]但存在法效力位价低、法院参照率低以及行政机关适用率低的“三低”状况,并且还不是针对精准扶贫行政的专门性立法。由此,国家与地方层面的行政程序性规范难以调整精准扶贫行政,它们对相对人所规定的程序性权利也无法适用于精准扶贫对象。而当前规范精准扶贫行政的纲领性规定则是党中央和国务院以及国务院职能部门的各类文件。从法律位阶而言,它们并不是法律和行政法规,有的连行政规章都不是,并且通篇是关于扶贫的指南和政策,以及国家的职责。从地方层面来看,不少地方政府制定了扶贫方面的法规或者政府规章,但内容主要是扶贫工作方案,是对精准扶贫对象的管理法,几乎没有赋予他们相应的程序性权利。可以这样认为,科学立法的缺失,或者说立法机关的不及时作为,已经成为妨碍精准扶贫对象享有程序性权利,进而在法治轨道内开展精准扶贫行政的重要因素。由此,精准扶贫行政改革设计者首先要给国家权力机关配置职责,适时启动国家层面的精准扶贫立法,国家立法机关负有创设、确认精准扶贫对象程序权利的职责。就地方国家权力机关而言,则需要抓紧修改或者制定一批体现现代行政程序法精神和理念的扶贫法规,根据本地精准扶贫行政实践,规定精准扶贫对象相应的程序性权利。为确保国家及地方立法机关及时履行职责,精准扶贫行政改革的设计者需要规定它们履行职责的进度,以便接受社会公众和执政党的监督。

  (三)精准扶贫行政主体义务之配置

  显然,如果行政法仅仅规定精准扶贫对象的程序权利,则依然难以有效引导扶贫行政主体的行为,行政法还需要为精准扶贫行政主体设定或配置相应的义务。此类义务或者职责,既可以是实体性的,也可以是程序性的。具体而言:精准扶贫行政主体负有不得非法妨碍、阻扰精准扶贫对象行使程序权利的义务。比如,精准扶贫对象行使了解权时,扶贫行政主体不得通过擅自设定保密级别,以国家机密为借口来阻挡;精准扶贫主体负有创造条件来发展、实现精准扶贫对象有效行使程序权利的义务,比如,对于国家精准扶贫政策或制度中的疑难和模糊之处,扶贫行政主体负有积极解释和说明义务,从而确保精准扶贫对象合理行使评议权;精准扶贫行政主体负有虚心听取精准扶贫对象的建议、意见、陈述、评议,受理并查核精准扶贫对象的各类请求权的义务;精准扶贫行政主体负有详细记录精准扶贫对象提出的陈述和申辩意见的义务,负有及时通知精准扶贫对象参加各类扶贫会议、参与扶贫行政决定的义务;对于做出不利于精准扶贫对象权益的决定,扶贫行政主体负有说明理由的义务等等。

  (四)规定精准扶贫对象程序权利受到侵害的救济机制行政法需要规定当精准扶贫对象认为自身的程序性权利受到扶贫行政主体侵害时,比如,没有获得通知权,被非法剥夺陈述权,有向上级国家行政机关或者监察机关提出控告和检举的权利,上级国家行政机关或者监察机关则负有及时核查和处理的职责。不仅如此,行政法还需要规定当精准扶贫对象认为程序权利受到扶贫行政主体侵害时,有提起行政复议或诉讼的权利,借助于复议机关或者人民法院的权威来督促扶贫行政主体尊重精准扶贫对象的程序权利。虽然从精准扶贫实践来看,通过复议或诉讼途径来保障精准扶贫对象的程序权利主要体现为象征性功能,但就是这种象征性功能凸现国家对精准扶贫对象程序权利的重视。行政法除了规定相应的救济机制之外,还应当规定扶贫行政主体及其工作人员侵害精准扶贫对象程序权利需要承担的法律责任,比如,扶贫行政主体作出的决定属于可撤销的行政行为,扶贫工作人员将受到相应的行政处分等。

  (责任编辑:王青斌)


[1] [2] 下一页


版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们