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罗培新:“大数据+社会共治”理念下的危险化学品监管

罗培新| 时间: 2017-03-21 11:35:00 | 文章来源: 上观新闻

摘要

2017年1月1日,修订一新的《上海市危险化学品安全管理办法》正式施行,这部法律遵循“大数据+社会共治”理念,固化危化品清单管理等改革措施,有望为城市安全做出制度性贡献。

引子

前事不忘,后事之师。2017年1月1日,修订一新的《上海市危险化学品安全管理办法》正式施行。这部法律遵循“大数据+社会共治”理念,汲取天津港“8.12”特大爆炸事故的教训,搭建科学细密的监管架构,创建信息互联互通平台,引入专业服务机构力量,固化危化品清单管理等改革措施,有望为城市安全做出制度性贡献。

历史总是镜鉴。2015年天津港“8.12”特大爆炸事故调查报告指出,“缺乏统一的危险化学品信息管理平台,部门之间没有做到互联互通,信息不能共享”是事故主要教训之一。的确,如果消防官兵奉命赶至瑞海公司危险品仓库现场时,能够获知里面堆放着巨量的氢化钠,即可果断使用泡沫而不是出水喷淋,则这场举世震惊的灾难或可避免。

无独有偶。同样是在2015年,轰动一时的复旦大学投毒案以黄洋被毒杀身亡而开始、林森浩被执行死刑而告终。人们在呼吁关注大学生心理健康的同时,也在反思黄洋为何能够将实验用化学药品随意带离实验室。如果校方对实验用化学药品妥为监管,或许也能避免这场悲剧。

2017年1月1日,经长期调研、多方论证,修订一新的《上海市危险化学品安全管理办法》(以下称《管理办法》)正式施行,这部法律遵循“大数据+社会共治”理念,汲取天津港特大爆炸事故的教训,搭建科学细密的监管架构,创建信息互联互通平台,引入专业服务机构力量,固化危化品清单管理等改革措施,有望为城市安全做出制度性贡献。

搭建科学细密的监管架构

危险化学品的安全责任重于泰山。危化品由于固有的危险性,其生产、储存、经营、使用、运输和废弃物处置等六大环节,可谓步步惊心。对于上海而言,安全生产工作更是一刻都不容放松。上海危险化学品的企业量大面广,从业单位已超过17000家,涉及危险化学品品种多样,甚至包括危险性较大的光气、液氯、液氨、环氧乙烷、苯等品种。中心城区使用的化学品品种达1900余种,除涉及国计民生的汽油、柴油、液化石油气、液化天然气等和生产配套的乙炔、氧气、氮气等工业气体外,还有大量的为高校和科研院所运用的化学试剂类危化品。

正因为如此,近年来,我国党政最高领导人多次强调安全生产工作的重要性,多次以发布文件的形式,明确要求各地“党政同责、一岗双责、齐抓共管”,并且提出“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”,要求落实“行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管、地方政府属地监管”的机制。

众所周知,政府文件只负责指引方向,并不设定具体的权利与义务,语言的精准性、规范性与可操作性较弱。在此背景下,《管理办法》的一大任务就是将文件入法,把文件语言转化为法律语言,确立起上海的危化品安全监管架构。

第一,管生产必须管安全。生产安全的最主要责任主体是企业,为使它们警钟长鸣,此次立法实施工伤保险浮动费率,将危险化学品单位工伤保险费率与企业生产安全事故发生情况及安全生产标准化达标情况挂钩,安全事故频发多发、安全生产达标状况不理想的企业,将要多承担工伤保险费,从而以经济杠杆进一步撬动企业安全生产的积极性。

除了企业主体责任外,危化品生产的一个重要监管主体是政府安全生产监督部门,后者承担着“综合监管”职责。但何为综合监管?此次立法将其细化为“指导、协调、监督”及组织法律的实施,也就是说,市和区安全生产监督管理部门“指导、协调、监督同级政府有关部门和下级政府履行危险化学品安全监督管理职责”。这里的一个重要法律问题是,企业发生安全生产责任事故后,是否一定必须追究政府安监部门的责任?就法理而言,企业自身是安全生产的最直接责任主体,如果安监部门证明已经尽到了被合理期待的“指导、协调、监督”的职责,则应予免责。举一个极端的例子,由于恐怖份子的极端破坏行为,企业危化品仓库发生爆炸,就不宜以监管失察为由,要求安监部门承担责任,因为此种行为及其后果,超出了安监部门的职责范围。

近年来,上海安监部门在履行“综合监管”职责方面,重点做了以下八个方面的工作,一是加强源头管控:主要包括调整优化产业布局、出台禁限控目录、做实危化品行政审批改革工作等;二是过程管理:主要包括实施区域联动联控、加强间歇式化工生产安全管理等;三是强化末端治理:通过推广危化品安全生产责任保险、推进危化品集中交易平台建设,提高企业防灾能力、强化流动流向的监控和可追溯。另外还进行了使用单位的排摸,建立了一企一档制度等等,为安全生产稳定、受控,趋于好转打下了坚实的基础。

第二,管业务必须管安全。危化品的监管,涉及诸多拥有行政审批与处罚权的政府部门,立法在明确综合监管职责的归属后,进一步明确公安、交通、海事、质量技监、环保、工商、邮政、铁路、民航、检验检疫等部门按照职责,做好相应的危化品安全监督管理工作。举例来说,邮政部门有义务对邮寄危险化学品进行监督检查,并且制定和实施危险化学品邮寄事故的应急预案。再如,交通部门负责对危险化学品道路运输企业进行资质认定;对危险化学品道路运输专业人员进行考核和资格认定;审查、核发道路运输经营许可证、道路危险货物运输许可证和道路运输证。

第三,管行业必须管安全。对行业、系统负有管理职责的部门应当对本行业、系统所属单位的危险化学品安全管理加强督促、检查和指导。举例来说,卫计委负责对危险化学品单位职业病防治工作进行监督管理,对危险化学品的毒性鉴定,对危险化学品单位职业病防治工作进行监督管理,同时负责危险化学品的毒性鉴定。另外,还要负责对医疗机构生产、储存、使用危险化学品和处置废弃危险化学品及其包装物、容器进行安全管理,制定和实施危险化学品事故医疗救护应急预案。再如,教委负责对学校储存、使用危险化学品和处置废弃危险化学品及其包装物、容器进行安全管理。

为便于相关部门厘清工作职责,《管理办法》以附件的形式,细致地列明了19个政府部门的职责,以最大限度地避免出现监管真空。此外,为防止挂一漏万,此次立法还设定了兜底性条款,即其他有关行政管理部门,按照职责做好相关工作。这一细密科学的监管架构的搭建,为危化品的监管打下了组织机构的基础。

实现信息互联互通,提升监管有效性

前事不忘,后事之师。“信息缺乏互联互通”,是天津港“8.12”特大爆炸事故的血的教训。为此,《管理办法》在强化信息互联互通方面,增设了大量的规定,以构建一套信息畅达无碍的危化品信息流,以增强监管的精准度,提升监管的有效性。

第一,《管理办法》设定了原则性规定,要求危险化学品安全监管部门以及对行业、系统负有管理职责的部门应当加强本部门危险化学品监管信息系统建设,实现信息的互联互通。这项原则性规定,对具体权利义务规范的设定起到了引领作用。

第二,《管理办法》明确建立危险化学品监管信息交互平台。安监部门以及公安、交通、海事、质量技监、环保、工商等对行业、系统负有管理职责的部门,应当将日常监管中掌握的危险化学品生产、经营、储存、使用、运输和处置等环节的相关信息,实时录入本部门的监管信息系统。信息系统录入的信息主要包括:行政许可、处罚、事故调查处理以及备案等日常管理信息,以期实现各部门监管信息系统的互联互通,使监管部门对危险化学品问题及时了解、及时处置。举例而言,这套制度建立以后,负责危化品储存监管的部门,就应当将该其在监管中发现的危化品储存信息,录入其监管信息系统,供消防等部门调取使用。

第三,《管理办法》指明了信息交互平台的实现路径,即依托政务数据资源管理平台建立危险化学品监管信息交互平台,实现各部门监管信息系统的互联互通。市安全生产监管部门加强对危险化学品监管信息交互平台建设的综合协调。市经济信息化部门应当加强对危险化学品监管信息交互平台建设的信息化技术支持。换言之,以信息交互平台的建设方面,安监部门也要发挥综合职能,即“指导、协调与监督”该平台的构建,经济信息化部门则提供技术支持。

第四,《管理办法》细化了责任主体的信息申报义务。例如,对于医院、学校、科研院所等使用危险化学品的单位而言,它们应当建立危险化学品安全管理制度,并将使用危险化学品的品名、数量、用途、安全管理措施等信息,每季度一次分别报送卫生、教育、科技等主管部门。其他没有主管部门的危险化学品使用单位应当将相关信息报送产业园区管理机构或者所在地乡镇人民政府、街道办事处。《管理办法》同时规定,使用危险性不明确的化学品的,将有关信息录入本市危险化学品登记机构信息系统,并报送主管部门。如此规定的目的是,便于监管部门掌握危化品的流向,一旦发现使用异常的情形,可以及早采取措施,以防患于未然。

再如,对于生产、存储危险化学品的企业、取得危险化学品安全许可的使用企业以及其他存放剧毒化学品、易制爆危险化学品的单位,应当采用电子标签等自动识别技术手段,实现危险化学品出入库信息动态管理。这样,危险化学品安全监管部门就可以根据监管需要,实时获取危险化学品库存和出入库信息。

第五,鼓励危化品平台化交易,推进流程信息的归集。《管理办法》规定,上海市推进危险化学品集中交易,鼓励危险化学品生产、经营企业通过危险化学品电子交易平台开展危险化学品交易。危险化学品电子交易平台应当具有收集危险化学品交易、仓储、物流等信息的功能,并根据危险化学品安全监管部门的需要提供相关信息。为使这项有利措施落到实处,安全生产监管、交通、公安等部门应当对危险化学品电子交易平台的建设和运营给予支持,利用危险化学品电子交易平台信息提升危险化学品安全监管水平。另外,《管理办法》还规定,在危险化学品电子交易平台内从事经营的无储存设施的危险化学品经营企业,申请经营许可时,可以适用告知承诺等简化程序。也就是说,对于那些从事“飞单”(危化品不落地)交易的企业,只要在平台内从事交易,使政府可以收集其相关信息,其申请经营许可将便利得多。

历史再次证明,信息的互联互通,对于危化品的有效监管至为重要。如果历史可以重来,可以想见的是,天津消防官兵在赶赴救灾现场时,就能够在急速行进过程中通过信息交互平台获悉仓库里堆放的是氢化钠而不是普通物品,从而采取有效的灭火措施。脑洞开大一些,如果复旦大学有一套完善的实验用危化品管理办法,或许能够发现实验用化学物品使用异常的情况,从而避免那场悲剧。

引入专业服务机构,突出社会共治

党的最高文件明确指出,要推进国家治理体系与治理能力现代化,政府要树立从社会管理转向社会治理的理念。此次《管理办法》贯彻这一要求,进一步突出了专家、协会组织、专业技术服务机构等社会第三方的作用。

第一,《管理办法》设定了倡导性规定,鼓励有关行业协会、学会组织为危险化学品单位提供信息、培训等服务,开展相关领域危险化学品安全风险监测和评估等工作。鼓励危险化学品单位委托专业技术服务机构、行业协会对受限空间作业等危险作业进行现场安全管理。

受限空间通常是指一切通风不良、容易造成有毒有害气体聚集和缺氧的设施和场所,例如城市隧道、下水道、沟、坑、井、池、涵洞、阀门间、污水处理设施等。受限空间作业涉及的领域广、作业环境复杂,危险因素多,容易发生安全事故,造成严重后果。另外,作业人员遇险时施救难度大,盲目施救反而会扩大伤亡。相关统计表明,2001年到2015年,我国在受限空间作业中因中毒、窒息导致的一次死亡3人及以上的事故多发,每年平均死亡300多人。最极端的例子是,有工人在城市排污下水道作业,在休息时居然要点燃香烟,结果引燃了气体而爆炸。鉴此,本着“不伤害他人,不伤害自己,也不被他人伤害”的原则,《管理办法》鼓励危化品单位通过购买服务的方式,由专业人士来完成受限空间作业。

第二,《管理办法》赋予了政府部门在依法履职时信赖专业报告的权力。危险化学品安全监管部门和乡镇人民政府、街道办事处、产业园区管理机构可以聘请具有相应资质、能力的专业技术服务机构对专业技术问题和日常监测数据进行分析、判断,并基于专业技术服务机构出具的专业报告依法履行监督管理职责。专业技术服务机构应当对其出具的专业报告依法承担法律责任。聘请、委托专业技术服务机构出具专业报告、进行鉴定的,所需费用列入财政预算。

《管理办法》上述规定的逻辑如下:其一,政府应当配备履职所需的一般专业技术人才;其二,如果政府在专业技术能力方面过度配置,则会带来浪费;其三,如果偶发事故超出了政府的一般技术能力,政府可以委托具备相应资质或能力的专业机构完成数据监测和分析报告;其四,政府有权信赖该专业报告,并基于该报告履行监管职责。专业技术服务机构自身对出具的专业报告承担法律责任。

第三,生产企业确定或改变产品配方、生产工艺时,应当引入专家力量。《管理办法》吸取上海盛瀛化工有限公司6·24爆燃事故的教训,规定生产危险化学品的企业和使用危险化学品从事生产的企业在确定或者改变产品配方、生产工艺时,应当组织专业技术人员或者委托具备相应资质、能力的单位进行安全论证,制定安全操作规程和应急预案。

第四,在确定危险化学品生产储存集中区域时,应当引入专家力量。上海市近年来积极推进危险化学品生产、储存企业布局调整,已基本完成相关企业“进区入园”工作。为巩固工作成果,《管理办法》设专章对危险化学品集中区域作了规定:一是明确本市危险化学品建设项目原则上只能在集中区域内建设。因产业配套等特殊原因,确需在集中区域外建设的,应当召开听证会、专家论证会等,认为能够降低综合风险的,方可依法建设。二是强化日常管理。明确危险化学品集中区域管理机构应当进行园区整体性安全风险评价,并加强集中区域安全生产的日常监管。三是明确委托执法要求。授权安全生产监管部门可以委托危险化学品集中区域管理机构实施相关行政许可和行政处罚。

前述规定表明,如果确需在集中区域外建设危化品项目,必须召开专家论证会。而且,危险化学品集中区域管理机构在对园区进行整体性安全风险评价时,也可以引入专家的力量。另外,鉴于危险化学品集中区域管理机构更为贴近管理对象,安监部门在对管理对象实施行政许可和行政处罚时,可以委托管理机构行使。凡此种种,均属社会共治的适例。

危险化学品的安全管理,是没有终点的旅程。善治须用良法,但徒法不足以自行,良法颁布之后,执法成为重中之重。唯有密织法网,执法不阿,才能持续保障国际化大都市的城市安全。


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