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蒋云飞:论生态文明视域下的环境“两法”衔接机制

蒋云飞| 时间: 2018-12-31 10:13:01 | 文章来源: 《西南政法大学学报》2018年第1期


【摘要】:环境“两法”衔接机制是生态文明建设应有的内容与法治保障。但目前我国环境“两法”衔接机制在实际运行中存在移案程序复杂、证据衔接不畅、检察监督乏力、信息共享低效等突出问题,极可能阻滞生态文明建设。应当以生态保护优先、生态整体主义、环境协同治理为理论引领,通过实行环保警察制度、规范证据收集和转换、创建由检察机关牵头的联席会议制度、明晰检察机关提前介入限度、搭建制度化的信息交互平台以健全环境“两法”衔接机制,提升其对生态文明建设的保障能力。

【关键词】:生态文明建设  环境行政执法  刑事司法  “两法”衔接机制


  环境“两法”(即环境行政执法与刑事司法)衔接机制是加强生态环境司法保护的重要手段。在全面推进依法治国和生态文明建设之际,该衔接机制日益受到国家的重视。中共中央、国务院2015年先后印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》均要求“完善环境行政执法与刑事司法衔接机制”,国务院2016年印发的《“十三五”生态环境保护规划》重申“健全行政执法与环境司法的衔接机制”,2017年,环境保护部联合最高人民检察院、公安部颁布了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》。足见国家对环境“两法”衔接机制建设的重视,以及借此打击环境违法犯罪与保障生态文明建设的决心。本文基于生态文明法治建设视角,分析环境“两法”衔接机制在生态文明建设中的实然困境与制度根源,并以生态文明理念为引领,提出完善环境“两法”衔接机制的具体建议。

  一、环境“两法”衔接机制对生态文明建设的应然回应

  生态文明建设是一项综合的系统工程,其“最核心、最突出的内容就是环境治理与保护”{1}。为加强环境治理与保护,除树立绿色发展理念、完善生态文明制度体系、创新环境资源政策、形塑公民生态价值观外,还应当建立完善的法治保障体系,特别是健全环境“两法”衔接机制,为生态文明建设提供强有力的制度保障。党的十八大已将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义建设事业总体部署,对新时期环境保护与生态建设提出了更高要求,环境“两法”衔接机制建设亦“迫在眉睫”。

  从党和国家政策看,环境“两法”衔接机制是生态文明建设的应有内容。生态文明建设是理念、制度和行动的综合,它通过科学理念指引制度设计,通过制度来规范和引导人们的行动,从而构成一个完整的体系{2}。在这个完整的体系中,理念建设是前提,制度建设是核心,法治建设是保障。但目前对我国生态文明建设影响最大的因素可能并非滞后的理念或具有缺陷的制度,而是法治保障羸弱导致的大量环境违法犯罪行为得不到应有惩治,环境污染日益加剧,生态系统持续退化。近年来爆发的云南阳宗海砷污染、广西龙江镉污染、祁连山生态破坏等环境事件此起彼伏,但现实中重大环境污染事故鲜有“入刑”。环境“两法”衔接机制建设就是为强化生态环境法治,补足生态文明建设短板,用最严密的刑事法治来保障生态文明建设。正因如此,中共中央、国务院先后印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》均要求“完善环境‘两法’衔接机制”;国务院新近出台的《“十三五”生态环境保护规划》亦强调“健全行政执法与环境司法的衔接机制,完善程序衔接、案件移送方面的规定”。显然,环境“两法”衔接机制建设对生态环境保护的作用已得到重视,并将其作为保障生态文明建设的重要抓手。

  从制度功能看,环境“两法”衔接机制是生态文明建设的法治保障。生态文明建设需要法治保障,已经成为各界共识{3}。生态文明建设法治保障主要包括三个层面:一是健全环境法律法规体系,这是生态文明建设法治保障的基础;二是严格执行环境法律,这是生态文明建设法治保障的关键;三是依法惩治环境违法犯罪,这是生态文明建设法治保障的后盾。当前,无论是严格执行环境法律还是依法惩治环境违法犯罪,都难以为生态文明建设提供法治保障,其中,移案不力已成为阻碍生态文明建设的“重弊”。有资料显示,2014年前三季度,我国环保部门移送案件数量仅占环境行政处罚数量的3.33%,其中,河北、天津等14个省市区的移送数量为0起{4}。2014年新修订的《环境保护法》及其配套办法施行以后,移案比例有所提升,但“中西部地区普遍存在案件数量偏少、办案质量偏低、衔接配合不畅等问题”{5}。案件移送不力(即有案不移、有案难移、以罚代刑)意味着大量环境犯罪案件将止步于执法环节,难以追究污染者的刑事责任,结果势必会阻滞生态文明建设。加强环境“两法”衔接机制建设,一来有助于强化环保、公安与检察三部门在环境违法犯罪打击中的合力,毕竟“只有各部门认真履行法定职责,相互衔接与配合,并发挥监督作用,才能不枉不纵,真正发挥刑法在生态环境保护、保障生态文明建设中的重要作用”{6};二来有助于提升生态文明建设的司法保障力度。环境“两法”衔接机制建设的价值旨归是确保任何涉嫌环境犯罪的行为都将被依法移送至刑事司法机关,并通过刑法这把“达摩克利斯之剑”来实现对生态环境与公众健康的守护。

  二、环境“两法”衔接机制在生态文明建设中的实然困境

  不容讳言,生态文明建设应“依法而治”{7}。但目前我国环境“两法”衔接机制在案件移送、证据衔接、检察监督、信息共享等方面均存在不足,极有可能阻滞生态文明建设。

  (一)移案程序复杂

  案件移送程序是环境“两法”衔接机制的核心内容。一般来说,环境犯罪案件移送环节主要包括:环保部门作出移案报告、环保部门负责人批准并移送、公安机关接受案件、公安机关作出立案决定并移送、检察机关接受案件。但需要注意的是,环境犯罪案件移送与一般刑事案件移送大相径庭:基于环境犯罪的行政从属性,环境刑事司法在移送程序、启动标准、随附材料等方面均严重依赖于行政执法,加之环境犯罪案件移送普遍受地方保护主义与部门保护主义掣肘,移案环节越多,阻力也就越大。由于环境行政执法往往是环境犯罪追诉的前置程序,导致很多环境犯罪案件由于环境行政执法的滞后,而出现有案不移、有案难移、有案不立、以罚代刑等现象。尽管2017年《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》对案件移送的主体、标准、期限、法律救济等方面作出了诸多创新(譬如明确案件移接主体、下调案件移送标准等),但始终未对“移案程序复杂”问题进行回应。

  (二)证据衔接不畅

  环境执法证据如何转换为司法证据,是环境“两法”衔接机制建设面临的又一现实难题。事实上,随着2016年《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》与2017年《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》的先后颁布,证据衔接难题得到了一定程度缓解。譬如,《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》20条至22条不仅规范了证据制作形式,还规定环保部门收集的物证、书证、视听资料、电子数据、监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见、勘验笔录与检查笔录均可直接转化,解决了长期困扰司法实务界的行政证据转化难题。但放眼环境“两法”衔接实践,证据衔接仍困难重重:一是没有明确言词证据的转化规则,导致环保部门收集的言词证据不能直接转化,公安机关与检察机关必须重新收集,但在人、财、物等资源有限而环境犯罪案件日渐增多的境况下,公安机关与检察机关可能没有能力或没有必要重新收集。二是没有明确联合执法情况下证据的收集与转化规则,若环保部门、公安机关与检察机关联合执法,此时应由谁收集与固定各类证据,收集的言词证据是否可以直接转化,诸此问题若不有效解决,将制约环境司法功能的充分发挥。

  (三)检察监督乏力

  人民检察院是国家的法律监督机关,依法行使法律监督职权。但在已有的环境“两法”衔接实践中,“检察机关的监督权常常受到行政权的挤压和干涉”{8},以致无法对案件移送展开监督。在理论研究层面,有学者甚至直言指出:“环境‘两法’衔接之所以出现严重‘断裂’,其中监督失灵(即对移案监督与立案监督的双重失灵)是重要原因。”{9}笔者对此不敢轻易附和,但从最高人民检察院主导发布的《关于环境保护主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》来看,其重心均在于强化环境“两法”衔接中的检察监督。可见,检察监督不力问题确实存在甚至严重影响着环境“两法”的无缝对接,其中,移案监督不力可能是关键所在。尽管国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》规定了“检察机关的移案监督权”,但由于缺少宪法与法律的明确授权,检察机关既不敢又不能对环保部门移案展开有效监督,其结果就是,大量环境污染案件被环保部门“内部消化”,甚至在政府的“捂盖”下逐渐演化为重大环境污染事故。有学者曾分析“两高”公布的13起环境犯罪典型案件后发现,“环境污染事故背后均存在环境监管失职渎职的影子”{10},而检察监督不到位是环境监管失职渎职的关键因素。

  (四)信息共享低效

  信息共享和流转是环境“两法”衔接机制发挥作用的关键所在,也是检察机关履行监督职责的前提和基础。目前,尽管一些地方建立了由环保部门、公安机关以及检察机关主导的信息流转平台,但真正通过该平台向刑事司法机关通报案件信息或移送查处的案件依然很少。其主要原因在于,这些信息共享平台缺乏制度化与规范化运作:第一,环境污染案件信息的共享范围、录入标准、录入时限等不够明确甚至存在抵牾之处,实践中亦缺乏可操作性做法;第二,针对环境污染案件信息录入不及时、不规范或拒不录入等无序行为,现行立法中缺乏相应的责任条款进行规制,因此难以对环保、公安等部门形成强制约束力;第三,环境污染案件信息共享后缺乏互动与交流,如尚未建立完善的联席会议制度、双向案件(证据)咨询制度等配套保障制度。这些问题一定程度上减损了信息共享平台的工作效能,阻碍了环境“两法”的无缝衔接。

  三、生态文明建设对环境“两法”衔接机制的理论引领

  环境“两法”衔接机制建设必须坚持理念先行,尤其需要与生态文明理念相适应{11}。党和国家就生态文明建设提出的先进思想与重要论断,为环境“两法”衔接机制建设提供了坚实的理论支撑。

  (一)生态保护优先理念

  十八大以来,党中央就生态文明建设提出了一系列新思想和新论断,诸如“宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山”“良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉”“要像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境”。环境保护的极端重要性日益突出,经济社会发展中应优先考虑生态利益,即生态保护优先理念。中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《“十三五”生态环境保护规划》均明确将生态保护优先作为生态文明及其制度体系建设的指导理念。

  生态保护优先意指当经济发展超过或可能超过环境资源的承载力且二者之间存在不可调和的必然冲突时,应当优先选择保护生态环境,放弃可导致环境不可逆转损害的经济社会发展模式,这对环境“两法”衔接机制建设具有重要的指导作用。环境“两法”之所以衔接不畅,关键因素在于部分地方政府片面追求经济发展的速度和总量(即坚持“经济优先”),放任环境违法犯罪行为甚至通过施压、合谋的方式阻碍环保部门向公安机关、检察机关移送案件,导致大量环境犯罪案件止步于环境执法环节,难以进入刑事司法领域。坚持生态保护优先,意味着必须摒弃“经济优先”,并对所有破坏生态环境的行为采取“零容忍”态度,依法移送与惩处,避免有案不移与以罚代刑。在生态保护优先理念指引下,地方政府必须将生态优先或绿色发展作为指导理念,避免因片面追逐经济利益而干预环境案件移送与司法惩处;对于环保部门与刑事司法机关而言,应当将生态环境保护作为环境“两法”衔接的终极目标,确保任何涉嫌环境犯罪的行为都能得到依法移送与有效惩处。

  (二)生态整体主义理念

  生态整体主义(ecological holism)是一种孕育自西方环境运动、以实现人与自然和谐发展为目标的生态价值观和生态伦理观。其核心意涵是,把生态系统的整体利益作为最高价值而不是把人类的利益作为最高价值,把是否有利于维持和保护生态系统的完整、和谐、稳定、平衡和持续存在作为衡量一切事物的根本尺度,作为评判人类生活方式、科技进步、经济增长和社会发展的终极标准{12}。生态整体主义并不否定人类的生存权与发展权,而是强调人类经济发展须建立在环境资源承载能力之上,这对引导与规范人类经济活动不无裨益。坚持生态整体主义,应当将生态系统的整体利益作为人类一切活动的价值旨归,在打击环境污染犯罪或环境监管渎职犯罪时亦是如此。申言之,环境“两法”衔接机制建设应当追求环境整体利益的最大化,而非片面追求经济利益、地方利益或部门利益。在具体进路方面,务必严格环境执法、公正司法,不断密织刑事司法法网,并通过完善各职能部门在案件移送、证据转化、监督制约、信息共享等方面的制度建设,从而有效破除环境“两法”衔接中的地方保护主义与部门保护主义。

  (三)环境协同治理理念

  环境协同治理是一种基于政府、企业、民众、社会组织等多元主体共同参与的环境治理模式,以多元主体共治为治理范式,以参与、合作、协同、法治为基本要素,以环境整体利益为价值旨归,最终“在合理分工和有效协作基础上达到生态保护目标”{13}。申言之,生态环境保护与治理需要多元力量的共同参与和精密合作。循此原理,环境“两法”衔接机制建设既要充分发挥环保、公安、检察机关在案件调查、侦办与取证中的各自优势,又要加强以上各部门的协同配合与监督制约,形成打击环境违法犯罪行为的强劲合力。事实上,我国环境“两法”衔接实践中普遍开展的联合办案、联合挂牌、联席会议、案件双向咨询与信息共享平台建设均体现了环境协同治理理念,并取得了显著的实施效果。基于此,环境“两法”衔接机制建设应当充分遵循环境协同治理理念,“明确环保、公安部门依职能执法、取(搜)证的重点,力求部门协同有条不紊、有序推进”{14},同时还须厘清检察机关、行政机关以及各级人大在环境“两法”衔接中的监督职责,合力推进环境刑案移送与司法惩处。

  四、环境“两法”衔接机制在生态文明建设中的实践路径

  环境“两法”衔接机制旨在保障和服务生态文明建设。针对环境“两法”衔接机制在生态文明建设中的现实困境,应当从移案程序、证据衔接、检察监督三个方面提出完善建议。

  (一)精简移案程序:实行环保警察制度

  如前所述,环境污染犯罪案件的移送程序过于复杂。环保部门先要向公安机关移交案件,再由公安机关将案件移交检察院起诉,由于增加一个启动诉讼的环节,程序复杂,导致很多案件由于行政执法的滞后,而出现有案不能移、有案不移、有案移不动的现象{15}。

  从国外经验来看,破解移案不力的有效做法是允许公安机关在第一时间介入环境污染案,如此既可减少环保部门移送环节,又能充分发挥公安机关在打击环境违法犯罪中的优势。基于此,俄罗斯、法国、美国、德国、澳大利亚等国家自20世纪90年代起便纷纷建立环保警察制度。譬如,俄罗斯1996年在莫斯科成立“预防生态违法警察局”,明确赋予其暴力权并允许其直接介入环境行政执法,在成立后的头三年,该警察局“共移送477起案件至环境检察院提起刑事诉讼”{16},取得了较好的效果。目前,我国正在试点组建环保警察队伍,但由于在法律支撑、人员组成、执法权限、资金保障等方面的缺陷,环保警察在侦查取证与案件移送方面尚难发挥其比较优势。我国应当加强环保警察制度的试点工作,注重借鉴国外先进经验,建立本土化的环保警察制度,由环保警察执法来减少“两法”衔接环节,让环保的“牙齿”真正硬起来,为生态文明建设保驾护航。

  (二)规范证据衔接:健全证据收集和转化程序

  第一,言词证据的收集与转化。环保部门收集的言词证据如何转化为司法证据,是目前环境“两法”衔接机制建设亟待解决的问题。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》64条第3款规定,人民检察院办理直接受理立案侦查的案件,对于有关机关在行政执法和查办案件过程中收集的涉案人员供述或者相关人员的证言、陈述,应当重新收集。据此可见,环保部门收集的言词证据一概不能转换为司法证据,应“厘清环境行政证据的转化规则”{17}。本文以为,此种“一刀切”做法并不妥当,应允许言词证据补强转化或结合转化为司法证据,以提升环境“两法”衔接的质量和效果。申言之,若言词证据收集的主体适格、程序合法、形式规范,刑事司法机关可结合相关实物证据与鉴定意见对言词证据予以直接认定。其好处在于:一方面,有助于节省刑事司法资源,提高案件侦办与移送效率;另一方面,有助于增强环境执法的威慑性以及环保部门移案的积极性。

  第二,联合执法证据的收集与转化。当前,环保、公安与检察机关联合执法日趋常态化,各类证据应由谁收集与保存,言词证据能否直接转化,现行立法与规范性文件对此均未明晰。笔者以为,联合执法旨在强化环保、公安、检察机关在侦查取证与案件移送中的协同配合,故证据收集与固定理应由以上三部门共同完成。由于联合执法证据由以上部门共同收集、制作与保存,因此可直接转化为司法证据。另外,鉴于公安机关与检察机关在收集证据时的相对优势,在联合执法过程中,由公安机关与检察机关主导取证,可能更容易提取与固定证据,避免关键证据的灭失。此时,环保部门应予以积极配合,并对取证过程中关涉的专业问题提供技术支持。

  (三)强化检察监督:明晰检察监督的合理界限

  第一,创建由检察机关牵头的联席会议制度。检察机关参与联席会议是开展监督的重要方式,但《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》并未明确联席会议的牵头单位。在环境“两法”衔接实践中,有些省市规定由环保部门牵头,有些则规定由检察机关牵头,对此尚未形成统一做法。目前,联席会议由检察机关牵头较为妥当,其主要缘由在于:一是强化生态环境司法保护的内在需要,《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》中提出“加大对资源保护、环境污染防治、环境监管等环节职务犯罪的查办力度,坚决防止涉嫌犯罪案件止步于行政执法环节”,明确要求检察机关在环境司法保护中扮演更为重要的角色;二是权力制衡的应然之义,联席会议由检察机关牵头更容易实现对行政权的监督制约,更容易督促环保部门与公安机关依法移送涉嫌环境污染犯罪的案件。

  第二,厘清检察机关提前介入的限度。所谓提前介入,意指检察机关将法律监督“前推”至环境执法环节,以期引导侦查取证、督促案件移接并查办渎职犯罪,是强化生态环境司法保护的一大创举。但目前“检察机关提前介入尚缺乏宪法和法律的明确授权,故检察机关应慎重抉择”{18},特别是对介入的范围与方式予以慎重考量。本文以为,提前介入的范围应仅限于“重特大、疑难、社会影响较大的环境污染案”,如此安排既可提升检察监督质效,又可充分回应社会公众的诉求。关于提前介入的方式,实践中主要有“检察机关主动介入”与“环保部门商请介入”两种,考虑到检察机关受人、物、财、技术等因素的制约,宜采取“环保部门商请介入为主,检察机关主动介入为辅”的模式。但无论通过何种方式介入,检察机关都应当做到“参与而不干预,参谋而不代替,指导而不办”{19},在有效监督环保与公安机关履责的基础上实现环境“两法”无缝对接,从而提升生态文明建设的法治保障力度。

  (四)推进信息共享:搭建制度化的信息交互平台

  环境“两法”衔接机制的有序运转离不开案件信息的及时传递与有效交互。但目前我国环境“两法”衔接所需要的信息网络很不完备,信息收集、传递、评估的技术还比较落后,使得环保、公安等部门无法快速掌控情况并及时移送案件,严重制约了刑事司法机关对环境污染犯罪案件与环境渎职犯罪案件的有力惩处。为增进环境“两法”衔接中的信息共享,应当从系统论视角出发,构建制度化与规范化的信息交互平台。一方面,应透过立法、政策或发布移案指南等方式明确信息共享范围、录入标准、录入时限、互动要求等,为案件信息共享提供具体、可操作性的实施标准;另一方面,应明晰环保、公安、检察等部门在信息共享中的义务和责任,督促各职能部门切实履行信息共享与交互义务,从而做到有序移送案件。


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