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熊超:激励机制在我国环保部门职责履行中的法律适用

| 时间: 2018-11-30 09:54:10 | 文章来源: 《政法论坛》2018年第4期

【摘要】 环保机构垂直管理改革后,激励机制的法律适用在实际需求激励、全过程激励、过程强化激励等三个方面会出现新问题、新挑战。面对这些问题挑战,可以通过建立合理高效的环境目标激励机制、强化和完善环保社会激励体系、推进环保激励机制的透明化和制度化、加快建立一个相对稳定与权威的环保激励机制等方式来充分发挥法律制度对激励机制的规范作用。

【关键词】 激励机制;环保部门;法律适用;职责履行;垂直改革


  从社会学角度而言,激励就是激发和鼓励人们从事社会积极评价的行为,或者对这种行为的正面后果进行奖赏,它与“制约”一词相对应。本论文中激励机制主要借用“机制”一词在法学中的运用,是指对相关主体的环境治理行为和环境友好行为进行激励的各种办法、手段、制度及其有机体。学界已有一些将激励理论运用于环境管理中的研究成果,但主要是针对行政相对人实施激励机制,而将激励机制理论系统运用于环保部门职责履行之中的并不多见,政府公开文件对此也很少提及。这既是环保部门职责履行激励机制的整体现实状况,也是促使本人着重从理论对该机制进行剖析的原因。随着近期环保机构垂直管理改革的实施,势必也会对现有激励机制产生影响,故有必要在此方面做一些归纳分析,为后续研究和改革实施提供理论指引。

  一、环保部门职责履行激励机制法律适用之理论基础

  现代管理学认为,对员工的激励政策属于人力资源管理的范畴,利用激励因素激发员工的过程,被认为是激励因素用于员工管理的一种形式。其中最有效的办法就是使用各种科学而有效的手段激发员工的工作热情,触发他们对完成目标任务的欲望与激情,从而挖掘员工本身潜藏的能力并生发超越他人和不断突破自己极限的欲望,这种内在因素会映射在外在行动上,表现形式就是员工积极努力的工作,为实现组织目标而持续奋斗,从而组织预定的目标也一步一步完成。针对环保部门的激励也具有同样原理。为便于理解,本文所述激励仅指赞许、鼓励、奖赏等正面激励,不包括压力、约束、惩戒等某些学者所谓的“负面激励”。环保部门履责激励机制法律适用的理论主要有两种:一是“行为规范说”理论。另外一种是“责任规则说”理论。

  (一)“行为规范说”理论

  “行为规范说”理论认为,激励就是调动人的积极性,即主动追求行为目标的愿意程度,简单说就是激发动机,鼓励行为。结合管理心理学和组织行为学理论,认为“行为”是指个体在环境作用下有目的的活动,其过程一般分为环境影响、主体需要、行为动机、行为方式、客观结果造成主体满足状况五个阶段。而法律则可以在这五个方面发挥其正面作用,其客观表现即法律制度的激励功能。该理论通过将马斯洛需要层次论平移改造至法学,在法律规范中确立起一种不同需要层次与不同权利义务在内容上的对应关系,表现在法律制度激励机制内容设计上就是通过将“优势需要”向“优势权利”转化。某种程度上说,该理论是“需要——动机”理论模型的一个延续,“人们为了满足需要会产生各种各样的动机,动机本身对于人的行为具有激励作用,法律规范可以通过抑制某些人的恶劣动机,预先对人的行为方向作出指引”{1}(P.71)。

  “行为规范说”理论一个重大特点就是将人看做是一个复杂的个体,他不仅具有内在动力,还拥有进行自我控制、自我反思和自我实现的能力。这个复杂个体跳跃在经济人、复杂人、社会人等人性假设理论之间。将人的经济性动机、社会性动机、成就动机、利他动机等并列,将人的差异性表现出来,围绕“行为”这一核心范畴讨论“激励”问题,以法律作为个人的行为准则并对行为进行调控为出发点,通过对人内心世界进行观察,设计适当的法律制度来实现其对人的正面激励功能。从而实现法律制度激励功能的有效性和完整性,通过动态多样的的激励观念来弥补不同类型的行为个体差异,强调法律个性化的激励方案。

  (二)“责任规则说”理论

  “责任规则说”理论认为社会制度要解决的核心问题是如何对自己的行为承担责任,法律可以通过对赔偿规则的实施以及对责任的有效配置将个人行为的外部成本内部化,而这种法律规定将会诱导个人选择社会需要的最优行为{2}(P.63)。一旦每个人都对自己的行为承担完全的责任,则社会就可达到经济学上帕累托最优状态[1]。从而实现法律规范对整个社会的激励功能,法律作为一种激励机制其责任规则被认为是法律制度发挥激励功能的惟一核心机制,该学说的理论基础在于经济学理论中的效率标准,以及现实经济生活中的信息不对称。

  现实生活中,个人行为不单会改变自己,也会影响到别人,即个人行为不仅涉及到个人成本和收益,同时也会影响到他人的成本与收益,用经济学术语概括,就是个人行为具有外部性,这个外部性就是对他人的影响,该行为的个人成本加上该行为造成他人的成本之和即为社会成本,个人收益加上该行为给他人带来的收益为社会总收益。而社会总收益较原有收益有所增加、或者社会成本较原有成本有所减少就是有效率的,这样就符合经济学中的效率标准。为了让社会达到经济学中的帕累托最优状态,就需要使用一切办法将个体活动中的外部效应内部化,这时法律规范就有了用武之地,通过法律规范来强制和激励个体将个体行为的外部成本内部化,引导独立个体将其社会成本和社会收益转化为私人成本和私人收益,使行为主体对自己的行为承担全部责任,最终达到帕累托最优。

  现实中要完全达到社会成本内部化还需要获得有关“成本”、“收益”的完整信息,但现实生活中由于人类的有限理性及生活的复杂性,特别是私人信息的存在可能会使另一部分人拥有更多的信息,形成交易上的信息不对等,使得交易成本上升。这时,科斯定理中的产权激励理论近乎失效。由此,经济学家们在经济学激励理论基础上建立了“委托——代理”模型,将拥有私人信息一方称为代理人,将处于信息劣势一方称为委托人。通过对模型的研究,专家们设计出一套针对信息不对称问题的激励机制,该机制通过将行为主体提供的信息或外在可观察的信息与对该主体的奖惩联系起来,通过这种奖惩方式将行为的社会成本和收益内部化为决策者个人的成本与收益{2}(P.75-76)。在此基础上,根据信息不对称可能存在的多种情形,产生了如“道德风险”理论、“效率工资”理论、“逆向选择”理论等多种知名激励理论。

  “责任规则说”理论的推演是基于人的一切行为决策都缘于对本身利益最大化考量这一基本假设。某种程度上其实就是经济学研究中的“经济人”或者“理性人”的翻版。其调控方法就是通过法律上责任(权利)规则的设定来增加或者减少私人成本和收益来达到促进或阻止当事人行为的目的。换一个角度,即从激励机制的角度来看,法律可以通过设置各种激励的办法、手段、制度来增加或减少私人成本和私人收益,改变两者的权重关系,从而达到所要求的效率标准,符合人类的整体利益。

  二、环保部门职责履行激励机制法律适用之现实基础

  (一)激励机制法律适用的现实契合点

  法律制度由约束消极行为转而激发积极行为,人们从被动接受转而积极参与,这些都是国内外法律制度发展的趋势之一,代表了人类社会的进步{3}(P.10)。在我国,激励机制与社会发展方向也极度吻合,为激励机制的法律适用提供了现实基础。

  1.法律激励与“以人为本”理念的高度契合

  党的十六届三中全会和十八届三中全会通过决议都多次提出和强调要树立“以人为本”的执政理念。要坚持以人为本、执政为民,始终保持党同人民群众的血肉联系。我国最高决策层提出的这一概念无疑是正确和及时的,在社会运行之方方面面都有遵循之必要。在法律层面,法律激励的由来就是依据人性的需要而来,从这个角度可以说法律激励完全高度契合了“以人为本”这一先进发展理念。这也迎合了近年来法学界所倡导的法律人性化潮流,即法律要以人为本,对普通人来讲要有人情味,这种以人为本不仅是对人的权利和尊严的敬重,也是对于个人本能需要和感受的体恤。所谓人性化所体现的是对人本身的确证,同时也是对人目的性的一种认可。而法律人性化则是“在对人性的充分探讨和深刻理解以及合理界定的基础上,在遵守法律自身运行规律和法治要求的基础上,在立法、执法和司法等法律实现的过程中,要求法律必须是以人为本、有人情味,其核心价值体现的是对人的权力和尊严的敬重,与人性相协调,并尽可能以温情的方式施行法律。”{4}(P.55,69)

  随着经济的发展,人们接受教育程度越高,人对权利和尊严会越发的看重,被尊重的需求会越来越强烈,环保管理人员也不例外,他们也是普通人,对于他们而言,环保管理也就是一份工作,也需要通过激励机制将工作干得更好。只有通过建立和实施激励机制来激发人类向善的本性,才能维护和加强人类对权力与尊严的敬重。也只有通过激励机制的实施,才可以做到无论是国家干部还是普通平民百姓都能自觉自愿的“扮演”好自身的社会角色。同样的,也只有通过激励机制的实施,才能将社会管理成本降低到最小,人人安居乐业。

  2.环境法律激励与可持续发展理念的高度契合

  可持续发展是我国国家发展的一项重要战略,一切发展都要在这一根本理念下进行,根据《中国21世纪议程》,实现可持续发展首先要“制定可持续发展的法律体系”。环境法是环境保护领域最重要法律保障,是可持续发展立法的基本领域,可以也应当是以可持续发展理念作为指导或者目标。[2]

  可持续发展并不是不发展,而是要更有质量的发展,既要满足当代人发展的需求,还要保留后代人发展的权利与机会。可持续发展是一种新的发展模式,其动力机制不应该完全延续传统市场经济的利益激励,需要有所改变,而这个改变就依赖于环境法对其进行重新调整,而这个调整的重点就是更加注重对于环境公益的追求和竞争秩序的生态化,将经济人追求利润的行为限定在不损害环境公共利益的基础上。“法律机制实质上是法律价值和目标的体现方式和实现手段。”{5}(P.201)环境法激励机制的合理设计和运作是实现可持续发展的重要途径,而且激励机制作为环境法的有机组成部分,其目的就是要实现环境法的价值目标,即达到可持续发展{3}(P.41)。

  通过在环境法中设立激励机制,将环境违法行为的负外部性内部化,可有效缓解“守法成本高、违法成本低”现象,提高环境主体的守法积极性,减少违法治理成本。环境法中的激励机制还可以激发环境执法机构的执法热情,减少执法成本与权力寻租。此外,环境行政部门通过激励机制建设,还可以进一步完善环保管理体制,加强执法能力建设,重视执法过程与效果,提升环保部门在政府部门中的地位。

  (二)激励机制在中国的法律实践

  远在中国古代,激励机制就已经存在,三国时期就有“赏不可不平,罚不可不均”{6}之说,在那个时候统治者已经知道通过奖赏和惩罚的手段来达到鼓励先进、鞭策后进而提高管理绩效的目的。由于现代意义上的公务员制度在我国建立较晚,所以针对公务员管理的激励机制在我国历史上并不久远。

  1993年,《国家公务员暂行条例》出台,第一部具有现代公务员管理意义上的法律颁布施行,后经过几年的实践完善,到2005年我国人大常委会颁布实施了《中华人民共和国公务员法》,公务员的管理才逐渐步入现代化、法制化的轨道。该法颁布后,成为公务员管理所依据的纲领性法律文件,也事实上成为对公务员实施激励的法律依据。

  公务员法在激励机制上也做出了具体的制度安排。如在薪酬制度方面,法律规定公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。在考核制度方面,法律在第五章做了专门论述,规定公务员的考核分为平时考核和定期考核,考核内容为德、能、勤、绩、廉,重点考核工作实绩。同时还对公务员在晋升制度、奖励制度、以及培训制度方面都做了比较细致的规定。《公务员法》为现实公务员激励机制的展开实施确立了大纲和范围。

  三、环保部门职责履行激励机制之内涵分析

  环保部门履责激励机制是一个复杂的体系,涉及到环保部门工作的方方面面,也涉及到各地方政府实时政策的贯彻与落实。各地环保部门构建的具体激励机制可以千差万别,但无论如何变化,环保部门履责激励机制的内涵不会变。现就环保部门履责激励机制的内涵做一个基本分析,为各地环保部门构建具体的履责激励机制提供借鉴。

  (一)激励的对象

  法律可以通过各种方式与途径发挥其激励功能,其类型与措施也是多种多样的,可以划分为官方激励与社会激励、泛激励与实激励、赋能激励与奖赏激励、行为激励与结果激励、自我激励与他方激励等。因篇幅所限,本文所涉激励仅为针对环保部门的行政激励,而且主要是针对环保行政机关的内部激励,即上级行政机关对下级行政机关的激励,以及行政机关对内部工作人员的激励,此外还包括社会对行政机关的内部激励。

  在论述激励方法的同时,首先一个前提是要搞清楚激励的对象是谁,只有弄清楚了激励的对象,激励的具体方法才可以确定下来。

  通常所说“对象”指的是行动或思考时作为目标的人或事物{7}(P.320)。在环境法中,所谓激励对象就是激励规范中所对应的客体,即被激励的自然人或者法人。现实中,法律制度激励的对象往往就是法律行为的主体。环保部门作为拥有环境行政权的法人主体,对外具有独立的法人资格,有其独立的“人格”与利益,现实中他所体现出来的意志往往就是普通公务员(或国家干部)意志的集合体。人是一个理性的动物,但其理性却是有限的,都有追求自身利益最大化的倾向,在追求自身利益的过程中,不可避免会发生恣意行为、权力寻租等情形,从而导致政府的失灵。“行政法并不限于对政府权力的控制,它同时还包括对政府的授权并维持这种权力的合法行使。”{8}(P.156)通过合理的对政府部门授权并维持权力的合法行使,就能达到对政府部门的权力激励,从而促使行政部门加快行政效率,积极有效的行使行政权,从而保护和促进公民的合法权利。

  此外,政府部门作为公务员的一个集合体,公务员个人的勤勉与廉洁性往往也会影响到整个机关法人的工作效率与管理效果。从以上分析看来,针对环保部门的激励机制所对应的激励对象应该有两个,一是作为法人的环保部门,二是环保部门中任职的公务人员(包括参公管理的事业编制人员)。在这二者中,对具有主观能动性的环境公务人员的激励显得更加重要。环保部门及其公务人员有其独立合理的利益需求,通过设置一定激励机制,将这种利益需求与工作挂钩,鞭策他们更好、更高效、更有创造性的完成自身的本职工作,客观上也起到了激励环保部门法人的作用。

  (二)激励的方式方法

  激励的方式主要有三种,第一种是通过针对人的需求进行激励,第二种是针对行为的全过程进行激励,第三种是对行为进行强化激励。激励的方式不同,激励的具体方法也有所不同,如第三种激励方式,其激励方法就主要是实施各种奖励(包括物质奖励和精神奖励);第一种激励方式所对应的方法最为庞杂,涵盖了包括第三种激励方式在内的所有激励方法;第二种激励方式所对应的激励方法就是提供一个稳定、透明而公正的激励制度本身。环保部门作为政府组成部门,对其公务人员实行普通公务员管理,基本的激励内容、方法应与普通公务员一致。现就第一种激励方式和第二种激励方式所涉及的激励方法做一个全面分析。

  1.第一种方式所涉及到的激励方法

  (1)薪酬制度。在整个公务员的激励机制中,以货币工资为代表的薪酬制度是对公务员进行激励的基本方法之一。它是公务员保持积极工作,提高工作效率的重要激励。给予公务员适当报酬,既能满足他们生理上的物质需求,同时也给予其劳动价值获得回报的心理需求。合理的薪酬制度在保障公务员正常生活、稳定公务员良好情绪的同时还可以激励公务员努力向上,积极工作。为此,大部分国家在设计薪酬制度的时候都考虑到既要满足公务员最基本的生活物质需要,又要对大部分公务员起到价值回报的激励作用,只有公平合理的薪酬制度才能做到吸引人才、稳定团队、促进整个行政管理体系的有效运行。

  (2)考核制度。考核制度是激励机制的重要组成部分,具有显著激励作用。所谓公务员考核制度指根据一定的考核标准,运用一定的考核方法,对国家公务员的工作、知识、道德水准进行评审和考核,以此作为公务员奖惩、晋升、聘任、培训、薪酬等福利待遇的主要依据。每个国家对此称呼不一,英美国家称为“考绩”,法国称为“鉴定”,日本称为“勤务评定”。通过考核评定制度,可以将工作积极、优秀的公务员挑选出来,对于挑选出来的公务员是一种莫大的荣誉,给予当事人以巨大的荣誉感和成就感,对于未挑选出来的公务员也是一种强烈的刺激,激励他们向先进看齐,下次勇夺先进。

  (3)晋升制度。不同的国家对公务员晋升有不同的解释。但一般指文职人员或公务员具有一定的任职年限,经过考核,如果表现出色,工作态度良好,职位和薪金将在一定程度上提高。其具体表现形式就是职位或者职级的提升,并伴随着职责与职权的增加和报酬收入的增多。晋升其本质就是对公务人员才能和资历的肯定,该项制度在公务员制度中具有重要的激励作用。合理的晋升制度,可以保持和鼓励公务员工作的积极性,尽忠职守,并能够吸引人才,稳定公务员队伍,推动政府行政效能,促进人才合理利用和配置,更好地适应社会发展的需要。

  (4)奖励制度。公务员奖励制度很多,概括起来看,主要包括物质和精神层面的奖励。通过奖励的方法,可以为公务员行为方向提供指引。一般而言,金钱可以购买普通工作人员的劳动力,但无法购买他们对于工作的激情、创造力、想象力、决心以及忠诚度。但这些积极因素我们可以通过物质与精神奖励相结合的方式激发而获得。而且,精神上的满足与成就感的取得也是对于工作付出而获得的一种有效报酬方式。

  (5)培训制度。公务员培训包括职前培训、在职培训、晋升培训等多种形式,通过培训可以提高公务员的知识水平和业务水平,满足不断变化的形势需要,以适应新形势下所任或将任职务的工作需要,是对在职公务员的一种职业终身教育。培训制度既给了公务员一个学习机会,也给公务员管理提供了一个新的激励平台。公务员培训制度作为激励机制的一部分,在优化政府公务员素质结构、提升公务员知识技能、激发公务员的创造性、提高政府管理效率方面具有无可替代的作用。

  (6)惩戒制度。公务员惩戒制度是一种负激励,在此不过多评述。

  2.第二种方式所涉及到的激励方法

  根据弗雷姆的期望理论与亚当斯的公平理论,要鞭策人们努力工作,充分发挥人们的聪明才干,就要让工作者随时保有足够的激发力量以及良好的公平感。仅有基本的激励方法并不足以使人们长期保有足够的激发力量,如果激发措施简单粗暴,或者措施实施不够透明和稳定,其结果可能并不能起到激励作用,甚至会起到反作用,打击工作者的积极性,使倦怠情绪蔓延。如晋升渠道不透明就会让普通公务员找不到努力的方向,看不到进步的希望,更谈不上晋升所带来的激励作用了,相反,可能会出现更多的投机取巧,溜须拍马,甚至权力寻租的丑恶现象发生。包括公务员的考核激励机制也是如此,如果考核机制不透明、不稳定、不公平的话,考核机制所承担的激励功能发挥就极其有限,可能一时起到激励作用,但长期下去则可能会搅乱人的思想,使机会主义盛行,不能给人提供足够的公平感和激发力量,最终结果就是极大的削弱这些激励措施的激励作用。

  因此,建立一个稳定、透明而又公平的激励制度本身就显得尤为重要,其重要性甚至超越了激励措施本身。具体来讲,我们需要建立完善、透明、公平的考核制度;公平合理的绩效工资奖励制度;形式多样的工作奖励制度;一个符合现实需要且稳定的培训、晋升制度。所有这些制度的实施还需建立在实施激励方与被激励方的信息对称之上,这样才可以保证激励的长期有效性,避免机会主义,投机分子的出现而打击普通公务员的积极性。

  四、垂改对环保部门现有激励机制提出新的挑战

  总结马斯洛的需要层次理论、郝茨伯格的双因素理论、奥尔德福弗的ERG理论以及麦克利兰的权力——归属——成就理论,得出无论什么样的人,经济人、理性人、社会人或者复合人都有需求,而且满足人的这种需求可以产生激励作用,这个原理也适用于环保部门及其工作人员。对于国家而言,环保部门机构垂直管理改革[3](简称垂改)于国于民都利大于弊,但对于具体的环保人来讲,内心对激励的需求并没有任何改变,甚至于对这种激励需求相比改革前抱有更大希望。一旦改革后没有达到预期心理需求或者低于改革前,将会给整个环保群体的思想稳定造成巨大冲击,如何保持和激发环保队伍的工作积极性将成为一个巨大挑战。以下就垂改可能对环保部门现有激励机制提出的挑战做一个简要分析。

  (一)实际需求激励方面的挑战

  改革前后,环保人员的实际需求并没有实质性改变,但改革后,体制能给予的却发生了很大变化,值得改革者关注。

  首先,环保部门干部成长环境受到了限制。历来对公务人员最常用、也是最有成效的激励方式就是通过给予他们职务升降的空间,通过职位的晋升激发他们的工作成就感,进而调动其工作积极性。垂改前,环保部门归地方管,同级政府机构间人员是互通的,环保人员都有或大或小横向调动、升迁的机会。垂改后,基本切断了政府机构人员横向间移动发展空间,只剩“县派出机构—市(地)环保部门—省环保部门”这样一条垂直单线,可称为“华山一条路”,环保工作人员升迁机会大大减少,也意味着工作职位升迁这种激励作用将大打折扣,一旦改革,很多人可能会看不到升迁希望而对工作并不是那么的尽心尽责,这无疑会给环保机关人员管理带来挑战。

  而且,垂改后,在监测监察领域该问题会显得更加严重。改革前,环保监测监察人员发展空间很大,具体路径有三条:县监测(监察)机构—县级环保机关—市(地)环保机关—省环保机关;县监测(监察)机构—市(地)环保监测(监察)机构—市(地)环保机关—省环保机关;或县监测(监察)机构—市(地)环保监测(监察)机构—省级环保监测(监察)机构—省环保机关;垂改后,理论上无论是以前的县环保监测(监察)机构还是市(地)环保监测(监察)机构,其升迁路径只能是一步到省环保机关,这加大了升迁的难度,基层工作人员升迁的路径基本被堵死,如何调动环保监测(监察)人员工作积极性和上进心将是一个难题。

  其次,本次环保部门垂改的一个大方向就是业务职权上收,业务主管部门领导监管力度加大,具体表现就是县市(地)环境监测监察权的统一上收,县环保部门独立建制的取消,以及市(地)环保部门领导机关地位的变迁。虽然这种改革会有各种各样的好处,但仅从激励角度对环保部门进行分析会得出相反的结论。业务职权的上收意味着下级环保部门工作不称职,职权上收是对下级环保部门的一种惩罚形式;而业务主管部门领导监管力度的加大既表明下级环保机关作用重大,需重视并发挥其重要作用,但更多显示的是对下级环保部门的不信任。如此看来,在此氛围下,改革对地方环保部门来讲其本质就是整改、是一个负激励,有可能会影响地方环保部门工作的主动性和积极性。

  (二)全过程激励方面的挑战

  对于人的激励不应该是一个短暂的、仅引起动机的一个过程,它应该被贯穿在整个工作期间,是一个长效的激励机制,根据弗雷姆的期望理论与亚当斯的公平理论,一个好的激励机制需要让工作者随时保有足够的激发力量以及良好的公平感。所有这些都要求建立公平、现实、符合人性的工作流程与工作制度。此外,更重要的是这些激励制度还必须要稳定和相对持久,不能朝令夕改,经常变换。一旦频繁改变规则,激励目标的经常变换会让被激励者奋斗目标变得模糊,最后被激励者即使获得成绩而被肯定,相关当事人可能也不会认为是激励制度产生的效果,很可能将其归结为运气,从而会导致整个激励制度的失效,激励制度实施的大忌就是制度的频繁更迭,这会让大部分人的努力预期落空,从而挫伤工作人员努力工作的积极性,最终影响部门职责的落实。

  这次环保机构垂直改革就存在挫伤广大环保工作人员工作积极性的不利方面。首先,新环保法2015年1月1日颁布实施,新法实施一年多,环保部门人员刚刚适应新法规则,也明确了在该制度框架下自身的奋斗目标,以及自身的职责和个人预期。垂直改革后,按照中央的改革规划,新环保法与环保机构改革思路有一定冲突,如垂改后,县级环保局将不再单设,环境保护法中规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”以及大量县环保主管部门的职责条款,都需要适当调整。[4]一旦改革全面铺开,新环保法可能需要进行修订甚或修改。对环保法的频繁修改不利于环保部门抓住法律精髓开展工作,也打乱了环保工作人员的工作步伐,旧有预期扑空,在新旧交替间让环保人员无所适从,严重影响到工作的热情和效果,导致稳定透明的制度激励效果无法正常发挥。

  其次,我国地域辽阔,各地经济发展水平差距甚大、各地区域内污染源数量也存在很大差别,导致各市区域环境监测工作量也存在很大差异。此外,由于各地经济发展、物价水平的不统一,人员待遇也会存在着巨大差异。改革前,江苏省环境监管执法工作量和人员待遇就存在着3个板块的差别。[5]因此,各市(地)环境监测机构上级垂管后,其主管部门都统一为省级环保部门,矛盾也都集中于一身,省级环保部门如何在工作安排、工资待遇上做好科学的激励安排和制度设计就显得极为重要,但也难度系数极大,既避免人浮于事也要人尽其才。此外,准县级环保部门也存在类似问题,一旦改革完成,县级环保部门转化为市(地)环保部门的派出机构,理论上应该是市(地)环保部门的一部分,实践中会存在准县级环保部门工资待遇是依据市财政发放标准发放还是依据县财政发放标准发放的问题,一旦处理不善也会严重打击环保公务人员的积极性。

  最后,关于这次环保体制改革,从中央对这次改革的重视程度,侧面可以看出这次改革任务的艰巨,非一朝一夕能够完成。从改革大幕拉开到完成到底需要多长时间没有人能够说清楚,在此期间,环保人处于一种焦虑和等待之中,环保部门及其个人都无法预期自己的未来,现有激励机制随时有失效的可能,一个随时会失效的激励机制对一个理性人来讲是不可靠和不值得为之努力的,而这对现有环保管理激励机制是致命的,如何在改革中尽量减少负面影响考验着改革者的智慧。

  (三)过程强化激励方面的挑战

  好的激励应该是一个持续性的过程,由于人适应能力超强,时间久了会产生“耐药性”,为此,在一个持续性的激励过程中,我们还需要一个对激励进行强化的体系,用以对各种激励对人的影响进行正面强化,巩固激励效果。根据“强化理论”,对于环保部门及其公务人员,可以采用授予奖状,公开表扬,授予荣誉称号,媒体宣传等给予精神奖励;或者通过奖金的形式给予物质奖励;再或者将二者有机结合起来予以精神与物质的双重奖励来强化激励我们需要和提倡的行为,起到增强行为惯性的强化效果。无论是哪种精神奖励或者物质奖励都无外乎来源于两个地方,一个是社会大众,另外一个是体制内的上级有关主管部门(机关)。而对环保部门及其人员具有实质重要作用的往往是上级有关主管部门(机关)的奖励,这些奖励对其无论在工资提升、职称评定、行政级别的提升方面都具有重要作用。所以体制内上级主管部门的这些强化激励措施对于管理环保队伍具有重要作用。

  改革前,县级环保部门的主管部门主要有两个,一个是地方政府,另外一个是市(地)环保部门,奖励可以来自这两个主管部门,而且对其都有重要作用,改革后,其管理主要是市(地)环保部门,相应也只能得到市(地)环保部门的奖励,而且属于内部机构的奖励,级别变低,性质改变,激励效果会急遽下降。另外,省级环保部门相隔太远,层级上也只针对市(地)环保部门,单独奖励准县级环保部门的几率极低。以此看来,准县级环保机构几乎丧失了体制内获得奖励的机会。这对县级环保部门来讲是不公平的,缺少了强化激励机制,客观上会影响长效激励机制的实施,激励效果会减弱。

  市(地)环保部门在过程强化激励方面也存在这方面类似问题。改革后,市(地)环保部门作为市(地)政府业务组成部门,但其却主要接受省级环保部门的管理,与此相对应的最频繁、最有成效的强化激励将由来自地方政府转变为来自于省级环保部门,但体制上不顺的是市(地)环保部门的工资、职称、行政级别、福利待遇等绝大部分都来自于地方政府,上级环保部门的强化激励效果有限。当地方政府退出对市(地)环保部门的主导权后,对其关注度会逐渐降低,甚至于被地方政府边缘化,更顾及不上对市(地)部门的强化激励了,在此背景下,原有的强化激励机制将有被破坏的危险,建立新的激励机制将势在必行,但如何建立一个新的机制来适应改革后的情势是一个很大难题,毕竟我国环保体制历史上没有出现过这种状况。

  五、完善垂改后职责履行激励机制法律适用的建议

  垂改后,环保部门总体上仍隶属于政府组成部门,其人员管理仍应服从于普通公务员管理制度,不可能另起炉灶建立新的晋升、薪酬法律激励制度,只能在公务员整体法律制度之上依据环保部门的工作特点,在细节上建立和完善符合其发展的法律激励机制。结合我国环保部门改革现状,针对环保部门法律激励机制的具体构建提出以下对策建议。

  (一)建立合理高效的环境目标法律激励机制

  根据环保法规定,县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划,各级政府环保主管部门会同有关部门,根据国民经济和社会发展规划编制本行政区域环境保护规划,规划内容应包括生态保护和污染防治目标、任务、保障措施等。我国国家层面是通过五年规划纲要的形式公布,每五年公布一次,今年是十二五规划的最后一年,即将拟定十三五规划。该措施一个重要表现形式就是中央到和地方都要发布节约能源和污染物减排指标。这些指标的设置给环保部门提供了努力的方向和奋斗的具体目标,既给予环保部门以压力,也给予环保部门目标激励的动力。

  针对具有理性的人进行目标激励,对目标值的设置就极其重要,既不可以太大,也不能过于偏小。太大会导致因难以实现而使人丧失工作和奋斗的激情,破罐子破摔,极大破坏了工作积极性。目标值太小则起不到激发目标主体工作潜能的作用。因此,设定目标需遵循SMART原则。[6]目标设定之后并非万事大吉,还要提高环保部门致力于完成目标的程度。

  这一过程的完成有赖于综合运用传统的激励方式,如可以通过培训制度来解释目标原因、阐述目标要义;对目标进行分解到小团体直至个人,通过日常工作奖励制度进行达标奖励,并将目标完成与否纳入年终考核。在这整个过程中,主管部门要倾听个人对目标的反馈信息,提供有效支持帮助其实现目标,最终完成总的目标。

  上面是对目标激励机制的管理组织行为学方面的分析,落实到法律制度构建就要求法律制度规定的行为目标要明确具体、具有可操作性,目标的设置要有一定的群众基础、具有现实可能性。并在具体规范中设置立法主旨和目的的说明性规范,如有需要还可以通过立法解释或司法解释进行。如公务员法第一条:“为了规范公务员的管理,保障公务员的合法权益,加强对公务员的监督,建设高素质的公务员队伍,促进勤政廉政,提高工作效能,根据宪法,制定本法。”2007年6月,李挚萍教授在《环境保护》期刊中发表了一篇论文《节能减排指标的法律效力分析》,该文认为节能减排指标具有法律效力,但也存在一些法律上的缺陷{9}(P.30-33)。笔者非常认同这一观点,2015年新的环保法实施,该法顺应潮流对节能减排等指标的法律效力进行了进一步的确认并增加了考核责任制度。

  环保部门垂直改革后,各级环保部门的组织架构发生了根本改变,由以往的层层机构对应,变为现在的环境监测监察省级垂直管理,且县级环保部门建制取消成为市(地)环保部门的派出机构,原来针对各级环保部门的任务目标安排就需要极大的调整,特别是针对市(地)环保部门与准县级环保部门,由于它们丧失了对于当地环境监测监察机构的领导权,而且人员也严重不足,在这种情况下,分解到市(地)以下环保部门的任务目标就应该有所选择和放低;而相反的,省级环保部门在垂改中不仅壮大完善了自己的队伍,而且权力也进一步集中,在此背景下,省级环保部门所领受的任务目标就应该要比以往更全面,期望值更高。对各级环保部门及其负责人进行考核时,这些差异都要在考核中有所体现,而“有所体现”的具体表现形式就是考核指标的与时俱进,即考核指标要与体制改革同步进行。从而为建立一个合理、高效的目标激励机制打下基础。

  在撰写本文前笔者曾做过大量调研工作,调研过程中发现节能减排还缺乏一些更完善的制度安排,如节能环保的法律、法规和标准需要进一步的完善,节能管理方式还不够科学,目标分解机制过于随意、缺乏科学论证,节能减排投入机制不合理,缺乏项目管理成本的配套机制,节能减排监督检查能力有待进一步提高。所有这些问题都会影响到目标激励的效果,为此,借新环保法实施的契机,各地即将颁布环保法的实施细则,许多问题可以在实施细则中予以配套明确。如将环境保护目标责任制度和考核评价制度细化,具有可操作性等。此外,随着时间与情势的变化,配合新环保法的实施,2005年10月原国家环境保护总局和监察部联合下发的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》也有必要进行重新修改,明确违反环保目标责任制的法律责任,做到考核处理都有法可依。

  此外,在执行目标激励措施时,还应当重视地方环保部门的权利和利益,做到责权利相一致,不能一味的强调目标和任务,忽视完成目标任务所需要的客观条件。任务的执行者作为一个理性社会人,既会遇到克服不了的困难,也会有付出就要求回报的思想,需要社会创造条件让他们愉快的完成任务目标。在生态补偿政策执行中就存在执行成本谁来消化的问题,这就是一个责权利的问题,不可能让地方政府或者环保部门承担这一政策执行成本,特别是地方环保部门,其并没有任何的非财政性收入,如让其承担这一成本只会导致执行政策的受阻。

  对于目标激励也是一样,再好的目标如果没有达到或满足一定客观条件,仅凭一厢情愿是不可能完成的,还需辅以其他激励手段,如通过绩效奖励手段奖励超工作量的工作人员,这些激励手段实施所需成本也应该计入执行成本中。执行成本问题是一个非常现实的问题,但现实中往往有意无意对其加以忽略,这些有必要在法律和政策等规范性文件中加以明确,使其透明化,这本身其实也是一种激励机制。

  (二)完善和规范环保社会激励体系

  我国目前针对环保部门的激励主要是行政系统内部“自上而下”的激励,而行政系统以外的外部激励非常少,甚至很多环保部门本身都不知道。为此,在重视内部激励机制建设的同时,建立一种“自下而上”的外部激励机制就显得尤为重要,这种行政相对人或社会各行为体对环保部门的激励可以很好的弥补垂改后环保部门、特别是基层环保部门激励主体严重不足的状况。

  外部激励可以是行政相对人积极参与环保部门的环境政策引导、配合环保部门的各种环境执法,也可以是行政相对人和社会各行为体积极参与对环保部门的政绩考核、评价。此外,各类媒体对于环保部门多方面、多角度报道也是一种无形的激励。这种社会激励的建立和完善有助于贯彻和体现公众参与原则,摆脱环保事务仅是政府、是环保部门事务的偏见,团结激发各方力量将环境工作搞好。

  建立和完善对环保部门履行法律责任的社会激励机制在新的环保法中其实已有一定安排。环保法第6条规定:一切单位和个人都有保护环境的义务。这是公民参与环境事务的法律义务来源。环保法第53条还就公民、法人和其他组织在依法享有获取环境信息、参与环境保护方面的权利进行了规定。环保部门有完善公众参与程序、提供参与环境保护的便利。这些都是公民参与环境事务的直接法律保障。

  环保法第9、57、58条还列出了社会激励机制适用的基本手段和方法,[7]可以借鉴改造之,在以后各地环保法实施条例的修订颁布中予以充分体现。首先,各级政府可以在加强环境保护宣传和普及、鼓励基层群众自治性组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传、营造保护环境的良好风方面做一些重要工作。在营造保护环境的良好风气上激励机制可以有更深的挖掘,社会组织在对环境保护知识的进行大力宣传之余,还可以做诸如开展科学研究,保护生物多样性,保护河流,设立环保基金和奖项,支持环保产业,参与环保政策和法规的制定,向环境污染受害者提供帮助,参与国内、国际环保交流等等工作。

  保护环境良好风气的形成有助于环保部门顺利履行自己的工作职责,激发部门的工作热情,同时,社会组织针对环保部门工作设定的基金奖项更能直接激励工作人员努力工作,回报社会。如中华环境保护基金会设立的中华宝钢环境奖就对环保部门具有很大的直接激励作用。为表彰为中国环保事业做出重大贡献或取得优异成绩的集体和个人,该奖实行分类申报、分类授奖,共设立了环境管理类、城镇环境类、企业环保类、生态保护类、环保宣教类等五个方面的奖项。自设立以来已完成八届授奖,有几十个城镇获得奖项(侧面反映了环保部门的功劳),数十个环保部门集体和个人也获得了授奖,直接调动和激发了环保部门人员的工作热情。“金杯银杯不如百姓的口碑”,社会组织的颁奖就是人民群众对环保工作的认可,是对“口碑”的固化。

  此外,完善的社会激励机制体系还有助于社会多元治理架构的形成,为垂改后的环保部门提供更加宽松的管理环境。要完善社会激励机制,首先要形成和强化社会激励机制的良好社会环境。

  政府部门要逐步创造有利于环保类非政府组织成长,建立对环境公益捐赠可操作的税收优惠制度,进一步放宽对社会捐赠成立的基金会管制。培育出更多的有实力、有公信力的环境公益组织、设立更多的环境公益性奖项,营造保护环境的良好社会风气,提升工作热情,激发工作潜能。社会组织还可以通过提起环境民事公益诉讼,更好的配合环保部门对环境事务进行有效管理,对环保部门也是一个督促激励。

  其次,通过教育渠道来改造社会,关注环境问题。其方式就是通过教育行政部门,将环境保护知识纳入各级各类学校教育内容,提升学生的环保素质,对环保部门的工作有更深刻的理解,走入社会后能更主动的配合和监督环保部门的工作,关注环境问题,对环境问题多做建设性探讨。

  最后,引导新闻媒体更多关注环境问题,在对社会大力开展环境保护法律法规和环境保护知识宣传、对环境违法行为进行舆论监督之余,更要对在环境保护方面做出重大贡献的人和事、个人和单位做出正面的报道,以此来激励和引导社会向一个好的方向发展。特别是针对环保部门,作为环境管理的主管部门,现实中他们的努力和工作成绩往往会被有意无意忽略甚至遗忘,能被记住往往是一两个负面的形象,抹杀了整个部门的工作成绩,这对他们是不公平的,也不能起到正面激励作用,反而会导致破罐破摔的心理效应在环保部门内部扩散。为此,政府有必要担负起环保工作全面宣传的责任,这一任务可通过即将颁布环保法实施条例的契机来完成。如在环保法实施条例中引入宣传方面的激励条款,引导媒体全面报道环境治理状况。只有当整个社会都来关注环境问题,对环境问题有了一定认识,对环保部门的工作才会有全面理解,对环保部门的形象认识也会更加客观,这也会反过来促使环保部门更积极的履行自己的工作职责。

  (三)依法推进环保激励机制的透明化和制度化

  随着中国市场经济的发展,在市场经济调节资源配置的指挥棒下,公务员的激励机制得到了很大的完善与发展,付出就有回报得到大部分人的认可。但这种结果型的激励机制也有其不可克服的缺陷。

  首先,激励信息的不透明可能会导致很多人丧失获得激励的机会。很多时候是想多干但不知道怎么干、如何干才可以获得激励,导致激励机会获得的不公平。其次,重结果轻程序的传统思维模式和做法极容易产生寻租等腐败现象,导致评审鉴定结果公信力的丧失,或结果即使公正但也无法阻止一些人的恶意揣测,反而打击人们的工作积极性。最后,只有过程型的激励机制才有可能在最大范围内影响所有的相关人员,给予相关人员长期而稳定的激励。对于环保部门的激励机制除了通过一般公务员晋升、绩效工资、考核等制度构建外,还需要针对环保部门独特的地位和工作内容对全过程实施激励。

  为了配合环保法的实施,环保部门联合其他部门制定发布了一系列的配套办法来指导环保部门高效工作,从严执行新环保法,做到执法有法可依,不留死角。[8]调研发现,这些配套办法在具体执行过程中还是存在很多问题,导致执行效果并不是很好。一是各地没有充分利用环保法赋予的执法手段。各地查封扣押、移送行政拘留、实施限制生产、停产整治案件的数量及影响程度都有限,说明各地还没有学会打好环保法的一系列“组合拳”,没有快速实施案件调查取证,适应不了当前环保执法要求,有的市县受制于地方保护主义,长期无行政处罚、无环境污染犯罪案件,对环境违法行为“下不了手”。可以预见的是,垂改后情况会有所改观,但现象仍会长期存在。

  二是部分地方人民政府、企业经营者未适应执法新常态。尽管中央及地方反复对实施新《环境保护法》和贯彻实施国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》进行培训与宣传,仍然有部分政府及环保部门要为污染企业“遮羞”、“说情打招呼”、企业经营者更是想方设法“拉关系”逃脱应尽的处罚。相信垂改后这些情况也不会一下子被完全杜绝。

  要解决这些问题,除了加大执法力度外,可能更需要的是激发执法人员的主观能动性。从新旧环保法的比较可以看出,新的环保法环境监管机制更加严格、对环保工作人员的追责也更趋严厉,监管的能力要求也越来越高,工作量也越来越大,稍有不慎,环保公务人员消极执法的“逆向选择”就会出现。为此,对于环保执法工作一定要做好绩效考评,执法的多少、效果的好坏都要做定量定性的考察记录,作为当事人(或者当事部门)年终考核、评奖、晋升的重要依据,而且所有这些内容都要做到张榜公布、有据可查,形成制度,通过这些措施反向激励环保人员学好、用好环保“组合拳”,克服各种不利因素,不怕麻烦,敢于“下手”执法。

  随着环保法的实施,环保部门垂改体制的完成,严格执法在环保领域将成为新常态,但如果各方保障没有及时到位,工作开展都将成问题,更无从谈起对环保人员的绩效激励了。基于此,在新环保法和垂改政策实行之时,各级政府也应该出台相对应的配套政策措施,根据环保工作量的增加,合理的配置人财物。现行环保法第8条原则性的规定:“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入”。但具体投入多少,以什么为计算标准并没有说明,在几个配套法规中也没有关于行政执法成本的承担问题,仅在《企业事业单位环境信息公开办法》第四条中提到环境保护主管部门开展指导、监督企业事业单位环境信息公开工作所需经费应当列入本部门的行政经费预算。

  纵观新环保法实施前后,对于新环保法寄予希望和充满热情的更多是环保部门,如环保部2011年9月6日做出了《关于印发《全国环境监察标准化建设标准》和《环境监察标准化建设达标验收管理办法》的通知》(环发[2011]97号),验收日期将至,但全国范围内达标率并不是很高,就本人调研过的广西自治区情况,截至2014年,环境监察机构标准化率设区市为57.1%、县(区)级仅为14.7%。原因就是环保部门没有自己独立的财政来源,钱财物都靠当地政府财政拨款,上级环保部门只是业务上的指导部门,即使是中央环保部说话分量也很有限。调研过程中,多名受访者都表达了此种看法,笔者对此感受颇深。很多受访者认为,如果该验收通知由中央政府印发效果将大不同。笔者由此得出启发,针对环保部门垂改实施具体情形,环境资源部应与中央政府请示,针对各级环保部门工作量的不同,中央政府通过颁布行政法规的形式对各级政府环保预算作出一个符合现实的需要的灵活规定,加大各地政府对环保工作支持的力度,从制度层面保障和激励环保部门工作人员的积极性。

  (四)规范建立一个稳定与权威的环保激励机制

  根据弗雷姆的期望理论与亚当斯的公平理论,一个好的激励机制需要让工作者随时保有足够的激发力量以及良好的公平感。这就要求激励机制的实施要具有一定的稳定性与权威性,一旦激励机制失去权威性和稳定性,经常处于一种不稳定的状态,那么激励机制将失去激励他人向所设目标奋斗的作用,即使被激励者通过激励机制获得了肯定,相关当事人可能也不会认为是激励制度产生的效果,很可能将其归结为运气,从而会导致整个激励制度的失效,以此分析,激励制度实施的大忌就是制度的频繁修正与更迭,这会让大部分人的努力预期落空,从而挫伤工作人员努力工作的积极性,最终影响部门职责的落实。

  为此,需要重新建立一个相对稳定与权威的激励机制。具体而言有以下几个方面需要结合垂改制度重新进行激励机制的设计。首先,权威部门迅速组织力量,出台规范性法律文件拟清环保部门与当地政府以及上级环保部门间的关系。现行环保法2015年1月1日颁布实施,环保部门人员刚刚适应了新法规则,也明确了在该制度框架下自身的奋斗目标,以及自身的职责和个人预期。垂直改革后,按照中央的改革规划,新环保法与环保机构改革思路有一定冲突,环境保护法中规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”以及大量县环保主管部门的职责条款,都需要适当调整。[9]此外,准县级环保部门与当地政府关系如何,是否接受其领导也没有一个统一的说法,都需要权威部门予以确定。对于市(地)环保部门而言,垂改后主要以上级环保部门的领导为主,但“为主”的程度如何,体现在那些方面等都没有明确的权威说法,这些都会影响环保部门工作的热情和效果,不利于环保部门抓住法律精髓开展工作,也打乱了环保工作人员的工作步伐,旧有预期扑空,新的尚未建立,在新旧交替间让其无所适从。在理顺关系的同时建立新的激励体系,包括工资、奖金、评优、晋升等激励途径就显得尤为重要。

  其次,权威部门迅速组织力量进行评估,出台规范性法律文件,统一解决环保部门相关人事、及工资关系。垂改的最终目标是要在全国范围内全面展开实施垂改政策,改革的一个重要动因就是为了加强环境执法队伍建设,抓住垂改契机,首要解决环境执法机构的法律定位问题,要给予环境执法机构合适的地位,解决他们一直比较混乱的身份问题。地方各部门应抓住中央各有关部门给予的改革机会,主动加快改革步伐,制订改革时间表,让环境执法机构早日完成由一般事业编制转化为正规行政执法编制。我国地域辽阔,各地经济发展水平差异很大,各行政区域内污染源数量差别严重,污染源数量的差异导致各市(地)环境监测工作量也存在很大差异。垂改后,省级环保部门在全省范围内垂直管理各市(地)环境监测机构,省级环保部门如何在工作任务、工资待遇上做好安排难度系数极大。为此,省级环保部门需要权威部门出台规范性文件这把“尚方宝剑”来解决问题,化解这些基层矛盾。这个“尚方宝剑”就是权威部门评估后的一个指导方案,有了这个方案就可以在全国范围内权威性的进行实施。而且一旦垂直改革完成,县级环保部门转化为市(地)环保部门的派出机构,实践中也会存在准县级环保部门工资待遇是依据市财政标准还是依据县财政标准发放的问题,一旦处理不善也会严重打击环保公务人员的积极性。这些也需要权威部门早日评估决定,只有这样才能给予利益相关者一个比较稳定的心理预期,避免造成不必要的人心动荡,影响工作热情和效率。

  此外,规范性文件还需解决环保部门人员晋升通道偏窄的问题。无论如何,对于公务员来讲,没有什么激励方法可以超越职务晋升的力量。鉴于晋升通道对于环保工作人员的重要性,建议权威部门在顶层设计上打通环保部门工作人员在当地政府间流通的通道,从而吸收更多优秀人才进入环保部门,也激励环保部门人员努力工作,取得晋升的资本。


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