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张博、张岩岩;确立环境行政公益诉讼制度的必要性分析—基于对环境公益诉讼判决书的研究

张博、张岩岩| 时间: 2018-09-30 21:33:56 | 文章来源: 黑龙江省政法管理干部学院学报

【摘要】我国环境公益诉讼制度立法中已经优先确立了环境民事公益诉讼制度,但是对于环境行政公益诉讼制度的立法仍有缺失,因此在司法实践中出现了一系列的问题。通过分析公益组织资质,诉讼能力,保护环境法益的需要,公民、环保组织以及检察机关的监督权等方面来提出完善未来公益诉讼制度的方式。当主张公民或者环保组织发现环境违法现象时,应当首先敦请检察机关向当地政府或其环保职能部门发出检察建议,建议其履行环保监管职责。如果当地政府或其环保职能部门怠于履行其监管职责,检察机关可依据环境行政公益诉讼的法律规定,提起环境行政公益诉讼,通过司法权来纠正行政机关的不当行为。

【关键词】立法;环境公益诉讼;环境行政公益诉讼制度

随着《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)在2015年1月1日起的施行,环境公益诉讼的案件的数量也有增无已。根据目前司法实践中的现状表明:我国目前通过的立法仅仅确立了环境民事公益诉讼制度,但还未通过立法确立环境行政公益诉讼制度。根据最高检制定的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》可以得出这样的结论:至于在满足一定条件下,检察机关才能有权提起环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。但是,对于为期两年的试点工作结束之后,是否要继续延续这种环境行政公益诉讼模式?还是要在立法上确立环境行政公益诉讼制度?在当前的环境案件审判中,根据目前优先确立的环境民事公益诉讼制度,又是否真正做到最大程度上来保障环境权?该论文将对上述一系列问题进行进一步的探讨。

上海交通大学法学院王曦教授主张:“正确的立法顺序应当是先立环境行政公益诉讼制度,后立环境民事公益诉讼制度。”{1}我们同意这一观点,认为需要在立法上优先确立环境行政公益诉讼制度,围绕这一观点展开下文。

一、当前环境行政公益诉讼的现状研究

(一)法律规定的相对滞后

虽然在新《环保法》修订前就存在有关环境方面的公益诉讼案件,但是环境公益诉讼并没有步入规范化与制度化的轨道,这就意味着我国环境公益诉讼制度仅处于刚刚起步的阶段。

二、当前环境行政公益诉讼制度分析

(一)当前公益组织的资质问题

当前我国环境公益诉讼尚处于刚刚起步的阶段,根据《环保法》第58条的规定,在环境民事公益诉讼中可以作为适格原告的公益组织的数量并不多,比如我们都知道的中国生物多样性保护与绿色发展基金会、中华环保联合会、自然之友等全国性环保团体。对于地方性环保团体而言,则属于刚刚起步发展,有待于进一步壮大。例如,在吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫生、计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案中,经咨询吉林省环保厅,白山市环保局、民政局,吉林省内没有符合法律规定条件的可以提起公益诉讼的社会公益组织。在这种情况下,就需要另辟蹊径,选择提起环境行政公益诉讼。由此可见,司法实践中已然出现了地方匮乏满足法定条件的公益组织来作为适格原告提起公益诉讼的局面。

(二)公民、环保组织、检察机关的监督权

根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)41条,公民是享有监督权的,而环保组织大多由公民组成,所以同理也享有着宪法所赋予的监督权,社会组织虽然并不具有行政监管职能,但具有很强的社会性,能够在不同程度上自主地进行环境调查和环境监测,监督政府环境职能的履行{2}。根据《宪法》131条之规定,赋予了检察机关独立的检察权。检察权是检察机关对相对方遵守法律、法规、规章,执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督和引导的权力{3}。根据我国的根本大法《宪法》,我们可以看到公民和环保组织享有监督的权利,检察机关享有监督的职权(即监督权力)。那么,对于企业的违法行为或者行政机关的不作为,这三方主体均有监督权。为了推动环保事业的有序发展,一方面检察机关可以积极主动履行检察职能,监督当地政府或其环保职能部门是否切实履行职责;另一方面,当公民或者环保组织发现环境违法现象时,应当首先敦请检察机关向当地政府或其环保职能部门发出检察建议,建议其履行环保监管职责。

(三)公益组织与检察机关的诉讼能力问题

与其他民事诉讼相比,除去环境民事公益诉讼的公益属性这一特殊性,环境民事公益诉讼同样,也属于民事诉讼的一种{4}。民事诉讼是讲求平等主体间进行司法救济的一种手段,那么同理可得环境民事公益诉讼在本质上也应遵循原告与被告在诉讼地位上的平等。就当前的司法实践而言,在环境组织向污染企业提起的环境民事公益诉讼案件中,由于作为原告的民间环境保护组织以其公益的性质、环保的宗旨{5},显然不具有行政上监管职能,属于平等的民事主体,成为向污染企业提起环境民事公益诉讼合适的选择。但在环境行政公益诉讼中,由于被告是具有公权力的当地政府或其环保职能部门,相比之下,环保组织的诉讼能力较差,不足以抗衡公权力。公民和公益组织在日常生活中行使自己的监督权,一旦发觉政府的环保部门不作为或者企业违法行为时,可请检方向政府环保部门提出检察建议,监督环保部门履行职责。因此,本论文主张维持现有试点工作状态下,由检察机关向怠于履行环境监管职责的行政机关来提起环境行政公益诉讼。检察机关只有在不得不提起民事公益诉讼的前提下,同时也是为了节约司法资源,才可以在提起环境行政公益诉讼的同时,附带提起民事诉讼。若当地政府或其环保职能部门不存在行政不作为的行为,能够积极地履行自己监管职责,尽到了敦促相关企业完善排污设施、落实保护环境责任等职责,但该企业仍对此置之不理,则只能由符合法律规定条件的环保组织可以依据环境民事诉讼的法律规定,提起环境民事公益诉讼。在这里,我们不主张由检察机关直接向企业提起环境民事公益诉讼,因为检察机关是公权力的代表,直接来对污染企业提起环境民事公益诉讼,其从本质上讲是以公权力对抗私权利,企业有可能处于不利地位,不符合民事诉讼和行政诉讼中两造恒定的理念。

结合上述观点,我们回顾一下北京市自然之友和福建省绿家园诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼案。在分析本案的判决书过程中,我们注意到作为第三人的国土延平分局、延平区林业局本属于对环境保护负有监督管理职责的行政执法部门,却因为与本案处理结果没有民事法律利害关系,并没有作为民事法律关系的第三人承担责任,但是这并不意味着国土延平分局和延平区林业局不应该承担环境行政责任。从某种意义上讲,在本案中,二行政主体是存在一定的监管失职行为,因此我们认为此案更为适宜由延平区人民检察院向国土延平分局、延平区林业局以及谢知锦等四人破坏林地提起环境行政附带民事公益诉讼。

(四)保护法益的需要

我国公益诉讼的主旨在于维护国家和社会的环境公益,这与环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的“根本”相一致。为了更好地维护国家和社会的环境公益,将环境损害尽可能地降到最低,我们认为当公民或者环保组织发现环境违法现象时,采取先敦请检察机关向当地政府或其环保职能部门发出检察建议,建议其履行环保监管职责的方式,有利于督促有关政府或其环保职能部门先行对企业进行整改工作,将环境损害降低到最小,更好地保障社会公共环境利益。而在当前的司法实践当中,我们发现自从新《环保法》的出台,全国多地开始了环境公益诉讼,这里面既有环境民事公益诉讼,也有环境行政公益诉讼,还有一起环境行政附带民事公益诉讼,当然为数最多的还是环境民事公益诉讼。我们应当认可环保组织和检察机关对于环保事业的关注,环保组织和检察机关对于提起环境民事公益诉讼的热情较为高涨,积极性也比较高。但是,我们也要认清环境公益诉讼价值之所在——维护国家和社会的环境公益,不是一味地追求提起环境民事公益诉讼的数量,这样难免会使环境公益诉讼成为单位或机关作秀的噱头之嫌。无论是以哪种诉讼解决当前环境问题,归根结底就是为了保障环境权益。依照本论文的观点看来,通过立法来构建和规制环境行政公益诉讼制度(包括环境行政附带民事公益诉讼制度)在一定的程度上可以避免司法资源的浪费,也就是经过筛选之后,只有当政府或其环保职能部门积极履行了监管职责,而相关企业却仍不整改之后,由符合法律规定条件的环保组织可以依据环境民事诉讼法的法律规定,来提起环境民事公益诉讼。由此,就会在一定程度上避免环境民事公益诉讼制度出现诉权滥用的可能性。

(五)后续生态修复等监管问题

生态环境一经破坏,很难恢复到原状,而且后续的修复工作一般而言周期长,需要投入大量的人力、物力以及时间成本,单纯地依靠企业根据环境民事公益诉讼中所承担的责任,来恢复受损的生态环境,在司法实践中显然是不足够的。企业的行为离不开监督与管理,尤其是对于生态环境的恢复工作的监管是极为重要的,实践中当法院判决企业承担修复责任后,往往出现了无人监管该责任的切实落实这一窘境。在当前我国环境公益诉讼制度初步发展之初,引入任何第三方介入生态环境恢复工作显然尚且不可行,对于第三方的资质认定与技术等事宜不好界定,所以在发展之初不宜采用第三方介入机制。因此,为了弥补这一不足,需要行政机关予以必要的配合与监管,而且行政机关也是目前最佳的监管人选。但是,问题是当前我国并未在立法明确行政管理部门在生态恢复法律责任履行过程中的配合义务。如此一来,在现有立法缺失的情况下,采取环境行政公益诉讼(或环境行政附带民事公益诉讼)的诉讼模式会较好地弥补这一不足之处。如此一来,法院可以判决具有环境保护职责的行政部门承担一定的技术指导与监管责任,既对行政权予以尊重也对行政权加以必要的监督,更加有利于保障生态环境恢复法律责任的实现{6}。在吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫生、计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案件中,我们发现,中医院的污水处理系统建设资金一直没有到位,所以中医院继续通过渗井、渗坑排放医疗污水。导致这种违法行为的原因也就是中医院本身资金不足,难以支撑其继续经营,如果仅仅单纯地依靠江中医院自身,显然已经无法完成整改工作了。正是由于白山市人民检察院开创性地提起了行政附带民事公益诉讼,使得江源区卫生和计划生育局承担了监督管理职责,并要求中医院在三个月的时间内,按时完成医疗污水处理设施的整改工作。与此同时,这项判决也促使白山市委、市政府关注整改工作,专门开展了有关于医疗废物等的治理活动,并使得江源区政府财政拨款90余万元,用于购买并安装有关于污水净化处理的相关设备。这个案例充分地说明了政府拥有着强大的资源和组织能力,能够有效地保障处理设备的整改工作,是生态环境恢复工作强有力的后盾。

三、有关完善环境公益诉讼制度的设想

(一)检察机关的级别

《检察院实施办法》第2条第一款、第29条第一款、第四款的规定,我们了解到当前的司法实践中,由检察机关提起的行政公益诉讼和民事公益诉讼的管辖级别不同,一般民事公益诉讼不由基层人民检察院管辖,但是上级人民检察院可以办理下级人民检察院的行政公益诉讼案件,故行政附带民事公益诉讼原则上则应该由市(分、州)以上人民检察院向中级人民法院提起。有管辖权的市(分、州)人民检察院根据《检察院实施办法》第二条第四款的规定将案件交办的,基层人民检察院也可以提起行政附带民事公益诉讼。

我们认为,在今后环境行政公益诉讼制度的建立上,对于检察机关提起的环境行政公益诉讼案件和环境行政附带民事公益诉讼案件均可以由基层检察院管辖,同时上级人民检察院可以依法办理下级人民检察院的环境行政公益诉讼案件和环境行政附带民事公益诉讼案件。采取这样的管辖权划分的原因是,一方面有利于地方基层人民检察院调查行政机关行政作为与否的相关情况;另一方面为了避免地方权力保护,采取上级人民检察院可以办理下级人民检察院的环境行政公益诉讼案件或者环境行政附带民事公益诉讼的形式。

(二)社会公益组织是否可以跨行政区域

在当前的司法实践中,我们发现全国性的环保团体如中国生物多样性保护与绿色发展基金会、中华环保联合会、自然之友往往会跨行政区提起环境民事公益诉讼,这一点是毋庸置疑的。例如,中华环保联合会与德州晶华集团振华有限公司环境污染责任纠纷一案中,德州晶华集团振华有限公司所在地为山东省,该案件显然是跨行政区域的。但是对于地方性的环保组织往往会受限于地方区域,仅负责自己所属行政区域内的环境民事公益诉讼,例如北京市自然之友和福建省绿家园诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼一案中,福建省绿家园就是福建省内的环保组织。但由于部分地方性环保组织发展缓慢,也出现了在地方所辖区域内没有符合法律规定条件的可以提起公益诉讼的社会公益组织。例如,在吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫生、计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案件中,吉林省全省内并没有符合法律规定条件的可以提起公益诉讼的社会公益组织。

我们认为,通过立法的方式来构建环境行政公益诉讼制度(含环境行政附带民事公益诉讼制度)有利于弥补原来制度中因地方欠缺适格的公益组织做原告来提起环境民事公益诉讼而无法提起诉讼的制度中的不足。但是考虑到未来环境公益诉讼制度的完善与进一步发展,我们认为可以考虑发展区域性(如东北地区、华北地区、西北地区、东南沿海地区、西南地区等)的环保组织。这种区域性的环保组织一方面有别于全国性的环保组织,它可以更为便捷发现负有环保职能的行政机关不作为亦或是企业违法排污等情形,及时有效掌握跨一部分行政区域的环境问题。另一方面,此种区域性的环保组织不仅能适度弥补地方区域缺乏所属地域内环保组织的窘境,还可以在一定程度上有效地防止地方保护,使得环境公益诉讼制度更好地发挥其应有的效能。

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