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秦鹏、何建祥:论环境行政公益诉讼的启动制度

秦鹏、何建祥| 时间: 2018-09-27 21:25:51 | 文章来源: 暨南学报

【摘要】为回应日益严峻的环境问题,打造“天蓝水清”的美丽中国,需要诸多力量协同参与。检察机关基于其特殊的功能地位,依据《宪法》和诉讼法赋予的权力,在环境公益诉讼中常常能够发挥其他主体难以发挥的优势。当前实践中,检察机关事实上独享环境行政诉讼的起诉权。作为法律监督机关,其既可以作为原告提起诉讼,也可以通过支持起诉的方式参与环境行政公益诉讼,在环境行政公益诉讼的启动制度上尚缺乏相应规范,应通过对原告顺位、启动条件、程序设计和配套制度等方面做细节性考量和设计,以期完善环境行政公益诉讼的启动制度。

【关键词】检察机关;环境行政公益诉讼;启动制度;原告顺位

2018年3月《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)发布,对检察公益诉讼两年来的试点成果做了总结。尽管该解释充分吸收了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《公益诉讼试点工作决定》)、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《试点工作实施办法》)等规范性文件的相关规定,但是该解释对法律条文的设计过于原则性,且对启动、条件、路径等相关问题缺乏细致规定,检察机关在适用时将会面临一些困难。本文拟以环境行政公益诉讼为视角,从公益诉讼设计的目的和检察机关设置的功能定位出发,对环境行政公益诉讼的启动制度予以考察,主要从受案范围、原告资格及其顺位、前置程序和启动程序等方面对制度的建构做相应探讨,并以此为助力,形成环境民事公益诉讼、行政公益诉讼、生态损害赔偿磋商等共同协作的生态环境争端解决机制,为推动生态文明建设的实现提供法律支撑。

一、法律监督权与检察机关参与行政公益诉讼的方式

在行政国家理念下,国家越来越多地主动承担行政职能是必然的选择,但是检察机关以法律监督者的身份也能有所建树,环境行政公益诉讼就是其参与到环境治理中的重要手段。我国《宪法》第一百二十九条规定,检察机关是我国的法律监督机关,相应地确定了检察机关在环境保护领域进行法律监督的权力。相较于行政公益诉讼,民事公益诉讼的建立更早,[1]其相关的运行模式给予了我们大量可供参考的意见。环境行政公益诉讼中检察权的配置可以从民事领域的公益诉讼中获得必要参考。目前,检察机关在提起行政公益诉讼的活动中面临着具体程序规则设计模糊等现实困境,且理论上对公共利益信托的阐释也不够明晰,[2]故本文欲从检察机关的功能定位和检察权的性质入手,探讨其行为的必要性。

(一)检察权的性质刍议和检察机关的功能

为回应生态环境诉讼中的诸多困境,笔者拟从深入理解检察机关在国家机关中的定位和功能

入手。若欲理清检察的功能定位等具体问题,则必须从检察权的性质入手进行考察,针对以公诉权为核心的检察权,其本质一直以来都颇有争议。形成的观点主要包括四种:行政权说、司法权说、双重性质说、法律监督权说。基于这四种学说各有其依据(见表1),学界目前尚未形成统一认识。但基于实然法的规定和检察权实际运行的状况,笔者认为检察权的本质应当是法律监督权,是一种具备行政权和司法权的部分特性,同时又与之有所差异的权力。

表1 检察权性质认定学说一览(略)

(二)基于法律监督权的公益诉讼公诉权、支持起诉权

公益诉讼的概念最早源于罗马法,罗马法将法划分为“公法”和“私法”,相对应的诉讼分别为“公诉”及“私诉”,是否涉及国家利益保护是其区分的关键。[4]公益诉讼诉权理论的重要基础是罗马法的公共信托理论和以此为基础发展出的环境信托理论。公共信托意味着,作为公众利益的代理人,国家有义务对那些损害公共利益的行为予以制止。环境作为其中非常重要的组成部分,国家应当对破坏环境的行为有所回应。那么,问题在于以何种形式行使其受托的权利呢?环境行政公益诉讼的实践表明,其实质是基于公共信托原则行使相应的权利。因此,基于《宪法》赋予的特殊地位,检察机关当然可以凭借公益诉讼起诉人的身份提起行政公益诉讼,其原告资格在《行政诉讼法》(2017年修正)第二十五条第四款是有明确规定的。检察机关在履行相关程序之后,若行政机关仍不履行的,则检察机关应当依法提起行政公益诉讼。但是,法律拟定并不意味着这是环境行政公益诉讼启动的唯一路径,而公共信托的受托人也不仅仅只能是检察机关,在已有适格原告提起公益诉讼时,检察机关也完全可以通过支持起诉的方式推动和参与环境行政公益诉讼。

(三)检察机关提起环境行政公益诉讼的正当性与次优性

推动环境行政公益诉讼,是为维护环境公共利益,若待生态环境的侵害实害化,公共利益将会受到极大破坏,社会损失也会极高,甚至有些生态损害还是不可逆的。环境行政公益诉讼通过倒逼机制,督促环境保护主管部门得以适时、勤勉履行其义务,对保护环境具有重要意义。通过环境行政公益诉讼,有效保证行政机关在履行行政职责、实施行政行为时能够受到充分、全面的监督。[5]而检察机关作为公诉人提起诉讼的效果实际上与环保NGO组织甚至公众提起是一致的,只是该公诉行为同时又是其履行法律监督权的重要表现。因此,基于对法律监督权的定位,若法律实施的效果未能达到预定之目标,且无其他方式保障法律实施时,检察机关有必要通过公诉权以保证法律得以实施。由此当环境行政主管部门怠于行使相应职责时,检察机关提起行政公益诉讼的理由主要有二:一者从宏观权力来看,是其行使法律监督权所必须履行的职能;二者则是其微观上基于法律规定应当履行的法律监督职能。

行政诉讼是着眼于行政机关的不作为或者乱作为导致利害关系人的合法权益遭受损失,为保证其获得必要的救济而设计的,这一点对于检察机关提起环境行政公益诉讼而言仍然适用。但是问题的关键是,面对环境保护,公众的参与热情很高,随着公众环境意识的提升,符合《环境保护法》第五十八条的环保公益组织将会增加,同时环保公益组织在环境专业知识、环境纠纷参与程度等方面都要比检察机关突出,而检察机关在人财物方面的优势可以在同一案件中通过支持起诉的方式实现。加之,司法资源是十分宝贵的,将可以由社会组织履行的职能交付社会自行管理,培育民众的参与意识,又可以节约检察机关履行职能的成本,因此更具优势。由此看来,检察机关提起环境行政公益诉讼虽具有正当性,但是次优选择。在具体的制度设计中,检察机关提起环境行政公益诉讼时的角色定位、权利义务配置等具体设计都应该建立在此基础上。

二、环境行政公益诉讼启动:制度依据与现实运行

(一)启动制度的理论考察

考察公益诉讼启动制度之应然状态,就必须要吸收借鉴诉讼法原理中关于诉讼启动制度的具体制度和观点。若从诉讼经济与诉讼秩序的视角对检察机关提起环境行政公益诉讼的现实状态进行细致考虑,则可以发现实际上我们既需要对原告资格进行必要的限制,也应当防止环境行政公益诉讼的实际启动权为单一主体所独占。[6]基于公共利益的保护来说,若公众在公共利益保护上存在厌讼、耻讼等问题,公共利益维护出现缺位时,检察机关才有必要通过公诉的方式履行法律监督的职能,若无必要则应当通过监督和支持起诉等方式参与环境行政公益诉讼案件,因此考察检察公益诉讼中的具体依据和实践,我们需要以此为基础对《检察公益诉讼解释》的不足进行具体反思,以保证制度更具操作性。

1.公共信托理论。该理论为公益诉讼提供了重要的理论支撑,早在古罗马时代,《查士丁尼法学总论》就明确规定,海洋、海岸、河流和空气是自然法下的公用物,而私人不能独占。这一理论虽然给予了公众共同享有草地、空气等公用物的权利,但是也会因为产权不明晰而造成“公地的悲剧”。随着时代的发展,当代的公共信托原则已然超越了传统意义上通航、贸易等适用领域的藩篱,其在保护环境利益和娱乐利益中也有着非常广泛的应用。在美国,环保人士非常积极地敦促司法采用更为积极的方式应用公共信托原则。以“伊利诺伊中央铁路案”为例,其涉及的是可通航水域,而最高法院却将公共信托原则更广泛地应用到了“通航水域及其基土”。[7]通过法律拟制的原告(包括符合条件的环保公益组织或者检察机关)都将该原则作为获得起诉资格的重要依据。

2.诉讼经济的实现。虽然诉讼经济是一个民诉概念,但在该问题上也颇有解释力,诉讼作为争端解决的重要路径,其程序设计必须考虑到诉讼成本和对社会秩序的有效维护。寻求更为简化的诉讼程序和更为低廉的诉讼成本,[8]在环境行政公益诉讼的制度设计中也是如此。通过前置程序的设计,以检察建议的方式履行法律监督职能,在很大程度上能够减少提起诉讼的数量,减少因为诉讼而产生的经济耗费。同理,采用原告顺位制度设计能在最大限度上减少检察机关在环境行政公益诉讼中人财物方面的相应投入,因此,支持起诉的耗费也是相较于直接提起诉讼而言更为经济的选择。为保证环境行政公益诉讼目的并尽可能低成本实现,对环保主管部门实现有效倒逼,第一顺位原告以符合条件的环境公益组织为宜。通过检察建议和原告顺位制度进行有效协同,可最大限度保证对环保主管部门的监督更为高效,且能够以低成本的方式予以实现。

3.环境行政公益诉讼中法律监督权的实现。正如前文对检察机关功能的阐释和说明,作为国家法律监督机关的检察机关,在环境行政公益诉讼中也应当发挥其法律监督的职能。在现实中,其通常以法律监督权的形式实现。在环境公益诉讼的具体实践中,法律监督权却并非只有公诉一种呈现方式。简单而言,检察机关参与环境公益诉讼的方式主要有三种方式。[9]一是支持起诉。检察机关可以以支持者的身份参与环境公益诉讼,发挥其专业知识和专业能力,而其他主体也可以以原告资格参与环境行政公益诉讼,充分各自优势和特点。二是通过检察建议、检察意见等方式,充分结合专家意见,对行政机关进行必要监督。在美国,检察机关就通过法庭之友的身份参与诉讼,发表相应意见,[10]这种情况在检察机关提起的行政公益诉讼中虽不能应用,但是在环境公益组织提起的诉讼中,却可能有一定的探讨空间。三是提起诉讼。这也是目前试点积累诸多有益经验的领域。但值得注意的是,《环境保护法》第五十条虽然存在争论,但是其并未完全排除符合法定条件的环保NGO提起环境行政公益诉讼的权利。然而试点开始后,公益组织提起环境行政公益诉讼的情形愈发少见,若具有诉讼资格的两个主体都欲提起诉讼,如何处理其顺位的问题并未得到妥善回答。

(二)启动制度的实然运行

自试点工作开始之后,北京、福建和贵州等地检察机关就在环境行政公益诉讼方面进行了大量有益的探索,为相关法律和制度的完善提供了宝贵的经验。例如,2016年最高人民检察机关公布了福建省清流县人民检察机关诉清流县环保局行政公益诉讼案等环境行政公益诉讼指导案例[11],展示了我国行政公益诉讼当前的运行状况。检察机关提起环境行政公益诉讼成为当前环境行政公益诉讼的主要方式,而环境公益组织在试点工作期间的成绩却缺乏善陈。值得一提的是,在试点开始前,我国零星有公民或者公益组织提起行政公益诉讼的案例,20世纪90年代,丘建东诉龙岩市邮电局的案件就曾引发人们的极大关注,考量到涉及公共利益时,很多人都是“沉默的大多数”,多元而又有法律限制的起诉资格设置颇有裨益,[12]在环境行政公益诉讼中尤为如此。2009年,中华环保联合会诉清镇市国土资源管理局环保行政管理一案就是其中比较典型的一例。但是随着试点的逐步推进,这类环境行政公益诉讼大为减少,而单独依靠检察机关提起行政公益诉讼的制度意图,不但不符合公众参与原则,且很大程度上加大了检察机关的工作量,对提高检察机关工作效率、节约司法资源也是无益的。从某种程度上来看,这种情况实质上造成了检察机关对环境公益诉讼诉权的垄断,但是环境公益诉讼的原告所代理的是一种公共利益,公益组织也应当具有原告资格,因此实践中由检察机关独占的情况颇不合理。

三、环境行政公益诉讼启动制度之构建

启动制度的建构主要集中在启动程序的三个主要方面,亦即受案范围、原告资格和前置程序。行政公益诉讼的启动模式主要划分为三类:一元模式(行政公益诉讼的起诉权仅授予检察机关);二元模式(起诉权享有主体扩大,包括检察机关、其他国家行政机关和公益组织);三元模式(起诉权扩大至自然人)。基于公共信托原则和我国经济、社会的发展程度,笔者支持二元启动模式,并在此基础上,在保持现行《行政诉讼法》基本稳定的前提下,《检察公益诉讼解释》对环境行政公益诉讼中启动制度进行具体设计仍有完善的空间和可能(见图1)。

(一)构建检察机关、环保NGO组织原告顺位

基于对原告资格的考察,笔者认为检察机关、符合《环境保护法》规定的环保NGO组织都应当具备行政环境公益诉讼的原告资格。[13]在美国,为回应各种环境事件、强化参与和监督,公众通过公民诉讼(Citizen Suit)和政治行动(The Politics of Private Enforcement)越来越多地参与到环境治理当中,[14]并在司法领域衍生出了“私人总检察长”制度。我国目前的《环保保护法》《民事诉讼法》等相关法律法规就是对其的大胆借鉴和必要创新。[15]《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定只是一般性地规定其原告资格,而对具体的启动机制设计存在细化空间。

(图略)

图1基于原告顺位制度的环境行政公益诉讼流程设想图

1.“二元模式”的原告制度。环境行政公益诉讼中原告起诉资格的取得多数通过法律拟制的方式实现,结合司法的谦抑性,应对其实施细节进行细化。检察机关以法律监督的目的出发提起环境行政公益诉讼,该行为亦有行使国家权力的表征,因此有必要尊重行政权,保持司法权的谦抑性。在制度设计上和公众、环保NGO组织提起的环境行政公益诉讼的具体制度设计应呈现一定差异,且其应当处理好与环保NGO组织提起行政公益诉讼的关系。在坚持二元模式的前提之下,适当处理好检察机关和环保NGO组织在启动环境行政公益诉讼中的优先次序。在制度设计中,环境行政公益诉讼为客观诉讼,虽然采用三元启动模式固然在很大程度上有利于扩大民主参与,但是原告范围过大也可能造成滥诉的情况,司法资源会出现比较大的浪费。而扩大民主参与、监督权力等功能之实现可以通过降低标准,引入更多环保公益组织参与就可以解决相应问题。同时,环保组织相对于个人在资质、能力等方面的优势较为突出,能够通过其行动很好地发挥相应功能。但是,检察机关和符合条件的环保公益组织谁有权利担任第一顺位的原告,并非只有唯一答案,而需综合考量以谁为主更有利于公共利益的维护,以及激励制度实现、诉讼成本控制的可能性。

2.作为“兜底”原告的检察机关。授予检察机关启动行政公益诉讼的原告资格并不意味着将环保公益组织排除在行政公益诉讼的主体资格之外,相反,在《行政诉讼法》中应当通过法定的形式授予可以提起环境民事公益诉讼的主体提起环境行政公益诉讼的权利。[16]原因有二:其一,拥有法律依据。《环境保护法》第五十八条并未直接排除符合条件的环境NGO组织提起环境行政公益诉讼的权利。其二,存在域外经验支撑。最具有代表性借鉴意义的是美国《清洁水法》第505条(b)(1)之规定,其设计60天的通告期,以敦促EPA履行其职责。[17]在采用二元模式赋予了相关主体诉讼启动权之后,就必须要回答这些主体在提前环境行政公益诉讼时的优先性问题,这也是启动制度构建的重要环节。笔者认为应构建以符合条件的环保NGO组织为主,以检察机关为辅的原告起诉顺位制度,以解决两者间的诉权冲突。当检察机关作为原告起诉时,其基于公诉人的角色定位,[18]起诉是其履行职责的重要表现,而当有环保组织起诉时,则检察机关应当退居幕后,以支持起诉的方式实现检察机关的功能。

3.支持起诉的检察机关。当已符合条件的NGO组织提起诉讼时,其原告资格在诸多国家都是非常明确的,古普塔诉印度联邦案中,法院就认为:“就算无专门损害,任何公民都有权利进行环境公益诉讼”[19],那么,作为环保目标而形成“公民集合”的环保组织当然也具有原告资格。在由环保公益组织提起诉讼时,检察机关也并非不可参与环境行政公益诉讼,只是其参与角色由公益诉讼起诉人转变为了支持起诉人。且在很大程度上,其支持起诉是必要的,因为检察机关在取证、诉讼能力、人财物配置等方面有很大优势,为保证诉讼活动的有效进行,有必要保证检察机关的参与。建议对司法解释进一步予以调整和完善,确保环保NGO组织的原告资格。依据《环境保护法》第五十八条的规定,符合条件的环保NGO组织当然具备起诉资格,此时,检察机关就不宜作为第一顺位原告,并以公益诉讼起诉人提起环境行政公益诉讼,而应当在符合条件的环保组织提起行政公益诉讼时,基于《行政诉讼法》第十一条,并参照《民事诉讼法》(2017)第五十五条第二款之规定出庭支持起诉。[20]这样的设计就能够充分保障检察机关在环境资源保护行政公益诉讼案件中充分全面地履行法律监督的职能,只是基于的角色和定位在具体设计上有所差异和不同。这一制度在新近修改的《行政诉讼法》和发布的《检察公益诉讼解释》中有所忽略,在之后的立法活动中应当予以必要的关注,支持起诉制度的构建应当包括主体资格赋予、适用案件、方式和内容。

(二)启动条件的局部调整

检察机关提起行政公益诉讼在很大程度上都是基于其法律监督的功能定位的,其有权对法人和其他社会组织没有直接利害关系且无法提起行政诉讼的案件,以“公益诉讼人”[21]的身份启动案件。法律赋予符合条件的环境公益组织原告资格并切实参与环境行政公益诉讼,就应对制度做相应调整,在调试二者关系的前提下,对启动制度受案范围、起诉资格和成熟条件等方面的内容重点考察。

1.社会通告制度。当检察机关在其履行职责过程中,发现需要进行环境行政公益诉讼时,其首先应当依据《行政诉讼法》第二十五条之规定,向行政机关提出检察建议,若行政机关不予回复或者有明确证据表明其仍未履行职责的,则起诉的条件已经开始成熟。但是,这时并非由其直接提出,而是由检察机关通过媒体、自媒体持续发布30日的通告,寻求符合条件的环保公益组织作为第一顺位原告提起诉讼,检察机关则通过支持起诉的方式参与诉讼。若逾期无环保公益组织愿意提起诉讼的,则检察机关作为第二顺位原告自行提起环境行政公益诉讼。

2.检察机关的立案管辖和受诉法院的审判管辖。检察机关在包括环境行政公益诉讼在内的环境资源公益诉讼中的立案管辖都依据《检察公益诉讼解释》第五条的具体规定。此条之规定与一般诉讼的规定相一致,在诉讼管辖中无须再有所调整,检察机关在接受自然人、法人申请,履行法律监督职能或者对环境资源保护的行政主管部门提起行政诉讼的检察建议等相应情形下,检察机关应当与相应行政机关在同一地域,且与该环境保护主管部门所属人民政府属于同一级别。同样,为衔接社会通告制度,其应将在该地域相应级别的媒体上发布公告,以寻求符合条件的环保公益组织。

3.检察机关不启动诉讼的救济。不具有行政公益诉权的自然人和公益组织,如果就环保部门不作为向检察机关申请检察建议,检察机关不予书面形式回复处理结果或者逾期未及时回复的,则视其未充分、全面地履行法律监督的职责。参照《刑事诉讼法》有关规定,相关人可以就该案件向检察机关提起复议。这样的设计在实质上扩大了对环保部门予以监督的主体范围,使得原本不具备公益诉讼原告资格的主体也能通过这一路径实现对环境保护主管部门的监督,充分落实公众参与原则,同时又能够发挥检察机关在专业和组织上的优势。

(三)前置程序的微观构思

基于对现行案例、规范文本的考察,笔者对检察机关提起环境行政公益诉讼的前置程序设计做了大致设想。环境行政公益诉讼的前置程序设计是世界各国都普遍关注的问题,其大致有“公民直接起诉”和“前置审查起诉”两种模式。[22]考察《行政诉讼法》有关条文可以发现我国在检察机关提起公益诉讼的程序设计上倾向于后者,这样的制度设计能够最大限度地保证行政机关的工作效率,又可以实现其必要监督,有效节约诉讼成本,在推进生态文明建设中具有重大意义。在总体的把握上,前置的检察建议的相应情况就是判断行政公益诉讼成熟条件的关键标准。

1.检察建议的规范应用。前置程序中规定,检察机关“应当”出具检察建议,这本身就是履行法律监督权的一种形式,而作为公权力行使的一种形式,其制度化运行就必须满足一些形式要件。在新修改的诉讼法中,有关于检察建议的规定,但是检察建议提起的形式、对象等都未明确,这在很大程度上不利于强化前置程序的执行力。因此,有必要对环境行政公益诉讼中所适用的检察建议进行规范建构,对其适用范围和条件、制发程序、内容和形式等方面予以特别关注。[23]在类型化上,其作为一种监督行政机关行为并予以纠正的检察建议,应关注检察建议法律依据完善,解决检察建议权威性不足、适用不规范等方面的问题,通过检察建议运用的规范化、法制化推动环境行政公益诉讼的有序开展。

2.检察机关对“行政机关仍不依法履行职责”判断。在履行职责时,检察机关发现环境保护主管部门未履行职责是启动环境公益诉讼的重要条件。而检察机关对其不履行职责的判断主要依据有二:一是逾期未就检察建议回复并采取相应措施,存在着不作为的情况;二是对检察建议所做答复和具体采取措施等方面有所差异。在环境资源类案件中,当行政机关在其应当履行职责的范围内有不作为、乱作为的行为时,检察机关提出的检察建议在履行其法律监督职能时,也通过前置程序给予了行政机关自行修正其行为的机会,充分地尊重了行政权的优先性,若行政机关仍不履行其职责,则检察机关理应采用较检察建议更为强硬有力的方式履行其法律监督职能。而这时,前置程序履行完毕,诉讼启动的开始具备了成熟的条件。

3.生态环境主管部门对检察建议回复的期间必须及时、明确。《行政诉讼法》第二十五条对行政机关不履行职责的实现规定不明确,虽然《检察公益诉讼解释》对前置程序的时限做了规定,但基于风险社会理论,环境污染事故一旦发生,则其修复的成本巨大甚至不可修复,因此,为督促行政机关高效科学地履行职责,并鉴于环境事故处理的紧迫性和损害的不可逆转性,笔者认为两个月的时限规定过长。参照《行政诉讼法》《人民检察机关民事诉讼监督规则(试行)》的规定,并结合具体实践,笔者的观点是为寻求行政效率和行政成本之间平衡,将时限设置为十五日为宜,并在特殊情形的缩短和延长等方面,设计相应的主办检察官申请由检察委员会决定的规定。

(四)配套制度

任何制度的设计都不可能独立地发挥其作用,检察机关提起环境行政公益诉讼也是如此。检察机关提起行政公益诉讼的制度设计若欲真正发挥其作用,则其应当与启动机制等形成良好的互动关系。

1.当事人诉权处分的限制与禁止。这方面最主要的探讨是检察机关是否具有撤诉与和解的权利的思考,应当明确的是,《检察公益诉讼解释》对撤诉条件有所规定,通过严格的条件限制,以规范、限制检察机关的诉权,确保检察公益诉讼的目的实现。借鉴日本民众诉讼和德国利他团体诉讼中的经验,我国的环境行政公益诉讼也应当被界定为一种利他的客观诉讼,[24]通过法律拟制而获得起诉资格的原告在诉讼请求和诉讼权利方面都应当有严格的限制。毕竟其提起诉讼的初衷是为了维护法律秩序并维护公共秩序,而当事人在诉讼活动中颇有可能因诉讼外的因素而做出不利于公共利益和公共秩序的处分决定,因此对其诉权处分采用更为审慎的态度尤为重要。

2.滥诉的预防制度。行政公益诉讼属于行政诉讼的一种特殊类型,通过二元模式的原告顺位制度设计,加之对扩大符合条件的环境保护组织作为适格原告的趋势,在公益诉讼保障制度建构的同时,也应当建立一定的制约机制,防止滥诉等不利之诉的产生。在滥诉预防制度的构造时,主要是对原告范围的限缩,但是这一限缩必须有一定范围,以保证公众参与的实效为限。要在这两者中实现衡平,笔者认为应当适当地扩大符合条件的环保公益组织的范围,即将《环境保护法》第五十八条所规定的具有原告资格的环境公益组织的两个限制性条件适当予以降低,同时也要限制公众或者实力较弱的环保公益组织不当参与,避免造成滥诉。

3.环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的衔接。这方面的探讨主要集中在两个方面:一是两者是否可以采用环境司法专门化的思路,并案审理;二是前案认定之事实在后案中是否可以免于质证。虽然两者设计的目的有所差异,前者为他益形式的公益诉讼,而后者可能为他益形式的公益诉讼,也可能是自益形式的公益诉讼。[25]两者间在事实认定等方面都有非常紧密的关系,很多事实证明都有可能出现重复质证,造成司法资源的浪费。因此,若是污染事件的形成与二者都有紧密的关系时,依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第条第四项的规定,生效的环境行政公益诉讼判决的案件是可以作为民事公益诉讼证据,并免于质证的。这样的制度设计在很大程度上可以降低诉讼中资源的耗费,并有效提高诉讼效率。

针对(二)、(三)部分关于启动机制设计的相应探讨,本文认为启动制度的要件主要包括三个方面,即环境资源保护类案件受案范围类型化清晰、检察机关依据原告顺位制度获得起诉资格,且检察建议发出后,若行政机关仍然不履行职责,又无环保公益组织或者环保公益组织拒绝提起诉讼,则起诉条件成熟。从这三个要件入手,对启动制度进行了必要设计(见表2),这三个要件在适用上呈现出层次递进的关系,因此,应从三阶层角度,考量检察机关在环境资源行政公益诉讼中履行法律监督权的作用和形式。

表2检察机关环境行政公益诉讼启动制度构成要件表(略)

四、结语

生态文明建设具体愿景的实现路径,需要从具体的制度建构中寻找正确答案,关注国家机关的功能、作用于此显得尤为关键。我国探索环境和生态资源保护制度,是因其实施之效果关系民生福祉,良好的生态环境又是极为重要的公共物品,故环境行政公益诉讼制度既要把握宏观顶层设计,充分尊重公众参与的意愿和现实的具体诉求探索,恪守已有法律法规的要求,也要把全面地总结试点工作所积累的成果和寻求制度创新有机结合起来,把握微观的制度设计,从检察机关实施法律监督权的不同形式入手,关注检察机关和符合条件的环保组织间诉权配置的平衡,寻求环境行政公益诉讼启动机制的合理设计,以在最大程度上推动环境行政公益诉讼的发展,从法治路径中发现实现生态文明建设的可参照路径。

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