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陈应珍:新环保法中的政府环境职责省思

信息来源:重庆理工大学学报(社会科学) 发布日期:2018-07-07

【注释】 

[1]《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境保护法〉实施情况的报告》, http://www.mzfz.gov.cn/mzfzrd/708/2016110459934.html。

[2]新环保法关于环境职责主体的表述较为多样,包括国家、政府、环保主管部门及环保有关部门等,本文仅就各级政府的环保职责进行探讨,国家、环保主管部门及环保有关部门的环境职责不在讨论之列。

[3]42U. S. C. A.§4331(b).

[4]如宾夕法尼亚州宪法第一条第二十七节中宣称“宾夕法尼亚的公共天然资源是包括未来世代在内的人类共通财产。作为这些资源的受托者,为了所有上述人的利益,州政府应当将其予以保护和维持。”蒙大拿、阿拉斯加、夏威夷、路易斯安那等十多个州的宪法也明确规定州政府是州公共自然资源的信托受托人,负有维持和保护自然环境的职责。

[5]42U. S. C. A.§4331(a).

[6]42U. S. C. A.§4341.

[7]《安全生产法》第八条:“国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划,并组织实施。安全生产规划应当与城乡规划相衔接。”“国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导,支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责,建立健全安全生产工作协调机制,及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。”

[8]《食品安全法》第五条:“国务院设立食品安全委员会,其职责由国务院规定。”“国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责,对食品生产经营活动实施监督管理。”“国务院卫生行政部门依照本法和国务院规定的职责,组织开展食品安全风险监测和风险评估,会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。”“国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责,承担有关食品安全工作。”

[9]其他有关法律主要有《乡镇企业法》《水污染防治法》和《大气污染防治法》,其中:《乡镇企业法》第三十五条规定“乡镇企业必须……在当地人民政府的统一指导下,采取措施,积极发展无污染、少污染和低资源消耗的企业,切实防治环境污染和生态破坏,保护和改善环境。”“地方人民政府应当制定和实施乡镇企业环境保护规划,提高乡镇企业防治污染的能力。”很显然,在环保方面,作为“当地政府”的乡镇政府只有“指导”乡镇政府的权力,制定和实施乡镇企业环境保护规划、提高乡镇企业防治污染能力的责任主体是“地方人民政府”,至于是哪级地方政府却语焉不详。《水污染防治法》第四章第四节“农业和农村水污染防治”中没有规定政府的环境保护职责。《大气污染防治法》第四章第五节“农业和其他污染防治”共有三个条文(第七十三、七十六、七十七条)涉及政府职责,这些条文对省级和县级政府的环境保护职责尚有较为明确的规定,但乡镇政府却被包含在“各级人民政府”和“地方各级人民政府”,缺乏明确的职责规定。

[10]如广西壮族自治区贵港市政府对8个环保履责不力的乡镇政府领导进行问责,其中3名分管副镇长受到行政警告处分。虽然只是警告处分,这一问责在当地仍受到较大关注,一些人认为乡镇领导被环保问责,处分太重、不公平{9}。

[11]例如,为了扭转国家以牺牲环境为代价强调经济发展的做法,国家环保总局和国家统计局2005年曾联合发起绿色GDP运动,2007年环保总局又出台绿色信贷政策,这些努力均由于缺乏政府支持而遭流产{11}120-122,115。

[12]《税收征收管理法》第五条第二款:“地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调,支持税务机关依法执行职务,依照法定税率计算税额,依法征收税款。”第六条第一款:“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关,加强税收征收管理信息系统的现代化建设,建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。”

[13]《食品安全法》第六条:“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作机制;统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;完善、落实食品安全监督管理责任制,对食品安全监督管理部门进行评议、考核。”“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。”第七十六条:“县级以上地方人民政府组织本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划,并按照年度计划组织开展工作。”

[14]《环境保护法》第六十七条:“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为,依法应当给予处分的,应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。”

[15]《行政机关公务员处分条例》第四章“处分的权限”。

[16]《行政机关公务员处分条例》第二条:“行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令,应当承担纪律责任的,依照本条例给予处分。”“法律、其他行政法规、国务院决定对行政机关公务员处分有规定的,依照该法律、行政法规、国务院决定的规定执行……”

[17]早在2005年,国家环境保护总局制定的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》(环发〔2005〕131号)就将《国家环境政策法》列为首项立法规划。

[18]如,湖南省人民政府于2015年2月3日颁布《湖南省环境保护工作责任规定(试行)》,明确规定了全省各级人民政府及有关部门的环境保护职责。哈尔滨市委办公厅、市政府办公厅联合印发了《哈尔滨市环境保护工作职责规定》,明确了哈尔滨市各级党委、政府及组织部门、环保、发改委、工信委等36个部门的环境保护职责。

[19]早在1974年5月,国务院曾建立了高层次的、跨部门的包括计划、工业、农业、交通、水土保护和公共卫生等部委官员的国务院环境保护领导小组及其办公室,这一领导小组尽管处于临时状态,但它靠国务院这个大牌子,在对各部门各地区的组织与协调中很有成效。1982年机构改革,该领导小组及其办公室被撤销,随后的工作实践很快表明,新组建的城乡建设环境保护部在组织协调方面因程序繁复、职权受限,几乎难以实行。两年后,国务院认识到取消环境保护领导小组的失误,设立国务院环境保护委员会,由当时分管环保工作的李鹏副总理兼任委员会主任,成员来自国家计委、经委、科委、城环部等24个(后增至39个)部门领导人,主要任务是研究制定环保政策,组织协调各地区各部门的工作等。从1984年至1997年期间,在委员会的领导、组织和协调下,各有关部门和各地方开始把环保工作摆上工作议程,做了大量富有成效的工作,开创了环保工作的新局面。经验表明,委员会之所以取得卓著的成绩,关键在于其具有强有力的领导与协调能力,其两任领导人都由重视环保事业、且具有权威的国家领导人亲自担任。令人遗憾的是,1998年6月,中国这一进行环保政策高层协调的唯一平台被撤销,环保部门协调高层环保政策的能力被削弱{10}3-5。

[20]42U. S. C. A.§4332(c).【参考文献】 {1}杨维汉,崔静,付昊苏.环保牙齿“长”在哪,“咬”了谁?[EB/OL].(2016-02-15)[2017-03-21].http://news.xinhuanet.com/energy/2016-02/15/c_1118038071.htm.

{2}王硕.我国几乎所有污染物指标排放量均排世界第一[N].新京报,2016-12-06(12).

{3}亚里士多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京:商务印书馆,1997:48.

{4}张颖.美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示[J].政治与法律,2011(6):112-120.

{5}刘益.环境民事公益诉讼目的论——兼评最高法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》[J].重庆理工大学学报(社会科学),2015(2):67-71.

{6}牛晓波,杨磊.修法问责“污染保护伞”[N].21世纪经济报道,2007-02-28(1).

{7}杨朝飞.通向环境法治的道路——《环境保护法》修改思路研究报告[M].北京:中国环境出版社,2013:9.

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{9}李典才.乡镇领导被问责冤不冤?[N].中国环境报,2016-09-07(3).

{10}曲格平.中国的环境管理[M].北京:中国环境科学出版社,2007:7.

{11}易明.一江黑水——中国未来的环境挑战[M].姜智芹,译.南京:江苏人民出版社,2011.

{12}江国华.中国纵向政权组织法治体系的解构与建构[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2016(3):90-105.

{13}赵霄伟.分权体制背景下地方政府环境规制与地区经济增长理论、证据与政策[M].北京:经济管理出版社,2014:3.

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