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陈应珍:新环保法中的政府环境职责省思

陈应珍| 时间: 2018-07-07 23:07:33 | 文章来源: 重庆理工大学学报(社会科学)

【摘要】 政府的环境质量责任缘于环境的公共物品属性及环境公共信托理论。新环保法将地方政府对环境质量负责之规定提到总则之中,增加了政府多方面的职责,确立了政府环境职责的初步框架。但仍然存在以下缺陷:地方政府职责多,中央政府职责少;政府间事权划分不清;政府职责碎片化,领导、支持、协调职责不突出;监督与问责权限被削弱或取消;弹性职责多,具体措施少等。为落实环保基本国策及政府对环境质量负责的庄严承诺,需要做到:将中央政府确立为环境质量责任主体;建立较为明确的、合理的府际职责分工体系;加强政府的领导、支持和协调责任;恢复上级政府的处分权力;制定可操作性强的配套制度等。

【关键词】 环境公共信托理论;新环保法;政府环境职责

2015年1月1日,被官方称为“长了牙齿”的新《 环境保护法》(以下简称新环保法)开始实施,强化政府的环境质量责任被认为是其亮点之一。为督促地方政府履行环保职责,新法颁布伊始,环保部就通过央视公开约谈山东临沂等市市长传导环保压力。一年间,环保部对33个城市开展了综合督查,约谈了15个市级政府主要负责人;各省区市对134个市和2个县开展了综合督查,对28个市县进行了约谈,对19个市县实施了区域环评限批,对发现的176个问题进行了挂牌督办{1}。然而,及至2015年年底及2016年年初,大气污染问题再次集中显现,雾霾以前所未有之势席卷中国大部。面对严峻的环境形势,2016年7月,第一批中央环境保护督察工作全面启动,8个中央环境保护督查组进驻内蒙古、黑龙江等8个省份;10月20日,环保部宣布组织10个督查组,对天津、河北等20个省市区落实环境执法监管重点工作的情况进行督查。但高强度、高密度的督察并未抵挡雾霾疯狂来袭的脚步,2016年底至2017年初,大范围的重污染天气再度来袭,京津冀及周边地区60个城市统一启动重污染预警响应,区域高级别、大范围预警应急联动首次启动{2}。根据全国人大常委会副委员长沈跃跃2016年11月2日所作的《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境保护法〉实施情况的报告》,政府环境质量责任落实不到位、执法偏软、环保法律制度落实不够,依然是新环保法实施中存在的主要问题[1]。人民满怀期待的新环保法面临着尴尬的处境,为此,我们需要反思:为何在“史上最严”环保法之下,环境问题愈演愈烈?政府到底应当承担哪些方面的环境质量责任?如何履行其环境质量责任?政府环境质量责任制度还存在哪些问题?政府环境质量责任包括政府应承担的环境职责及政府不履行、违法履行环境职责应承担的法律责任两个方面,限于篇幅,本文主要就新环保法中的政府环境职责制度进行探讨[2]。

一、政府承担环境质量责任的缘由及理论基础

探讨政府应当承担哪些环境质量责任,首先需要追问政府承担环境质量责任的缘由及其理论基础问题。

(一)政府承担环境质量责任的缘由:环境的公共物品属性

早在两千多年以前,古希腊先哲亚里斯多德就曾断言:“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事务。”{3}环境涉及每个人的生存利益,是典型的公共事务,政府的环境质量责任即缘于环境的公共物品属性。根据哈丁的公地悲剧理论,由于没有明确的产权归属,作为公地的环境资源有许多拥有者,这些拥有者都有使用权但又都无权阻止他人使用;作为理性人和经济人,每个人都知道资源将由于过度使用而枯竭,但又对阻止事态的继续恶化无能为力,结果便是,每个人都倾向于抱着“及时捞一把”的心态而过度使用,从而加剧了资源的枯竭和事态的恶化。同时,环境物品的非排他性和非竞争性消费造成的搭便车心理,又会阻碍个人或企业采取积极的措施来改善环境质量。最终,理性追求利益最大化的个体行为造成了公共利益受损的恶果,个体的理性导致了集体的非理性,这就使得以市场作为解决环境问题的手段越来越难以令人信服。

(二)政府承担环境质量责任的理论基础:环境公共信托理论

政府以何种身份承担环境质量责任呢?美国密执安大学的约瑟夫·萨克斯教授最早创立的环境公共信托理论,在环境公共利益保护方面提出了一种新的理论构想和制度设计。20世纪60年代,面对日益尖锐的环境问题及声势浩大的民众环保浪潮,美国学者开始从理论上探讨环境公益的保护机制问题。萨克斯教授对孕育于英美法系的古老的公共信托理论进行了新的阐述,他于1970年在《密执安法律评论》上发表题为《自然资源法中的公共信托理论:有效的司法干预》“The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law: Effective Judicial Intervention”一文,阐述了其环境公共信托理论。

“环境公共信托是将具有社会公共财产性质的环境资源的生态价值和精神性价值等非经济价值作为信托财产,以全体公民为委托人和受益人,以政府为受托人,以保护环境公共利益为目的而设立的一种公益信托。”{4}萨克斯教授认为,空气、水、日光等环境资源具有公共性、共享性和消费非排他性的特点,它们不宜作为私人所有权的客体而成为私有财产,但是它们能够作为人类生活的基本条件成为全体公民的共有财产。公民为了管理他们的共有财产,通过信托的方式,委托政府进行管理,公民与政府之间形成了委托人与受托人的信托法律关系。政府作为受托人取得普通法上的所有权,是环境资源名义上的所有者,负有为全体公民及子孙后代管理公共利益及保护环境资源的义务;全体公民作为委托人和受益人,享有衡平法上的所有权,是环境资源实质意义上的所有者,享有信托财产的收益权、环境资源行政决策监督参与权及排除侵害或损害赔偿的请求权{5}。这种“双重所有权”制度可以有效地避免环境资源所有权主体缺位造成的弊端。

环境公共信托理论明确了政府在环境质量责任方面的主体地位,其作为保护环境资源共有财产和环境资源公共利益的有力工具,在美国得到了广泛的承认。1969年制定、1970年生效的被称为美国国家环境运动“大宪章”的《国家环境政策法》(National Enviromental Policy Act,简称NEPA)明确规定,联邦政府负有责任采取所有一切可行且与国家政策的其他基本考虑相一致的措施,履行每一世代均应为其后代子孙的环境尽保管人的责任[3]。许多州宪法也不同程度地接受和贯彻了这一理论[4],并通过司法判例促进其迅速发展。

二、新环保法中政府环境职责制度评析

(一)新环保法中政府环境职责的立法进步

鉴于“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”{6},突出政府的环保职责成为本次环保法修改的导向之一。宏观上,新环保法加强政府环保职责的努力主要表现在两个方面:(1)将“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”之规定,从旧法第三章“保护和改善环境”中的第十六条,调整为第一章“总则”之第六条第二款,使“政府为环境质量负责”成为贯穿新环保法的指导思想;(2)涉及政府环境职责的条文,由旧法的12条增加到新法的27条,条文数量大幅增多。微观上,新环保法新增或修改的20个条款,增加了政府16个方面的环保职责:(1)加大环保投入,提高财政资金的使用效益(第八条);(2)加强环保宣传和普及(第九条第一款);(3)批准并公布实施环保规划(第十三条第一、三款);(4)建立环境资源承载能力监测预警机制(第十八条);(5)支持环境污染企业的转产、搬迁、关闭(第二十三条);(6)将环保目标完成情况纳入考核内容(第二十六条);(7)接受人大监督(第二十七条);(8)环境质量未达标区域或流域的限期达标(第二十八条第二款);(9)落实及合理使用生态保护补偿资金(第三十一条第二款);(10)农业与农村环境保护与污染防治(第三十三条、第四十九条至第五十一条);(11)组织对生活废弃物的分类处置及回收利用(第三十七条);(12)推广清洁能源的生产和使用(第四十条第二款);(13)重点污染物排放总量控制指标的下达与分解落实(第四十四条第一款);(14)突发环境事件的应对(第四十七条);(15)批准环保主管部门对严重超标或超总量排放单位的责令停业或关闭申请(第六十条);(16)对下级政府及其有关部门环保工作的监督(第六十七条)。“《环保法》的功能和任务是规定环保事业的法律基础和规范、制约有关环境的政府行为。”{7}新环保法加强政府环保职责的举措既是对我国环境顽疾久治不愈原因的正面回应,也体现了立法者对环保法功能与定位认识的提升。

(二)新环保法中政府环境职责制度尚存的缺陷

尽管新环保法大大增加了政府的环境职责,但通过与国外及我国同样受到关注的其他领域的立法相比较,这些规定只是确立了政府环境职责的初步框架,强化政府环境职责的力度依然较弱。具体说来,我国政府环境职责制度依然存在以下较为明显的缺陷:

1.地方政府的职责多,中央政府的职责少

新环保法将环境质量责任的主体明确限定为“地方各级人民政府”,关于这一点,除了见诸第六条的规定之外,还可见诸第二十八条第一款关于“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务,采取有效措施,改善环境质量”之规定。与此相对应,在所有有关政府环保职责的规定中,新环保法明确确定为中央政府职责的只有两处:第三十四条规定,国务院和沿海地方各级人民政府应加强对海洋环境的保护;第四十四条第一款规定,重点污染物排放总量控制指标由国务院下达。这样的规定表明,我国依然沿袭了以往将环保职责下放的传统做法,这就在很大程度上淡化了中央政府的环保职责。

我国这种弱化中央政府环保职责的做法,与美国等环境法治发达的国家形成了极大的反差。美国虽然是一个联邦制国家,但在环保领域,它特别强调联邦政府的责任。 NEPA宣布:“联邦政府将与各州及地方政府以及有关的公共与私人团体合作,采取所有切实可行的手段与措施,包括在财政及技术上提供援助,发展并增进共同福祉,创造并维持人类与自然得以积极、和谐共处的各种生存条件,以满足当代人民及其子孙后代对于社会、经济及其他方面的需要。”[5]为执行这一环境政策,NEPA除了规定联邦政府负有责任采取一切可行且与国家环境政策相一致的措施之外,还要求总统应自1970年7月1日起每年向国会提交一份内容详尽的国家环境质量报告[6],以进一步加强联邦政府的环境职责。

与国内其他法律相比,新环保法赋予中央政府的环保职责也较弱。以《 安全生产法》及《 食品安全法》的比较为例,《 安全生产法》仅在八条中就规定了国务院五个方面的职责,分别为:制定并组织实施安全生产规划;加强对安全生产工作的领导;支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责;建立健全安全生产工作协调机制;及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题[7];《 食品安全法》也在五条规定,国务院应负责成立食品安全委员会、具体规定各相关职能部门的食品安全职责分工等落实食品安全责任的具体措施[8]。就问题的严重性程度而言,安全生产问题尚未入围2009—2015年度中国全面小康进程中最受关注的十大焦点问题,而环境保护在2009年、2013—2015年均榜上有名。食品安全是人命关天的大事,理应建立强有力的政府责任制度予以落实。但同样不可否认的是,环境也是人类生存须臾不可分离的要素,甚至部分食品安全问题也是根源于环境的污染和破坏,怎么强调政府的环境质量责任都不为过,遗憾的是,立法机关的重视却逊色很多。

2.各级政府间环保事权划分不清

根据笔者的统计,在我国新环保法具体规定政府环保职责的25个条文中,诸如“各级人民政府”“地方各级人民政府”“人民政府”“县级以上人民政府”“省、自治区、直辖市人民政府”“上级人民政府”“有关人民政府”等有关环境职责主体的多种表述共出现31次。其中,笼统的表述为“人民政府”“各级人民政府”“地方各级人民政府”“县级以上人民政府”“省级以上人民政府”的达16次之多。“对《 环境保护法》中关于环境保护责任划分相关条款的文本分析表明,在法律层面上,中央与地方政府在大多数环境管理事务上并未得到明确划分,环境管理的纵向责任主体并不明晰。”{8}这就增加了地方政府,特别是基层政府履行环保职责的难度。以乡镇政府为例,新环保法增加第四十九条至第五十一条以加强对农村环境污染的治理,但在政府职责的主体上,仅第四十九条第四款明确规定为“县级人民政府”,其余两条均表述为“各级人民政府”,加上相关法律对乡镇政府的环境职责要么尚付阙如,要么混沌不清[9],从而导致实践中发生乡镇领导人因环保不力被问责时,他人为其喊冤的情况[10]。

3.政府职责碎片化,领导、支持、协调职责不突出

“环境保护是涉及各行各业和各级地方政府的大事,不解决组织协调问题,环保工作就难以开展。”{10}在环保法的修改过程中,一审稿曾以专章的形式规范政府职责,遗憾的是,这种加强政府环境职责的努力并未得到肯定。最终通过的新环保法,不仅采用了碎片化的方式将政府职责分散规定在法典的各个部分;更值得注意的是,在政府的这些职责中,作为政府为环境质量负责之必然要求的领导、支持和协调职责很不突出,这就使得环保或其他部门即使具有致力于环保的意愿和举措,也可能因为缺乏政府的支持很难推行[11]。

新环保法的这一缺陷,不仅与美国强调联邦政府在环保中的引领作用形成鲜明对照,也可以与国内其他法律的对照予以说明。首先以《 税收征收管理法》为比较对象来说明。相对于环保执法,税务执法面临的困难要小得多,且由于其与政府利益的一致性,面临政府干预的可能性也较小;但为了保障税务机关顺利开展征税工作,《 税收征收管理法》在总则部分为税务机关执法提供了强有力的保障,明确了地方各级政府的领导、协调和支持职责,并要求国家增强税务机关的征税能力建设[12]。新环保法与同时修订公布实施的《 食品安全法》在政府领导责任规定方面的差距更为突出。除了第五条关于国务院的领导职责规定之外,《 食品安全法》还在六条、第 七十六条规定了地方政府的领导职责[13]。根据这些条文,各级人民政府的领导职责包括:领导与组织、协调;建立健全食品安全全程监督管理工作机制;统一领导及指挥食品安全突发事件应对工作;确定相关职能部门的职责和信息共享机制;完善、落实食品安全监督管理责任制;组织本级人民政府有关部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划,并按照年度计划组织开展工作等。除了突发环境事件的应对及环保公共设施的统筹以外,新环保法并未如前述两法一般掷地有声地明确政府的领导、支持和协调职责,而是一如既往地将环保的重担压在环保部门的肩上。很显然,环保部门作为与其他部委平行的部门,对跨部门的环境事务难以承担起统一监督管理的职责,特别是在面对政府的干预时,更是无能为力。

4.上级政府的监督与问责权被削弱

落实地方政府的环境质量责任,需要有效的监督与问责机制。新环保法第六十七条增加了上级政府对下级政府及其有关部门环保工作的监督与问责权的规定[14],被认为是新环保法加强政府职责的重要举措,但联系2007年国务院制定的《 行政机关公务员处分条例》之规定,该条限缩而非增强了上级政府的监督与问责权。

根据《 行政机关公务员处分条例》之规定,有权对公务员作出行政处分的机关包括政府和监察机关。亦即,各级政府在行使对其职能部门或下级政府的领导职权的过程中,或者监察机关在行使行政监察职权的过程中,都可以根据自身的权限,按照法定程序对违法、不当或不作为的公务员给予行政处分。就各级政府的处分权而言,对经全国人大及其常委会决定任命的国务院组成人员给予处分,由国务院决定;对经地方各级人大及其常委会选举或者决定任命的地方各级人民政府领导人员给予处分,由上一级人民政府决定;对县级以上地方人民政府工作部门正职领导人员给予处分,由本级人民政府决定[15]。根据这些规定,上级政府自身具备处分下级政府领导人员的权力,但新环保法第六十七条规定,上级人民政府在发现下级人民政府有违法行为依法应当给予处分时,仅具有向其任免机关或者监察机关提出给予处分的建议权。根据我国《 立法法》确立的法律规范层级冲突解决规则及《 行政机关公务员处分条例》二条之规定[16],应适用新环保法。因而,新环保法第六十七条使上级政府丧失了对下级政府领导人员的处分权。

5.弹性职责较多,刚性职责较少

“长期以来,中国立法机构相信‘有法比没法好’,‘总体性的法律比具体的法律好’。因此,在这种理念指导下,立法部门在立法中倾向于模糊,所立法律有很大的弹性,缺乏可操作性。”{11}100-101我国立法上的这一特点在新环保法中也表现得较为突出,例如,新环保法第八条增加“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入,提高财政资金的使用效益”的规定。问题是,何谓“加大”?是单纯数量的增加,还是环保投入占GDP比例的提高?通过何种措施提高财政资金的使用效益?又如第二十三条增加“企业事业单位和其他生产经营者,为改善环境,依照有关规定转产、搬迁、关闭的,人民政府应当予以支持”的规定。但是,哪级政府支持?如何支持?企业得不到支持时如何救济?再如第十四条增加“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见”的规定,却没有规定以何种法定方式强制履行此项义务。可以预见,如果缺乏相应的制度支持,新环保法规定的这些加强政府责任的举措在实施效果上将大打折扣。

三、健全我国政府环境职责制度的路径选择

欲改变我国长期存在的政府环境不作为、乱作为、干扰执法等现象,真正落实环境保护基本国策及政府对环境质量负责的庄严承诺、实现“美丽中国”的梦想,必须进一步完善我国的政府环境职责制度。

(一)将中央政府确立为环境质量责任主体

“作为单一制国家,中国纵向治理过程中始终存在‘管放与死乱’的困境——所谓‘一管就死,一放就乱’至今仍是困扰中国纵向治理的一个历史性难题。”{12}环保职权的下放所造成的严重环境危机就是这一困境的生动注解。同时,在中国政治集权的体制下,由于“中央政府有足够的能力来对地方进行奖惩,地方政府官员因而不得不追随中央政府的政策导向”{13}。因而,加强中央政府的环保职责对于推进我国政府的环保工作具有风向标的意义。虽然我国宪法并未明确赋予国务院环境保护的职责,但无论是从法理,还是从国务院作为最高国家行政机关的性质来看,环境保护都是其必须承担的职责。确立国务院环境职责的一个可行的路径是,借鉴美国制定《国家环境政策法》的做法,由全国人大或其常委会重启环境政策法的制定进程[17],将包括国务院在内的各级政府确立为环境质量责任主体。通过《国家环境政策法》确立中央政府的环境质量责任主体地位的意义在于:凸显国家对环境问题的重视;改变地方政府中流传的“中央请客、地方买单”观念;基于《 宪法》八十九条之兜底条款,合宪地承认或赋予国务院环保职责。

(二)建立较为明确、合理的府际职责分工体系

欲落实政府的环保职责,需要对有效的环境权力结构进行清晰地界定和说明。始自20世纪80年代末的政府环境责任审计制度,正是由于各级政府环境责任没有一个量化的、科学公平的标准,造成了环境职能和环境责任量化评估困难,使得政府环境责任审计处于责任认定难的尴尬境地,责任审计结果也因此一直未能成为衡量领导干部环境责任履行绩效的重要标准。

“对事权按照纵向层级进行清晰的厘定和划分,特定的事项集中归属于某一特定层级的政府,一方面可以降低纵向政府间的交易成本,减少因纵向职责不清所带来的效率低下或管理缺位的情形;另一方面,将某一特定的事项集中到某一特定的层级,不仅能够发挥该层级政府在供给某些物品上的信息优势、技术优势,还能够使不同层级政府专注于特殊的事务,提高供给的专业化水平。”{8}要建立较为明确的、合理的府际职责分工体系,首先应由全国人大或其常委会以法律的形式规定各级政府,特别是国务院和省级政府之间的环保职责划分;其次,设区市以上的地方人大或其常委会、人民政府,可以根据《 立法法》规定的权限,就环保问题制定地方性法规或地方政府规章,明确本级与下级政府的环保职责。

(三)加强政府的领导、支持和协调责任

突出政府的领导、支持和协调责任是完善我国政府环境职责制度的关键。根据《 宪法》《地方组织法》《 立法法》规定的权限,各级政府可以采取的措施大致包括:(1)国务院及设区市以上的政府,可以通过制定行政法规或规章的形式,厘清与所属职能部门及各职能部门之间的环保职责划分。目前,我国已有部分地方开始了这方面的尝试[18]。(2)增强环保执法能力建设。环保执法具有执法成本高、技术要求高的特点。针对环保执法实践中普遍存在的环境机构不健全、人员编制不足、人员队伍专业能力较低、基础性环境监测和监察设备较为匮乏等执法能力薄弱的问题,可采取以下措施:首先,需要建立稳定的财政投入机制,中央政府应当明确规定环保投入占GDP的最低比重,并在中央与地方财政投入上有明确的责任划分,同时,为提高资金的使用效益,应以治理绩效为依据,建立激励式的财政投入机制;其次,要通过增加人员编制、科学设定任职资格、完善环境监测体制等方法,增强政府自身及其职能部门的环保执法能力。(3)借鉴美国成立环境质量委员会、我国成立食品安全委员会、特别是我国历史上曾设立跨部门环境综合协调机构的经验[19],在县级以上政府设立强有力的环境质量委员会,增强政府的领导与协调能力。(4)在决策程序上,确立环保部门参与经济社会发展综合决策的制度保障,支持环保部门参与行政决策,从决策源头防范可能出现的环境问题。(5)健全环保监督管理工作机制,督促有关职能部门及下级政府履行环保职责。(6)制定科学合理的政府政绩评估指标体系,增强环境行政绩效对政府官员的政治激励作用。

(四)恢复政府的处分权力

为加强上级政府对下级政府的领导职责,应修改新环保法第六十七条,恢复县级以上政府对下级政府领导人环境违法失职行为的处分权。

(五)制定可操作性强的配套制度

作为环保基本法,新环保法不可能对每项环保措施都作出具体规定,因此,需要制定可操作性强的、配套的法律法规或规章。例如,针对实践中存在的地方政府通过立法或规范性文件形式,出台各种“土政策”阻挠和干预环保执法、包庇纵容污染行为,为企业的违法活动提供保护伞的做法,需要将新环保法第六十七条赋予上级政府的监督权进一步具体化。除了国务院、省级政府应当根据《 立法法》规定的权限对报送备案的规章进行审查以外,国务院或省级政府应制定规范性文件审查条例或办法,对政府职能部门或下级政府制定的规范性文件的审查做出规定,将规范性文件纳入监督的范围。又如,针对新环保法第十四条未规定在制定经济、技术政策时,应采取何种方式考虑对环境的影响问题以及实践中存在的由于行政决策失误造成的环境破坏问题,可以借鉴美国《国家环境政策法》的规定[20]。该规定将环境影响报告书的适用范围扩大到所有对人类环境质量具有重大影响的政府决策或其他政府行为之中,为政府及其职能部门在行使现行职权时增加一项强制性的程序性义务,使环保成为作出决策或实施其他行政行为过程中的一个重要考量因素,从源头上消除行政行为对于环境的潜在的不当影响,从而有效保障行政行为的“绿色特质”。

四、结语

环境问题的复杂性、环境行政的跨部门性决定了必须实施政府主导型的环境治理策略。相对于旧环保法而言,新环保法在强化政府环境职责方面有了较大的突破。但无论是从法律文本本身,还是从实施效果来看,我国新环保法上的政府职责条款远未丰满,还须从具体措施等细节入手进一步完善。而要将政府环境职责落到实处,首先需要提升环境行政理念,不仅要重视环境资源的经济价值,更要注重其满足人们审美、休闲、娱乐、科研等需要的精神价值,而且要满足生态系统自我存续和完善的生态价值。从而,以更高的视野理解环境对于人类生存、子孙后代的重要意义,从根本上克服以往对待环境的短视行为,避免我国环境行政再次走上“雷声大、雨点小”的老路。


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