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刘超:环境行政公益诉讼诉前程序省思

信息来源:法学 发布日期:2018-05-24

【摘要】 在检察机关提起环境行政公益诉讼的规范设计与制度运行中,诉前程序被定位为与诉讼程序同等重要的制度创新。诉前程序在制度设计与解释上存在审查标准结果导向过于严苛、期限设置僵化等弊端。问题症结源于规则设计与解释适用偏离了诉前程序的独立性价值,需要通过补强与完善规则设计以彰显诉前程序的独立价值。具体路径包括:厘清诉前程序与诉讼程序之衔接规则体系,对行政机关是否履职应秉持行为标准而非结果标准,丰富诉前程序期间行政机关履职期限的弹性范围等。

【中文关键词】 环境行政公益;诉讼诉前程序;独立价值;行为标准;结果标准

一、环境行政公益诉讼诉前程序之规范解释

行政公益诉讼诉前程序,是指检察机关办理行政公益诉讼案件时必须履行的一种法定程序,其法定方式是提出检察建议,内容是依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。[1]具体到环境行政公益诉讼领域,诉前程序是指,检察机关在履行职责过程中,发现在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使环境公共利益受到损害,应向该行政机关提出检察建议;行政机关收到检察建议后不依法履行职责,未纠正违法行为,作出或变更的行政行为不足以保护国家利益或者社会公共利益的,人民检察院才能提起环境行政公益诉讼。某种意义上,行政公益诉讼的规则设计是以生态环境和资源保护领域的行政公益诉讼规则需求为蓝本展开。基于此,虽然我国当前尚无专门环境行政公益诉讼规范,但从规则重心、规制对象和规范重点等方面看,现行的行政公益诉讼规则体系可视为环境行政公益诉讼规则体系。梳理各种法律文件对于检察机关提起行政公益诉讼诉前程序的规定,其内涵与特征可阐释如下:

1.诉前程序规则的阶段性演进。从试点检察机关提起公益诉讼开始,公益诉讼制度的诉前程序规则发展可分为三个阶段:(1)规则初创阶段。2015年7月1日,第12届全国人民代表大会常务委员会第15次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》是检察机关提起公益诉讼的初始开创阶段,对行政公益诉讼诉前程序作了原则性规定:“提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。”(2)规则探索阶段。试点开始后,为指引和规范(环境)行政公益诉讼,最高人民法院和最高人民检察院(以下简称“两高”)发布和实施了数个内部规章和规范文件,[2]对诉前程序作了具体规定,包括其内涵、形式、期限以及对行政机关的审查标准等。(3)入法阶段。2017年6月27日修正的《行政诉讼法》新增第25条第4款正式规定检察机关提起行政公益诉讼制度,人民检察院在提起行政公益诉讼前,“应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责”。

2.诉前程序的法定性。在现行制度设计中,诉前程序先行适用具有法定性,是检察机关提起公益诉讼的必经前置程序。在环境行政公益诉讼中,当负有环境监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害时,检察机关要对其提出检察建议以督促其履行法定职责。经过检察建议程序,检察机关要对行政机关的整改情况和国家利益、社会公共利益的维护情况进行调查,从而选择是决定结案,还是提起环境行政公益诉讼。

3.诉前程序审查对象及其标准。检察机关审查行政机关是否履行诉前程序遵循双重标准:(1)对行政行为本身的审查,审查标准是判断行政机关是否纠正违法行使职权的行为或者不作为;(2)对行政行为结果的审查,审查标准是判断行为效果是否彻底消除环境公共利益受到的侵害。在这双重审查标准中,结果标准是约束力更高的标准。申言之,在现行规范的制度逻辑中,环境公益标准是更为关键的标准。这体现在《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范》对“行政机关是否履行法定职责的审查标准”的规定中,“行政机关虽已作出足以保护社会公共利益的行政行为,但社会公共利益仍处于受侵害状态,检察机关提起环境行政公益诉讼的,应予受理”。

二、环境行政公益诉讼诉前程序适用之逻辑失恰与现实弊端

笔者通过中国裁判文书网和最高人民法院公布的司法指导案例等途径检索到77件判决。基于论述主题,本文不对所有的环境行政公益诉讼案件中的诉前程序适用进行全景扫描与整体分析,而是重点分析11件典型案件,其共性特征是这些案件从不同角度折射了当前环境行政公益诉讼诉前程序的规则设计与实践运用存在的诸多困境或争议问题。

(一)诉前程序审查标准结果导向之严苛

根据行政公益诉讼诉前程序的制度设计,诉前程序与诉讼程序衔接的关键在于检察院在诉前程序中对行政机关是否履行法定职责的审查与判定。从规范的文义解释和制度内生逻辑考察,在诉前程序期间,行政机关是否履行了法定职责,要求对行政行为本身予以审查。环境行政公益诉讼的受案范围也必须严格限缩于行政机关违法行使职权或不作为对环境公益的损害,通过排除行政行为对于特定主体环境私益的损害来限制环境行政公益诉讼受案范围。所以,制度规范和司法实践均要求行政机关在诉前程序中按照检察建议的要求依法履行职责。虽然大多数规范规定以行政机关在诉前程序期间依法履行职责来判断与推定行政行为能保护环境公益,但也有规则不但要求审查行政机关在诉前程序中依法履行法定职责,而且要求该行为足以保护环境公益,这对行政机关提出了更为严苛的要求。

行政机关虽然按照检察建议要求履行法定职责,但检察机关在诉前程序中对于行政行为的审查兼采行为标准与结果标准,并且往往以结果未能制止环境公益受到的侵害(即环境污染或生态破坏仍然存在)而提起环境行政公益诉讼。这体现在不少案例中,典型如公益诉讼人贵州省贞丰县人民检察院诉被告兴仁县环保局行政不作为案。[3]2016年10月和12月,因兴仁县环保局对贵州融华集团投资有限责任公司兴仁下山镇远程煤矿(以下简称远程煤矿)环境违法行为存在监管失职,兴仁县人民检察院和贞丰县人民检察院提出检察建议。兴仁县环保局收到检察建议后,对远程煤矿加强环境监管并作出相关处罚,公益诉讼人与法院均对该履职行为予以肯定。但贞丰县人民检察院基于远程煤矿产生的大气污染、固废污染、水环境和土壤污染等生态污染依然存在,社会公共利益仍然处于受侵害的状态,于2017年1月提起环境行政公益诉讼。此案中,被告收到检察建议后积极作为,包括日常监督管理、现场检查、责令停止违法行为、限期改正、处以罚款、向本级政府报告停业或关闭等。但第三人的行为依然对环境公益造成了损害,而这些环境公益损害的原因,有些属于人民政府的职权范围(比如依法关闭该矿),有些超出行政权作用范围(比如矿山生态恢复缓慢),被告“凡法律、法规所规定的程序及措施已用完”,其已经依法履行职责。但在结果导向下,检察机关依然提起了环境行政公益诉讼。

(二)诉前程序期限设置之失宜

行政诉讼法》第25条第4款仅概括规定行政机关在提起行政公益诉讼前,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责,并没有规定行政机关履职期限。《检察机关提起公益诉讼试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》均规定,“行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。”《最高人民检察院关于检察院办理公益诉讼案件的规定(试行)》(征求意见稿)第44条第3款则规定诉前程序中行政机关履职期限为30日。诉前程序中设置的期限是行政机关的履职期限,既是检察机关给予行政机关纠正违法行政行为的期限,也是诉前程序与诉讼程序衔接的期限。梳理典型环境行政公益诉讼判决书可知,基于现实中检察机关对行政行为的审查标准兼采行为标准与结果标准,要求行政机关在诉前程序中的行政行为实质上起到制止环境公益损害的结果,当前在制度与实践中1个月(30日)的履职期限的规定存在着失当之处。结合典型案例,制约行政机关在1个月内依法履职的类型及原因包括以下几个方面:

1.行政机关完全履职受到自然条件限制。针对环境行政公益诉讼的特殊性,检察建议要求行政机关履行的法定职责是行政机关对实施环境违法行为的第三人履行监管职责,以彻底消除对环境公益的侵害。基于环境要素的多样性,在多个环境行政公益诉讼案件中,检察建议要求的履职行为体现为恢复地块原状和土地原有用途、补种林木以恢复林地原状、回填砂坑恢复河道原状、恢复草原植被等。但是,“检察建议的提起是检察机关根据自身对案件事实和相关法规的运用向行政机关提出,对其内容缺乏审核监督,检察建议能否减少公共利益的损失也缺乏衡量标准。”[4]

现实中,检察建议从督促行政机关尽快履职以制止和减少环境公益损害的良好愿望出发,这无可厚非。但很多案例显示,检察机关并没有充分尊重行政机关的专业判断。受限于自然规律和资源条件,行政机关不可能在1个月(30日)的履职期限内满足检察建议的要求。比如,在公益诉讼人吉林省集安市人民检察院诉被告集安市林业局不依法履职案中,[5]集安市人民检察院在秋季向集安市林业局发出检察建议,督促其依法履行职责,确保被违法毁坏的林地限期恢复植被。1个月后,集安市人民检察院基于集安市林业局未对集安市台上镇林业工作站补种林木的数量和质量进行验收而提起诉讼。集安市林业局提出,集安市台上镇林业工作站补种3000株红松完毕,因秋季造林,根据规程应该在次年的春季进行验收,由于气候原因未到验收的季节,故没有进行验收。在公益诉讼人甘肃省胧南市武都区人民检察院诉武都区林业局未依法履行职责案中,[6]被告武都区林业局认为,公益诉讼人于2016年11月18日在检察建议中提出的在1个月内将林地恢复治理情况反馈并取得实质治理效果的要求违背了时令季节,恢复方案作出时已是无法植树种林的深冬。在广东省肇庆市端州区人民检察院诉被告肇庆市端州区农林局怠于履行法定职责案中,[7]肇庆市端州区人民检察院于2017年1月6日向该区农林局提出检察建议1个月后提起行政公益诉讼,虽然被告提出其未补种树木是受环境气候影响所致,该意见因为理据不足而不被公益诉讼人和法院认可,但该争议本身也表明,在环境行政公益诉讼中,行政机关是否履行法定职责受到诸多自然条件的客观限制。

2.行政机关履职行为要经过一定的法定程序。环境行政公益诉讼案件中,行政机关履行法定职责往往会涉及对实施环境违法行为的第三人实施行政强制。《行政强制法》对行政强制措施和行政强制执行规定了细致的实施程序,很多具体法定程序需要一定的期限,往往很难在诉前程序规定的1个月内完成。在当前规则体系与司法实践中,诉前程序要求行政机关在1个月内依法履职,导致行政机关还在履行法定程序,检察机关却以行政机关未履行法定职责导致环境公益继续遭受侵害为由提起环境行政公益诉讼。比如,在公益诉讼人陕西省安康铁路运输检察院诉被告汉阴县国土资源局不履行法定职责案中,[8]公益诉讼人在提出检察建议1个月后、被告正在履行行政执法程序过程中(汉阴县国土资源局向汉阴县人民法院提出了强制执行申请,第三人对汉阴县国土资源局行政处罚不服,正在安康铁路运输法院进行行政诉讼,要求撤销汉阴县国土资源局行政处罚决定)提起环境行政公益诉讼。在公益诉讼人广东省英德市人民检察院诉英德市林业局不履行法定职责案中,[9]英德市人民检察院向英德市林业局发出检察建议,督促其在1个月内对第三人非法占用林地的违法行为履行监管职责并书面回复办理情况。诉前程序结束后,英德市人民检察院认为第三人改变林地用途的情况未得到整改,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态,提起行政公益诉讼。但该期间正是经英德市公安局批准,英德市公安局森林分局英西北派出所依法将该案立为非法占用农用地案进行查处的期间,公益诉讼人提起行政公益诉讼时,案件尚在进一步调查中。

3.环境执法行为需要多个相关部门的配合。我国当前的环境法律体系是依据环境要素的具体分类分别制定法律规范的,形成了体系庞大的控制环境污染和防治生态破坏的单行法。这种立法体系特征使得生态环境与资源保护领域的执法权由多个行政部门承担,产生环境行政权力碎片化、职能交叉、政出多门的现象。[10]各环境要素之间相互联系、相互依存的特点,要求环境行政执法中相关门之间的配合。当检察机关向特定行政机关提出检察建议,督促其在1个月内履行法定职责时,该行政机关的执法行为往往需要相关部门配合才能满足检察建议的要求。在公益诉讼人贵州省望谟县人民检察院诉被告望谟县环境保护局一案中,[11]违法行为人在矿业权行使中未合理设置拦渣坝、滤液处理系统和沉淀池,导致部分废水流出堆场,污染下游农田和土地。预期通过行政执法制止违法行为并消除环境公益损害,既需要被告环保部门积极履行日常监督管理职责,还需要国土资源部门、水务部门等相关部门的配合。在公益诉讼人山东省沂南县人民检察院诉被告沂南县水利局不履行河道采砂监管法定职责案中,[12]公益诉讼人因为沂南县水利局在诉前程序中没有按照检察建议的要求对沂南县频发的盗采河砂行为依法全面履行法定职责,而提起环境行政公益诉讼。但是,根据执法权分配和该县政府文件,制止盗采河砂行为、救济环境公益需要由水利、公安、国土、交通等部门联合执法,仅水利部门很难在1个月内实现检察建议要求的查处和禁止所有盗采河砂、破坏环境公益的行为。

三、环境行政公益诉讼诉前程序独立价值之偏离与彰显

环境行政公益诉讼诉前程序适用存在逻辑失恰与现实弊端,根源在于诉前程序独立价值的名实不符。在理论阐释和立法宣示层面,诉前程序在环境行政公益诉讼中具有独立价值,但在规则展开和解释适用层面,诉前程序却沦为诉讼程序的附庸形式。发挥诉前程序预期功能,必须在反思当前制度设计偏离其独立价值的基础上,通过制度设计予以矫正。

(一)当前诉前程序独立价值偏离之表现形式

行政公益诉讼的诉前程序与诉讼程序虽然有前后衔接关系,但本质上是同等重要的各具独立价值的程序制度,二者一起承载行政公益诉讼追求的监督行政、督促履职的制度目标。从应然制度逻辑考察,如果检察机关对行政机关提出检察建议,在规定期限内行政机关已经纠正违法行为或者履行法定职责,则检察机关应当终结程序。但是,一些试点地区的检察机关在对诉前程序理解与适用中偏离了其独立性价值:(1)在对诉前程序效力的尊重上,若诉前程序能够纠正行政违法行为或者督促依法履职,则应当终结程序、决定结案。但有些案件中,检察机关继续了诉讼程序。(2)在诉讼请求与判决结果上,经过诉前程序,行政机关纠正违法行为或履行法定职责,有些检察机关变更诉讼请求,请求法院确认行政机关在诉前程序之前的行政行为违法。这使得不少案件的判决结果仅为确认违法。现实的环境行政公益诉讼案件的判决书中,判决行政机关未依法履行职责的情形有两类:

1.行政机关存在违法行为或者未依法履行职责,检察机关提出检察建议后,行政机关在行政公益

诉讼案件审理过程中纠正违法行为或者履行法定职责,检察机关可以根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第49条规定,变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法,或者撤回起诉。既然检察院可以变更诉讼请求或撤回起诉,从行政公益诉讼定位于监督行政和节省司法资源的双重价值目标出发,撤回起诉更为理想。但现实中,检察机关往往选择变更诉讼请求,请求法院确认行政行为违法。比如,在公益诉讼人武汉市洪山区检察院诉被告武汉市洪山区城乡统筹发展局不履行渔业养殖监管法定职责案中,[13]洪山区检察院于2016年10月28日向被告洪山区城乡统筹局发出检察建议书,建议被告对汤逊湖围栏、围网、网箱养殖行为及时履行监管职责,于2016年12月16日向洪山区人民法院提起行政诉讼,诉讼请求包括确认被告洪山区城乡统筹局怠于履行职责违法和判令被告洪山区城乡统筹局采取有效措施依法履行监管职责。在审理过程中,被告对汤逊湖的“三网”设施全部拆除完毕。此时已经实现了检察机关提起环境行政公益诉讼预期目标,按照有关规定可以撤回起诉。公益诉讼人虽然撤回要求被告继续履行查处职责的诉讼请求,但仍要求确认被告怠于履行查处职责的行为违法。洪山区法院于2017年5月5日的判决书对公益诉讼人的该项诉讼请求予以支持。

2.行政机关存在违法行为或者未依法履行职责,检察机关提出检察建议后,行政机关在规定期限内(1个月内)及时纠正违法行为或者依法履行法定职责,此时检察机关已经不具备提起行政公益诉讼的法定条件,应当决定结案。但司法实践中,有争议的问题在以下两个层面:(1)在诉前程序中,检察机关与行政机关对于是否纠正违法行为与依法履行法定职责存在较大分歧,即使行政机关在诉前程序环节纠正违法行为或依法履行职责,现实中往往被检察机关严苛的实质判断与结果判断标准所遮蔽。(2)经过诉前程序,行政机关纠正了违法行为或者依法履行法定职责,检察机关继续提起诉讼,请求确认提出检察建议之前的行政行为违法。比如,在贵州省毕节市七星关区检察院诉毕节市七星关区环境保护局不履行行政职权案中,[14]公益诉讼人于2016年7月向毕节市七星关区环境保护局发出检察建议,督促其对第三人未经环评进行建设,经行政处罚责令停止生产后仍进行生产、排放污水的行为进行查处,并责令其采取措施,消除污染。被告七星关环保局于2016年11月29日向第三人作出责令改正违法行为决定书,并将处理情况于2016年12月1日函告公益诉讼人。公益诉讼人依然于2016年11月22日提起行政公益诉讼,撤回要求被告七星关环保局继续对第三人违法行为履行职责的诉讼请求,诉请确认被告对第三人违法排污行为未依法履行职责违法。很明显,被告对于第三人于2014年7月至2016年3月期间的违法排污行为未依法履行职责,属于诉前程序检察建议(2016年7月)之前的行为。从诉讼法理论和行政公益诉讼制度逻辑考察,行政机关在检察机关提出检察建议之前存在的违法行为是检察机关提起公益诉讼的事实基础,而非诉讼标的。

(二)诉前程序独立价值应被彰显

当前的制度设计与理论研究虽然将行政公益诉讼的诉前程序放置与诉讼程序同等重要地位,但就典型环境行政公益诉讼案件来看,存在着实践与理论的疏离。即使行政机关在诉前程序环节按照检察建议履行法定职责,检察机关依然提起环境行政公益诉讼或者继续诉讼程序,请求确认行政机关在提出检察建议之前的行政行为违法。这不但削弱了诉前程序的独立价值,虚化了诉前程序对于纠正违法行政行为的重要意义,也浪费了稀缺的司法资源。

为矫正此问题,必须充分尊重行政公益诉讼中诉前程序的独立价值,通过制度设计彰显诉前程序与诉讼程序同等重要的独立性价值。(1)在制度独立价值定位上,“要严格执行诉前程序,真正从立法精神和制度设计本意出发,把诉前程序和提起诉讼两个阶段、两种方式放到同等重要的位置”。[15](2)在制度功能设置上,检察机关在诉前程序中可以直接要求行政机关纠正违法行为或者要求怠于履行职责的行政机关依法履行职责。这从整体上体现了节约司法资源、遵循检察公益诉讼辅助性原则和考量了法律监督权在公权领域实现社会公共利益保护的需求。[16](3)在制度价值上,行政公益诉讼制度的旨趣不在于扩张司法权而是督促行政,因此,在制度解释适用上,要体现司法权的谦抑与对行政权专业性的尊重。诉前程序能够兼顾监督行政权与尊重其专业性的二元价值与双重目的。(4)在制度实施效果上,《行政诉讼法》第25条第4款以及《检察机关提起公益诉讼试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等规范文件,均将检察机关履行诉前程序作为其提起行政公益诉讼的必经前置程序,以实现诉前程序应有的分流功能。[17]

四、完善环境行政公益诉讼诉前程序路径之展开

通过前述对现行环境行政公益诉讼诉前程序的规范梳理与实证分析,可知其存在着逻辑失恰与现实弊端,根源在于规则设计与解释适用对诉前程序独立价值的偏离。改进诉前程序制度设计以彰显其独立价值,是完善我国环境行政公益诉讼规则体系的迫切需求。

(一)类型化厘清诉前程序与诉讼程序之衔接规则体系

矫正诉前程序在很多环境行政公益诉讼案件中实质沦为诉讼程序前奏的弊端,需要多层次丰富诉前程序与诉讼程序的衔接规则类型,厘清检察建议的效力及其对诉讼程序的影响。行政机关在收到检察建议后始终不依法履行职责,则检察机关应依法提起行政公益诉讼。行政机关收到检察建议后,在不同阶段纠正违法行为、依法履行职责,应产生不同的法律后果:

1.在诉前程序中,行政机关在收到检察建议后依法履行职责,则检察机关应当决定结案。诉前程序已实现检察机关启动行政公益诉讼程序,督促行政机关依法履职的预期目标。

2.在诉前程序结束至提起行政公益诉讼的起诉审查阶段(一般为3个月内),[18]行政机关依法履行职责,这实际上是诉前程序效力的延续。检察建议已实现纠正违法行为、督促履职的功能,检察机关应终结审查,决定结案。若检察机关提起行政公益诉讼,法院应基于诉讼请求缺乏诉的利益而不予受理;已经受理但发现行政机关已纠正违法行政行为或依法履行法定职责的,应当裁定驳回起诉。

3.检察机关提起行政公益诉讼至人民法院开庭审理之前,行政机关纠正违法行为或者依法履行法定职责,公益诉讼人已经丧失诉的利益。从行政公益诉讼目的已经实现和节省司法资源的角度考虑,应当采取的处理方式是:(1)法院应当向检察机关释明撤回起诉或者变更诉讼请求;检察机关申请撤回起诉的,人民法院应当准许。⑵检察机关既不申请撤回起诉,又不申请变更诉讼请求的,人民法院应当裁定驳回起诉。

4.在行政公益诉讼开庭审理过程中,行政机关按照检察建议纠正违法行为或者依法履行职责的,按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第49条规定,检察机关可以选择变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法,或者撤回起诉。笔者认为,对于这种情况的处理有三个层次心)最理想的选择是基于行政机关已按照检察建议纠正违法行为、履行法定职责,检察机关撤回起诉,人民法院应当裁定准许;(2)很多案例显示,在这种情况下检察机关往往选择变更诉讼请求,请求确认行政机关纠正违法行为之前的行政行为无效,法院应当准许;(3)检察院既不申请撤回起诉,又不申请变更诉讼请求的,法院依法审理并作出裁决。

这里需要特别强调的是,由于行政公益诉讼的审理对象是行政机关在诉前程序阶段是否依法履行职责,因此,在上述第3和第4这两个阶段,即使检察机关选择变更诉讼请求,请求法院确认行政行为违法,这里的行政行为只能是行政机关收到检察建议后的行为,而不能是行政机关在收到检察建议之前的行为。

(二)判断行政机关是否履职应秉持行为标准而非结果标准

行政公益诉讼中,诉前程序与诉讼程序衔接的关键是对于行政机关是否按照检察建议要求纠正违法行为、履行法定职责的判断。而对行政机关是否履行法定职责的行为秉持何种审查标准,实质是选择了对行政行为审查的范围、角度和强度。

现行规范体系对行政机关履行法定职责的审查标准是双重审查标准,即审查行政机关是否履行法定职责(本文称之为行为标准),又审查行政机关是否造成国家利益或公共利益的损害(本文称之为结果标准)。但这双重标准仅为一般意义上而言的,具体如何处理二者之间的关系,既取决于具体规范设计,更取决于检察机关的观点。具体而言,现行规范体系的规定可以概括为两种类型:

1.行为标准与结果标准的表里关系。在此关系模式中,行为标准与结果标准是表里相互印证的。具体而言,行政机关纠正违法行为,是履行法定职责的外在表现形式;行政机关通过积极履职而实现对污染环境与破坏生态行为的制止与苛责,进而实现对环境公益的保护与救济,是履行法定职责的内在效果。实际上,前述几个公益诉讼的规范对行政行为的审查标准,可解释成将行为标准与结果标准的性质与关联定位成一种表里关系。这些规范一般表述为“行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态”,我们可以理解为,前者(行政机关未履行法定职责)是后者(国家和社会公共利益受损害)的原因,后者是前者的必然结果。在这种逻辑中,对于二者关系表述最为明确的为《最高人民检察院关于检察院办理公益诉讼案件的规定(试行)》(征求意见稿)第48条的规定,该条规定实际上界定了行政机关依法履行职责与国家利益、社会公共利益的有效保护是一体两面的问题。

2.行为标准与结果标准的并列关系。在此关系模式中,对行政机关在诉前程序中是否履行法定职责的审查同时秉持行为标准和结果标准。这一标准典型体现在前述《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范》对“行政机关是否履行法定职责的审查标准”的规定上。并列关系模式对与表里关系模式的显著差异体现在,即使行政机关已经按照检察建议要求履行了法定职责,但不足以保护社会公共利益,或者虽足以保护社会公共利益,但社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关依然可以提起环境行政公益诉讼。现实中,检察机关向于同时从行为本身和行为结果双重维度去审查行政机关在诉前程序中是否依法履职。

试点期间,检察机关在对行政机关是否履行法定职责的审查中,秉持的标准是行为标准与结果标准的并列模式;当二者并不完全契合时,检察机关对于行政机关在诉前程序中的行政行为的审查倾向于结果标准。

笔者认为,这种审查标准的选择并不契合环境行政公益诉讼制度设计的价值目标,从生态环境与资源保护的自然规律而言,也对行政机关提出过于严苛的要求。因此,诉前程序中行政机关是否履行法定职责的标准应当回归行为标准。(1)从制度逻辑考察。基于行政机关承担的法定公共职责,行政机关本身是国家利益和社会公共利益的天然的法定代表。如果行政机关违法行使职权或者不作为,则行政机关的行为特征是未履行法定职责,行为结果体现为导致国家利益和社会公共利益的损害。反之,可以推导,一旦行政机关纠正了违法行为或履行了法定职责,则其行为后果便有利于维护国家利益和社会公共利益。(2)从制度效用边际约束考察。环境公益的损害往往由环境污染或生态破坏所导致,而对生态环境的损害不仅限于某个要素的污染或破坏,更在于通过对某个要素的污染或破坏所产生的环境整体性能的严重退化或某种生态服务功能的丧失。因此,并非所有的生态环境损害都可恢复,这也就意味着并非所有的环境公益损害都能得到救济。要求行政机关在特定期限内救济所有的环境公益损害是不切实际的。(3)从制度负面效应考察。行政机关按照检察建议矫正了行政行为,但依然因为行为后果而承担过于严苛的法律责任,必然产生负面制度后果。为了实现足以保护环境公益的结果,行政职能部门很可能倾向于不考虑资源投入的成本有效性,耗费大量的社会资源。因此,检察机关在环境行政公益案件中,不尊重自然规律,不区分不同环境要素的差异,对行政机关采取以结果为导向的双重审查标准,既不符合自然规律,也会引发负面效果。

分析至此,我们可以说,《行政诉讼法》新增第25条第4款应当解释为一种审查标准规则的实质变迁,即摒弃了该规定出台之前,“两高”在规则探索阶段,不同规则在处理行为标准与结果关系上的游移与模糊之处,明确确立了一种行为标准。

(三)丰富诉前程序履职期限弹性范围

在行政公益诉讼诉前程序规范体系中,均规定行政机关在收到检察机关提出的检察建议后应当在30日内依法办理。当不是因为主观原因而是因为各种客观条件限制,使得行政机关在很多情形下无法在1个月内彻底纠正违法行为、消除环境公益侵害时,期限的强制性规定便失去现实合理性。因此,行政公益诉讼的诉前程序制度,除了应当坚持1个月的履职时间作为基本期限,还有必要重视客观影响和实际阻滞行政机关依法履行职责的具体情形,丰富诉前程序履职期限的弹性范围。

1.履职期限为30日之一般规定。从制度延续性出发,应当坚持现行的行政公益诉讼诉前程序对行政机关在1个月内按照检察建议要求依法履职的一般规定。《环境保护法》第10条确立了环境行政部门统一监督管理和其他相关部门分工负责的体制,这使得生态环境和资源保护领域承担监管职能的部门众多。结合环境行政公益诉讼案例中检察建议的具体内容,可以归纳在诉前程序中适用履职期限一般规定的情形:(1)行政机关履行日常监督管理职责,包括制定环境规划、进行环境影响评价、制定和实施环境标准、开展环境监测等行为。(2)单方的非要式的环境行政执法可以适用一般期限。单方的非要式的环境执法主要是指,只要有行政机关一方的意思表示即可成立的、同时行政机关不必具备特定的方式即可生效的环境执法行为,[19]包括对环境违法行为人实施的口头批评教育和书面警告的处罚。(3)行政机关在收到检察建议后,应当及时采取措施制止环境违法行为,以纠正正在发生的环境违法行为、防止生态环境与资源破坏现状的进一步加剧。这类执法行为是行政机关收到检察建议后应当立即实施的行政行为,主要包括行政机关及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的环境行政命令,具体形式包括我国《环境行政处罚办法》(2010年)第12条对责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的列举规定。(4)一些要式环境行政行为,比如环境行政处罚、行政强制措施和行政强制执行行为,若其在事实问题、法律程序上并不复杂,只要行政机关积极主动依法履职即可以完成,也应当适用履职期限1个月的一般规定。

2.特殊情形下履职期限之弹性适用。在仍保持1个月的履职期限作为一般规定的同时,还要充分重视前述影响与制约行政机关在一般履职期限内依法履行职责的客观约束,适用弹性化的履职期限:(1)尊重自然条件与生态规律对于履职期限的约束。这种情形典型表现在我国环境资源法律体系在多部单行法中规定的代履行这种强制执行方式中。比如,《水污染防治法》(2017年)第85条规定的“代为治理”、《固体废物污染环境防治法》(2016年)第55条规定的“代处置”、《防洪法》(2016年)第56条规定的“代为恢复原状”以及《水土保持法》(2010年)第56条规定的“代为治理”,等等。生态环境与资源保护职能部门自己或者由其指定有治理能力的单位代为履行的事项受制于自然条件与生态规律约束。(2)重视行政机关依法履行职责要经过的查清案件事实环节。在有些侵害环境公益案件中,虽然从结果上看因为环境遭受污染或破坏所导致的环境公益损害事实很明显,但因为涉案主体众多等原因,导致案件事实不清、违法行为人无法查明,需要调查取证或等待相关部门处理才能认定,查明案件事实或履行法定程序往往需要超过1个月的期限。在此类情形下,必须充分尊重行政机关为依法履行职责所必须经历的查清案件事实所需要的期限。(3)履行法定程序所需要的时间。行政机关履行法定职责需要严格按照《行政强制法》《行政处罚法》《环境行政处罚办法》以及各单行法规定的程序,需要一定的合理时间,并且,很多法定程序的履行有明确的期限规定。此外,行政机关在履行法定职责时往往需要得到相关职能部门的配合。因此,在一些案情复杂、涉案主体众多的案件中,行政机关往往很难在1个月时间内按照检察建议履行法定职责。在这些情形下,检察机关应当尊重和重视行政机关依法履行职责需要的时间。

五、结语

在当前的行政公益诉讼实践中,诉前程序在制度设计与运行实践中均被证明是卓有特色与成效的制度创新。但是,诉前程序在制度设计与解释适用中,呈现出审查标准结果导向过于严苛以及期限设置失宜等诸多问题。制度弊端的根本原因在于规则设计上的名实不符:虽然在价值选择与制度框架上,诉前程序被赋予与诉讼程序伺等重要的独立地位,但实践中诉前程序的独立地位与价值被漠视。因此,应当完善制度设计以彰显诉前程序的独立价值,体系化构建诉前程序与诉讼程序的衔接制度类型。对行政机关在诉前程序中是否依法履行职责的审查标准应从结果标准回归行为标准,并丰富诉前程序中行政机关履职期限弹性范围。


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