生态环境行政公益诉讼是当前检察机关行政公益诉讼试点中的重中之重。台湾地区生态环境行政公益诉讼在司法实践中已经积累了较丰富的经验。笔者试通过两岸立法比较研究、台湾地区典型案例评析，对台湾地区生态环境行政公益诉讼经验加以甄别借鉴，以期对大陆环境行政公益诉讼的发展完善提供参考。
一、两岸生态环境行政公益诉讼立法比较研究
(一)台湾地区生态环境行政公益诉讼法律规定
1.“行政诉讼法”。根据台湾地区“行政诉讼法”第9条规定，人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。可见：(1)人民得以作为启动行政公益诉讼的适格主体；(2)“以法律有特别规定者为限”。即除第(1)项原则性规定外，还要求有特别法依据。意即单凭行政诉讼法并不足以启动公益诉讼，必须有单行法的特别规定。可见，台湾地区采取的是“行政法+特别法”的立法例。(3)提起诉讼之目的在于纠正行政机关的违法行为，即为大众“公益”而非个人“私益”。
2.“生态环境(基本)法”。该法第34条规定，各级政府疏于执行时，人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被告，向“行政法院”提起诉讼。“行政法院”为判决时，得依职权判令被告机关支付适当费用、监测鉴定费用或其他诉讼费用予对维护生态环境品质有具体贡献之原告。可见，台湾地区“生态环境(基本)法”除了沿袭“行政诉讼法”规定人民可作为生态环境行政诉讼主体外，更赋予公益团体起诉权，旨在强化对各级政府“疏于执行”等不当行为的监督。
3.其他个别法。除“生态环境(基本)法”外，台湾地区尚有其他六个个别法也作了类似规定。包括“生态环境影响评估法”第23条、“空气污染防制法”第81条、“土壤及地下水污染整治法”第49条、“废弃物清理法”第72条、“海洋污染防治法”第59条和“水污染防治法”第72条。值得注意的是，这六个个别法有两项例外规定：(1)赋予人民和公益团体起诉权的同时，增加了限缩性的定语“受害”。[1](2)规定起诉前置程序。要求受害人民或公益团体必须“叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起六十日内仍未执行”，方得以该行政机关为被告，向行政法院提起诉讼，请求判令执行。
(二)大陆生态环境行政公益诉讼相关规定
1.行政诉讼法。大陆行政诉讼法未对行政公益诉讼作出规定，仅规定与公民、社会组织私益有关的普通行政诉讼。
2.环境保护法。大陆环境保护法经修订后设立“信息公开和公众参与”专章，规定公民、法人和其他组织依法享有获取生态环境信息、参与和监督生态环境保护的权利。但是根据规定，公民仅有举报权而无起诉权。只有符合严格条件的社会组织拥有起诉权。根据立法条件筛选，目前符合条件的仅有“中华环保联合会”一家。
3.其他单行法。大陆目前与环保法配套适用的单行法有三部，分别是环境影响评估法、海洋污染防治法和固体废物污染环境防治法。单行法方面目前尚存在下列问题：一是环保单行法不齐备。除了环评法和海洋、固体废物污染防治法，目前尚无大气污染、土壤及地下水污染防治等方面的保护法，无法适应当前生态环境保护需求和“绿色发展”对法律保障的需要。二是环评法与环境保护法不配套。现行环评法于2003年公布实施后并未随2014年环境保护法的修订而修订。修改后环境保护法规定公众参与整个环评过程，因此，环评法亟须修订以配套适用，特别是应全面修改有关公众参与的条文，扩大公众对环评程序的参与和监督范围。
4.《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《试点方案》)。该方案规定由检察机关作为提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的主体，并就试点案件范围等作了详细规定。
(三)两岸生态环境行政公益诉讼法律规定比较
如上所述，两岸生态环境公益诉讼法律规定除了宏观立法框架上相同外，在具体内容和制度设置上存在较大差异：
1.体系化程度差异。台湾地区具有较为完备的法律规定，体系化程度高。“行政诉讼法”作原则性规定，“环境保护(基本)法”加以补充完善，六个环境保护个别法则进一步配套。在体系化方面，大陆立法目前存在有较大差距，这种差距不仅体现在公益诉讼部分的内容缺失，更体现在环境保护法律的不齐备。目前仅有环境保护法和三个单行法，其他配套性法律尚处于空白。
2.起诉主体差异。台湾地区规定行政公益诉讼起诉主体是公民和公益团体，有关国家机关则未被赋予这一权能。而大陆立法中公民不具有起诉权，仅具有举报权。起诉权能则赋予社会团体以及检察机关。
3.诉前程序设置差异。两岸都规定了诉前程序，目的在于节约诉讼资源。与起诉主体的差异相对应，台湾地区规定诉前程序由公民或公益团体采用书面形式进行，而大陆则规定由检察机关以“检察建议”形式执行。
二、台湾地区行政公益诉讼典型案例评析
台湾地区对生态环境行政公益诉讼不仅具有较深入的理论研究、较完备的法律谱系，而且积累了丰富的司法案例。笔者重点选取两个对大陆构建环境行政公益诉讼具有启发意义的案例，加以深入评析。
(一)原告因三阳汽车排气管问题诉“行政院”环保署案
1.公益诉讼起诉主体是否要求“受害”要件？在台湾地区，对于行政执法机关“疏于执行”的不当行为，人民和公益团体都得以提起行政诉讼。至于是否要求“受害”要件，生态环境个别法与基本法的规定不一致。对此，台湾地区法学理论界和司法实务界有不同看法。在立法统一之前，本案避开对起诉主体是否适格的评价，而以其他程序上和实体上的理由裁定驳回，体现了司法面对立法困境时的能动和智慧，但却也失去了对此加以司法裁断的机会。[2]两级法院对于本应最先审酎的当地居民是否具有起诉权能的程序性问题，并未明确指摘，但也似可推论“最高行政法院”已默示承认。[3]而在“最高行政法院”101年度判字第980号判决中，则明确了公益诉讼起诉人不需具有“受害”的要件要求。面对上诉人主张自己系属“受害人民”，而被上诉人辩称“受害人民”不具诉讼权能、双方各执一词的局面，“最高行政法院”引证“行政诉讼法”第9条，说明“环评法”第23条第8、9项规定符合“行政诉讼法”中“法律有特别规定者”的情形，因而得以提起公益诉讼。至此，以司法裁判的形式正式确认个别法上的“受害”要件要求应服从“行政诉讼法”和“生态环境(基本)法”两部母法确立的基本原则。
2.两级法院均严格恪守台湾地区“行政诉讼法”和“生态环境法”规定，维护公民起诉权，但也秉承以下理念采取严格审查主义：行政公益诉讼是主观(私益)诉讼之例外，不宜过度扩张，因此须以法律有规定者为限。为此：(1)严格解释“书面告知”的先置程序。本案中，实际上原告已经进行了诸如陈情、投诉、检举、诉愿等书面形式，但法院裁定认为，均非环保署公告之“告知格式”之书面，因此，不符合该前置程序要求要件；(2)严格解释“公私场所”之要件。对此，个人认为，法院秉承赋予个人的行政公益诉讼不宜过度扩张，应予严格限制的观念是可取的。
(二)美丽湾度假村环评案[4]
本案共历经四轮裁判，笔者选取原告当地居民共8人诉被告台东县政府案，重点围绕对大陆确定“利害关系”具有启发作用的原告居民“受损害”的可能性(可能性理论)的司法审查展开。
1.本案是公益诉讼还是私益诉讼？如是公益诉讼原告则要经受是否具备“受害”要件的审查评判，如果是私益诉讼原告则需说明其权利或法律上的利益(私益)存在受损害的事实。从诉讼类型上看，该案是属于撤销之诉，所针对的是行政机关的环评审查结论，也就是具体的行政处分，因此是公民基于与自己切身利益有关的普通行政诉讼，而不是公益诉讼。
2.本案原告作为私益诉讼的起诉人，是否具有诉讼权能？显然，环评会作出“有条件通过生态环境影响评估”的审查结论，不仅对开发单位有效力，对当地居民自然也产生法律上的效果。因此，“行政法院”采纳“可能性理论”，以原告8人均分别居住在台东市、台东县卑南乡，而台东市与卑南乡相毗邻，认定原告主张的现实生命、身体与财产权益将因行政审查结论而有受到损害的可能，因此具有起诉权能。此处现实损害是否发生尚属未知、即使发生是否与原告具有利害关系更待考证。即便如此，法院采纳“可能性理论”认定原告具有诉讼权能，既是采纳台湾地区理论界的通说，更体现对生态环境的特别保护。
三、两岸环境行政公益诉讼比较评析与经验借鉴
(一)公共利益与私人利益的界限
在美丽湾度假村环评案中，法院对于原告当地居民诉讼权能的认定，基于两个要素：一是当地居民。只要是当地居民，则自然为行政处分效力所及，据此认定其生命、财产及身体等权益存在受损害之可能；二是采纳可能性理论。只要原告权利或利益受损害的“可能性”不被排除，即应当认定具有诉讼权能。这里实际上提出了一个公共利益与私人利益的界限是否可以清晰界定的命题。对开发行为严格环评程序，既可认定系出于保护生态环境(公共利益)的目的，还可认定系保障开发地居民权益(私人利益)不因开发行为而遭受不利影响的目的。抽象的生态环境公共利益与具体的个人私益可以统一于一种程序中，可见二者实际上无明显界限。这一发现对我们启发重大：在行政诉讼中，完全可以经由司法裁判权，将传统观念中的公益换一种私人视角解释成私益，从而将行政公益诉讼案件转化成普通的私益行政诉讼案件加以裁判，既可避开当前公益诉讼困境，更可将抽象的生态环境利益具体化，顾及行政行为所涉的当地居民利益，有效化解矛盾减少冲突，也不失为将针对生态环境领域的信访行为纳入法治轨道的重要工作机制。
(二)“可能性理论”的借鉴
生态环境的特殊性决定人民或公益团体要证明其权益受损往往存在重大困难，包括因果关系证明困难以及时间上周延的困难，这是大量生态环境违法行为得不到及时有效惩处的重要原因。在台湾地区，原告对其权益受损证明责任都采“可能性理论”，即只要存在受损害的“可能性”且不被排除，即应当认定符合主体要件。这样，在台湾地区生态环境理论、立法和司法实践中，对于公益诉讼，基本不要求起诉人具有“受害”要件，而对于私益诉讼，则符合“可能性理论”即可确认其起诉主体身份，从而加强了对生态环境的有效保护。在大陆，由于缺乏“可能性理论”支撑，原告往往难以证明自己与被诉对象具有“利害关系”从而坐失诉讼良机，转而只能求助于公益团体进行诉讼或借助媒体曝光，甚或依靠信访或激化非理性的群体性攻击行为。深入考察台湾地区行政诉讼法上的“可能性理论”并加以借鉴，对有效构建大陆的行政诉讼机制、分流公益诉讼压力，强化对生态环境的有效保护具有重要意义。
(三)公益私益的混合与诉讼结构的衡平
台湾地区生态环境行政公益诉讼中采公益私益混合模式，是综合以下因素对起诉权的赋予和节制加以平衡的结果：(1)传统行政诉讼以私益保护为主轴，但现代化进程中生态环境保护等现代型诉讼日益增加；(2)出于保护生态环境的需要本应赋予无限起诉权；(3)司法资源有限不宜无谓浪费、起诉无节制也会导致法律状态不安定。综合上述考虑，台湾地区根据自身特质，有效吸收美国、日本的立法例，创设了混合型公益诉讼模式，值得大陆借鉴。台湾地区通过立法、司法照顾各方利益，最大限度关照诉讼结构的衡平：立法层面以“法律有特别规定者为限”加以限缩；司法层面对公民所提诉讼加以严格解释进行二次限缩。这对大陆亦有相当启发。
(四)起诉权能的社会视角与国家视角
台湾地区生态公益诉讼主体是人民或公益团体，并未赋予国家机关行使起诉权。其为何“无视”我们所推崇的检察机关“中立性、便利性”优势，值得深思。如果说是由于两岸检察制度不同，但是其也没有将起诉权能赋予其他具有类似优势的国家机关行使。答案也许应该回到行政诉讼本源去寻找。行政诉讼与民事诉讼一样都是为保护人民权利而设。区别仅在于公法或私法上的权利属性不同。因此，原告的起诉权能本也应仅与其私益有关。但是，由于行政执法这一公法上的行为经常与公益相关联，按照行政诉讼为人民权利而设的理论，公益的保护便只能依恃行政内部监督。但自体监督具有难以自我克服的天然缺陷，要对公益这一特殊行政领域实施有效保护，便需借助行政机关之外的力量加以救济。这时，便有社会力量(人民和公益组织)和国家力量(其他国家机关)两种可供选择。由于行政诉讼是为人民权利而设，因此，在行政诉讼理论架构下是排除以其他国家力量对抗行政机关的。这样一来，在不违背行政诉讼框架下要保护公益，最便宜的做法便是特别授权人民(包括公益组织)就无关自身权益的公共利益具有起诉权能。这或许是台湾地区生态环境行政公益诉讼起诉权能排除其他机关的根本原因。
(五)公力私力合作与检察机关“独舞”
在现代公法关系日趋错综复杂情况下，已经很难单纯地将某一机关定位为公益代表，行政目的之达成亦常须一般人民提供资讯或其他协助之各种配合，亦即以官民共同合作之方式始能达成。[5]特别是置身于现代互联网社会，民间资讯发达，达成纠正行政执法机关违法行为目的的方式，不再也不应仅仅单独仰仗官方，藉由官方与公民相互合作而达成目标的情况，有日益增多的趋势。这一点对于我们当前行政公益诉讼单纯依靠检察机关一己之力的机制设计，具有重大启发。根据《试点方案》，检察机关一家“独舞”表现在：(1)除了中华环保联合会，检察机关是启动行政公益诉讼的唯一机关。(2)案件启动线索限于检察机关在办案中自行发现，将公民和有关社会团体的举报、控告排除在外。(3)公民、法人和其他组织无起诉权只享有向“主管部门或监管部门”检举权。主管部门或监管部门既是运动员就不能被用来期待当好裁判员，因此，该公民参与渠道有流于书面宣示作用之危险。如果我们坚持在行政公益诉讼领域引入国家视角，那么进行公(权)力机构与私力救济合作，则不失为最好的选择，既符合国际理论界对公法趋势的研判，又与国内当前的机制设计和吸纳人民参与的现实需求相衔接。
