【摘要】 环境行政执法与刑事司法如何无缝衔接，是时下环境法学界聚讼纷纭的议题。国内学界对此问题的研究大致分为两个阶段：2006年至2012年的“零星研究”阶段与2013年至今的“密集研究”阶段。既有研究的内容主要包括环境行政执法与刑事司法衔接难的归因、衔接程序的冲突及调适、衔接中的监督制约机制、衔接机制的宏观构建等方面，主要存在的问题为基础理论研究薄弱、实证研究不足、微观研究缺失。未来研究应立足于既有理论与实证反思，并对环境行政执法与刑事司法衔接实践中凸显的移案程序繁杂、证据转换困难、检察监督乏力等问题展开深入细致探究。

【关键词】 环境行政执法；刑事司法；衔接；研究述评；展望

当前，我国环境行政执法实践中普遍存在有案不移、有案难移、以罚代刑的问题，折射出环境行政执法与刑事司法(简称环境“两法”)之间衔接不畅。学界对此问题展开了深入探究，取得了不少成果，提出了诸多解决方案。然而，既有研究对环境“两法”衔接困境的破解似乎未能提供可行的理论方案，对相关法律、行政法规以及其他规范性文件的修订似乎也未起到指引作用，甚至部分研究之间还存在着矛盾与冲突。基于此，文章试图对环境“两法”衔接研究的阶段、现状、主要内容及现存问题作系统梳理与检视，希冀为当前理论研究指明方向，为将来立法决策提供参考和借鉴。

一、既有研究阶段划分

自2001年7月国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(简称2001年《移案规定》)以来，理论界对“两法”衔接问题展开了深入探究，取得了相当丰硕的成果，但学者对环境保护领域的“两法”衔接问题则着墨甚少，直至2006年才有相关成果的出现。笔者以“环境行政执法与刑事司法衔接”或“环境两法衔接”或“环境行刑衔接”为关键词，通过CNKI中国知网、万方、维普三大中文期刊数据库进行检索，从2000年1月到2017年7月共检索到76篇研究文献，同时根据既有文献中的引证资料进行二次检索，初步掌握了近十余年有关环境“两法”衔接研究的基本概况，大致可分为如下两个阶段：

第一，2006年至2012年的“零星研究”阶段。在此期间，学界共发表的研究文献仅有11篇，且零散分布于各个年份，足见学者们对环境“两法”衔接问题并不重视。寥寥数篇文献之中，最具价值的莫过于李清宇和蔡秉坤{1}、刘晓莉和孔艳{2}直接以“环境‘两法’衔接”为主题展开的研究，以及赵微和郭芝{3}、徐平{4}在研究环境行政执法或环境刑事司法时所间接论及的“两法”衔接问题。考察现有研究文献，环境“两法”衔接问题首先由环保实务界人士提出。早在2006年，辽宁省营口开发区环保局人员卢秉天就撰文指出，环保部门在界定环境污染事件的性质及适用法律时较为困难，提出“应及时邀请公安机关、检察机关参与案件的讨论与侦查，有效进行环境行政执法与环境司法的衔接”{5}。但遗憾的是，环境“两法”衔接问题并未因此得到学界与实务界的重视。总体上看，“零星研究”阶段取得的成果较为阙如，仅有的研究成果大多以宏观概述或知识介绍为主。

第二，2013年至今的“密集研究”阶段。自2013年以来，国家高层对环境司法保护与环境“两法”衔接问题给予了前所未有的关注。在国家决策层面，中共中央、国务院于2015年先后印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》与《生态文明体制改革总体方案》均明确要求“健全环境‘两法’衔接机制”，2016年国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》重申“完善环境‘两法’衔接机制”。在国家立法层面，2013年环保部与公安部联合发布《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》(简称2013年《衔接意见》)，时隔不久，环保部又与最高检、公安部联合下发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(简称2017年《衔接办法》)。顶层设计者在短时间内密集发布此类部门规章，一方面说明环境“两法”衔接问题已极为现实和紧迫；另一方面，也说明环境“两法”衔接确实困难与复杂。

也正是在此期间，环境“两法”衔接问题成为学界聚讼纷纭的议题，共发表了65篇相关研究文献。就研究内容看，学者们开始关注或反思环境“两法”衔接难的现状及成因、衔接程序的冲突与调适、衔接中的监督机制、衔接机制的具体构建等问题。在研究方法上，有学者采取实证调研、个案解剖、规范分析、跨领域比较等方式展开研究。环境“两法”衔接研究的深度、广度、厚度与力度得到进一步提升。

二、既有研究的主要内容

(一)有关环境“两法”衔接难的归因研究

关于环境“两法”衔接难的原因，学界主要存在以下几种观点：第一，环境犯罪的行政从属性。吴家明和朱远军认为：“环境行政执法程序在环境刑事司法程序之前，环境刑事司法在移送程序、启动标准等方面严重依赖环境行政执法。”{6}持此观点的学者还有董邦俊、王树义、曾粤兴等，其中董邦俊进一步论述到：“环境刑法的从属性，使得环境犯罪与违法上有时出现了界域区分上的模糊和以罚代刑现象……执法部门与司法机关并没有很好地把握罪与非罪的界限，使得这些行为不作为犯罪处理。”{7}但也有学者对上述观点进行批判，赵星认为：“环境犯罪的行政从属性论说易助长行政权排斥司法权的风气，并容易催生环境刑事手段被架空的巨大危险。”{8}第二，“两法”衔接程序较为复杂，易阻滞案件移送。王树义和冯汝认为：“行政机关移送案件时，先要向公安机关移交案件，再由公安机关将案件移交检察院起诉，由于增加一个启动诉讼的环节，程序复杂，导致很多案件由于行政执法的滞后，而出现有案不能移、有案不移、有案移不动的现象。”{9}第三，监督机制失灵。赵旭光在实证分析的基础上发现，监督失灵是环境“两法”衔接不畅的重要原因，即“对行政执法向刑事司法的移送监督失灵，对环境犯罪的刑事司法追诉同样监督失灵”{10}。

有学者基于不同研究方法及研究视角，还提出了一些比较有说服力的观点或主张。譬如四川省人民检察院“两法”衔接课题组在实证调研的基础上指出，“规范性文件政策性较强，位阶过低，权威性不够”{11}是制约“两法”无缝对接的重要因素。除此之外，宋伟卫、王敏远和郭华等学者分别将环境“两法”衔接难归因于“环境治理的权力分配不合理”{12}“部门保护主义和地方保护主义”{13}等，各观点不一而足。

(二)有关环境“两法”衔接中的程序问题研究

衔接程序是环境“两法”衔接中的核心问题。周佑勇与刘艳红提出了衔接程序研究的总体思路，他们认为：“行政执法与刑事司法衔接的核心是程序问题，其解决的思路应当既包括对现行的原则性规定进行严格执行的执法理念，也包括对衔接程序上的制度性阙如进行补充的思维。”{14}然而，时下研究更多聚焦于“环境‘两法’衔接中的案件移送与证据转换问题”。针对“移案不力”问题，董邦俊主张从法律和实践两方面加以解决：“从法律层面而言，就是通过立法强调环境司法机关的主动性，包括介入环境污染事件，强化对环境执法的监督职能；从实践层面而言，主要是通过典型环境犯罪案例(判例)的分析解读，引导刑事司法机关办理相关环境犯罪案件。”{15}为提升案件移送质效，有学者还认为“应细化移送条件判断标准”{16}或“移案标准应适当低于立案标准”{17}。针对“证据转换难”问题，张毅认为，“环境执法证据转化规则可类分为直接调取转化、重新收集转化、授权委托转化三种”{18}。

(三)有关环境“两法”衔接中的监督机制研究

关于环境“两法”衔接中监督的作用与方式，学界有着较为清醒的认识。关于监督的方式，学界普遍认为，环境“两法”衔接中监督并不限于检察监督，还包括行政监督、立法监督与社会监督。但在研究内容上，多数学者侧重于探讨检察监督在环境“两法”衔接中的作用与方式。曾粤兴和张勇认为：“作为立案监督机关的检察机关对案件证据标准和案件定性上有专业优势。”{19}此外，有学者在全方位解读“最高检挂牌督办4起腾格里沙漠污染案”的基础上，主张完善环境“两法”衔接中的检察监督，并主张“将移案监督制度化与常态化以及创建重特大污染环境案提前介入制度”{20}。随着环境“两法”信息共享平台的建立，有学者逐渐倾向于将检察监督与信息共享平台建设衔接起来，避免检察机关陷于“信息孤岛”。譬如沈晓军提出：“检察院可以通过主导建立环境行政执法与刑事司法信息共享平台作为其介入环境行政执法与刑事司法衔接机制的切入点……实现对环境犯罪线索移送、立案及侦查处理的全过程监督。”{21}

(四)有关环境“两法”衔接的制度建构研究

针对环境“两法”衔接的制度构建问题，主要集中于衔接中的立法完善、程序建设、监督机制建设与保障机制建设四个方面。关于环境“两法”衔接的立法完善，学者多半主张提高立法位阶并强化各立法之间的配合。吕敬美和苏喆认为：“环境‘两法’衔接必须确立法律监督机关的枢纽地位，并由地方人大立法予以分类破解衔接难题。”{22}这一观点与四川省人民检察院“两法”衔接课题组提出的“须由全国人大常委会立法解决”观点明显相左。关于环境“两法”衔接的程序建设，比较有价值的观点是王树义与冯如提出的建议，即“有序实行环境警察制度，减少衔接程序”{23}。该主张在实践层面已得到一定程度的验证，譬如2013年昆明东川区“牛奶河”事件便是由昆明市环保警察侦办，由于减少了环保部门的移送环节，案件移接与调查取证均较为顺畅。关于环境“两法”衔接中的监督机制建设，赵旭光提出建立“行政监督+监察监督+立法监督+社会监督”四位一体的监督模式，即“借助行政监察，建立和恢复在环境执法到司法移送环节的监督；赋予检察机关实质意义上的监督权，做实环境犯罪追诉环节的监督；构建检察监督与人大监督的衔接机制，回归民主监督”{24}。关于环境“两法”衔接中的保障机制建设，有学者提出“建立跨部门、跨区域的专业性环境管理联合协调机构”{25}。

三、既有研究存在的问题

(一)基础理论研究薄弱

以上研究基本反映出了近十余年学界实务界对环境“两法”衔接问题的理论认识与实践探索。尽管目前已累积不少成果，但总体上看，有关环境“两法”衔接的基础理论研究仍较为薄弱，主要体现在如下方面：

第一，对环境“两法”衔接的目的反思不够。“两法”衔接研究的集大成者练育强认为：“在健全和完善衔接机制的过程中，必须要抛弃已有的理论与运作机制的束缚，重新思考‘两法’衔接的目的。”{26}笔者对此深以为然，毕竟惟有追溯环境“两法”衔接的缘起，深入反思“两法”衔接的目的，才能最终从制度层面有效建构其运作机制。考察现有研究，学者普遍主张将“优先追究刑责”作为环境“两法”衔接的目的，换言之，环境“两法”衔接旨在解决“有案不移”“有案难移”“以罚代刑”等问题，进一步而言即“追究违法者的刑事责任”。依法理，无论是追责效果还是适用程序，环境刑事责任并不必然优于或优先于环境行政责任，二者在适用上并行不悖，且部分责任(如罚款与罚金、行政拘留与刑期)还可以抵折。若以“优先追究刑责”作为环境“两法”衔接的目标，无疑弱化了环境行政执法的功能与价值，甚至造成“以刑代罚”。再者，环境行政处罚方式(如警告、暂扣、关停、吊销许可证)与行政强制方式(如代履行、执行罚)的合理使用，反而更有助于遏制环境违法行为。从这一点上看，环境“两法”衔接之“刑责追究论”观点有待商榷。

第二，对环境“两法”衔接的理论基础论证不充分。环境“两法”衔接涉及行政法与刑法、行政权与司法权、行政责任与刑事责任等三重关系，因而在制度建构时须有充实的理论依据。关于环境“两法”衔接的理论基础，目前学界主要存在两种代表性观点：一是认为“刑事优先原则在环保领域的两法衔接中是适用的”{27}，即坚持“刑事优先原则”；二是认为“行政处罚与刑罚可合并使用”{28}，即主张“合并适用原则”。但在理论层面，两种观点的论战或交锋并不激烈，学者大多赞同或不假思索的将“刑事优先原则”作为环境“两法”衔接的理论基础。除了以上两种观点的微弱争鸣外，学界对此问题似乎并不太关注，也怠于借鉴其他领域“两法”衔接的研究成果。在其他领域的“两法”衔接研究中，已有不少学者探究过“两法”衔接的理论基础，并提出了诸多有价值的主张，譬如学者们就对“权力制衡理论”{29}“一事不再罚原则”{30}“行政优先原则”{31}“行政刑法理论”{32}等能否作为“两法”衔接的理论基础展开了激烈论争。相较之下，学者对环境“两法”衔接理论基础研究则不够透彻，亟须深入探讨。

(二)实证研究不足

第一，在“零星研究”阶段，实务界对环境“两法”衔接缺乏应有关注。一般说来，实务人员身处环境行政执法与环境刑事司法的“第一线”，易于发现“两法”衔接难题并呼吁学界关注，但事实并非如此。2005年11月，山东大学刑事司法与刑事政策研究中心与山东省即墨市人民检察院联合举办“行政执法与刑事执法衔接机制理论研讨会”，最后将会议论文汇编成《行政执法与刑事执法衔接机制》一书{33}，但该书中竟无一篇文献专门研究环境“两法”衔接问题，与之相关的文献也难觅踪迹。2006年10月，最高检与整规办、公安部等七部门在北京召开“全国行政执法与刑事司法衔接工作座谈会”，但该座谈会主要研讨市场经济领域(如工商、质检、食品、药品)的“两法”衔接问题。2012年11月，国家检察官学院与北京市人民检察院等部门联合举办“行政执法与刑事司法衔接的理论与实践”研讨会，该研讨会邀请了全国各地公安、检察、烟草、卫生等系统及高校的专家学者共130余人参加，最后汇编而成的论文集《行政执法和刑事司法衔接的理论与实践》共收录54篇会议论文{34}，但其中极少有人关注环境“两法”衔接问题。从“两法”衔接研讨会(座谈会)所关注的主题来看，实务界对环境“两法”衔接问题并不重视。

第二，在“密集研究”阶段，环境“两法”衔接的理论与实践对接不够。在2013年至今的“密集研究”阶段，理论界先后出版的《行政执法与刑事司法衔接实务大全》(2013){35}与《环境行政执法实务操作与案例指引(上下册)》(2016){36}均以专章形式论述了环境“两法”衔接问题，但所著内容不是对既有规范性法律文件的注解，就是对相关理论的重述，对环境“两法”衔接理论知识“增量”与实务指导贡献不大。“密集研究”阶段共出版65篇文献，但实证研究环境“两法”衔接问题的仅有少数几篇，绝大多数的研究以“环境刑事司法”为重心，附带探讨环境“两法”衔接问题；其他的研究则以单个案例、个别省份的数据为分析样本，由于所掌握的资料不够翔实和充分，研究结论往往争议较大。在具体内容上，既有实证研究文献大多热衷于探究环境“两法”衔接中的检察监督机制、刑事司法功能等方面，却忽视了其中最具价值的问题如案件移送的条件与标准、执法证据保全与转化规则、不确定法律概念具体化、行政执法边界、检察监督边界、信息共享平台建设运行等等。由此，既有实证研究并未完整揭示以及回答环境“两法”衔接实践中的重难点问题。

(三)微观研究缺失

从2006年至今的文献成果看，学者研究环境“两法”衔接问题大多以宏观概述为主，缺乏对重点领域的深入考察。从近年发表的文献看，学者大多冠以“环境行政执法与刑事司法衔接”之标题展开论述，譬如李清宇和蔡秉坤的《我国环境行政执法与司法衔接研究》、董邦俊的《论我国环境行政执法与刑事司法之衔接》等等。从研究内容看，大多数研究的内容较为宽泛，对环境“两法”衔接实践中凸显的重要问题如案件移接、证据转换、行政执法边界、检察监督边界等往往不予深究甚至一笔带过；从研究进路看，学者普遍采取“三段论”式研究，即界定概念、分析问题与提出对策，申言之，首先阐述环境行政执法与环境刑事司法的相互关系并提出二者间的衔接难题，其次从立法、执法、司法、保障机制等层面分析衔接难的原因，最后提出相应的对策建议。尽管“三段论”定式研究看似有理有据，但研究内容往往较为空洞、研究视角单一，且缺乏对具体领域的深入细致考察。

四、未来研究展望

针对既有研究所存在的问题，未来研究应立足于现有理论与实证反思，注重环境“两法”衔接的基础理论研究，强化理论与实证对接，并对衔接实践中凸显的重难点问题展开深入研究。

(一)基础理论研究有待加强

第一，明确环境“两法”衔接的目的。学者普遍将“优先追究刑责”作为环境“两法”衔接的目的，笔者对此不敢附和。考察现有法律文本，关于“两法”衔接的目的，1996年《行政处罚法》七条将其规定为“依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”;2001年《移案规定》第一条规定为“应及时移送涉嫌犯罪案件并依法予以惩处”;2007年《移案规定》、2013年《衔接意见》与2017年《衔接办法》则大致规定为“依法惩罚污染环境犯罪，防治以罚代刑，切实保障公众健康”。但需要追问的是，“及时移案”“依法惩罚犯罪”“防止以罚代刑”是否就等同于“优先追究刑责”？是否意味着“环境刑事处罚必然优于环境行政处罚”？笔者以为，环境刑事处罚与环境行政处罚无所谓“谁优先”或“谁不优先”，二者均有其各自功能和价值。详言之，基于行政权与司法权的双轨运行，刑事司法程序的启动往往依赖于环境行政执法中的案件移送与证据保全，“及时移案”与“依法追究”仅仅是一种法理上的程序安排或权力制衡的需要，其目的是为克服“责罚失当”(包含“以罚代刑”和“以刑代罚”)或保障案件的有序移送，而不是为“优先追究刑责”。故此，将“优先追究刑责”作为环境“两法”衔接的目的可能并不妥当，以“避免责罚失当”“保护公民环境权益”等目的来构建环境“两法”衔接机制或许更为合理。

第二，充实环境“两法”衔接的理论基础。在“两法”衔接研究领域，以陈兴良{37}、周佑勇{38}、刘远{39}为代表的学者普遍将“刑事优先原则”作为“两法”衔接的理论依据，而谢治东{40}则对“刑事优先原则”的合理性提出质疑。练育强在反思既有研究的基础上提出了“有限的刑事优先原则”{41}，即“两法”衔接并非为“优先追究适用原则”相类似。鉴于当前环境“两法”衔接理论基础研究较为薄弱，我们完全可以借鉴前人研究或其他领域研究之观点，充分运用“有限的刑事优先原则”“权力制衡理论”“行政刑法理论”“责任竞合理论”“环境协同治理理论”等来论证环境“两法”衔接机制建构的正当性与合理性。

第三，厘清环境“两法”衔接中检察监督的边界。检察监督权的合理行使是环境“两法”得以有效衔接的关键所在，但目前检察监督权的行使却“有心无力”。根据《宪法》一百二十九条、《人民检察院组织法》五条以及2001年国务院《移案规定》的相关规定，检察院是国家的法律监督机关，依法行使法律监督职责，有权对环保部门移案与公安机关立案进行检察监督。但由于检察监督权的相对弱势以及受人力、财力和技术所限，检察机关不可能“全方位无死角”对环境“两法”的衔接展开监督，只能针对一些重特大、疑难或社会影响较大的环境污染案件进行法律监督。然而，现行立法对检察监督的规定并不明确甚至存在空白之处，尤其是对检察机关提前介入环境污染案件的时间、方式与范围未作规定，严重弱化了检察监督的功能与价值。故此，未来研究明确检察机关提前介入环境污染案件的时间、范围与方式，以充分发挥检察监督的功能。

(二)实证研究亟待重视

无论在“零星研究”阶段还是在“密集研究”阶段，环境“两法”衔接实证研究成果均不多见。究其缘由，一方面可能由于学界与实务界互动不够，抑或根本不重视实证研究；另一方面，可能由于学者对相关实证资料的收集、占有、串联与分析能力较弱，难以“淘出”有价值的法律问题并予以回应。故此，未来研究应重视以大数据分析、个案解读、田野调查等实证研究方式探讨环境“两法”衔接难的原因及其对策，实现理论研究与实证研究的无缝对接。在资料收集方面，笔者认为以下资料可资开展实证研究。第一，“两高”发布的环境污染犯罪典型案例。为加强环境司法保护以及规范法律适用，最高检或最高法自2013年起共发布37起环境污染典型案例，这些案件广泛涉及移送监督、立案监督、证据衔接、公检机关提前介入等方面。第二，环保部公布的各省案件移送情况及环境污染犯罪典型案件。自2015年1月起，环保部在其官网上不定期公布各省环境犯罪案件移送与惩处情况，且至今已发布21个环境犯罪典型案例。上述资料为环境“两法”衔接实证研究提供了极佳素材。

(三)衔接程序研究亟须推进

第一，精简移案程序，实行环境警察制度。较之一般刑事案件，环境犯罪案件的移送程序显得过于复杂。环保部门先要向公安机关移交案件，再由公安机关将案件移交检察院起诉，由于增加一个启动诉讼的环节，程序复杂，导致很多案件由于行政执法的滞后，而出现有案不能移、有案不移、有案移不动的现象。从国外经验看，精简移案程序的有效做法是允许公安机关在第一时间介入环境污染案，这既可减少环保部门移送环节，又能充分发挥公安机关在打击环境违法犯罪上的执法优势。目前，我国也正试点组建环保警察队伍，但由于在法律支撑、人员组成、执法权限、资金保障等方面的掣肘，环保警察在侦查取证与案件移送方面尚难以发挥其潜在优势。未来我国应当加强环保警察制度的试点工作，注重借鉴国外先进经验，建立本土化的环保警察制度，藉由环保警察执法来减少“两法”的衔接环节，有效破除地方保护主义与部门保护主义。

第二，厘清环境行政证据的转化规则。2012年新修订的《刑事诉讼法》五十二条第二款规定“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，意味着环境行政证据可作为刑事司法证据使用。然而，2013年《解释》第十一条对环境行政证据的转化与适用作了限制，即必须经省级以上环保部门认可的监测数据才可作为刑事司法证据使用。2016年《解释》第十二条至十四条对环境行政证据的认定规则作了重大修改，确立了不同类型证据如实物证据、言词证据、鉴定意见的转化或认定方式。不过，2017年《衔接办法》第二十条则将言词证据排除在可转化的证据范围之外。据此可见，现行立法及规范性文件规定的环境行政证据转化规则较为混乱，难以有效指导环保部门对证据的收集与保全。归纳而言，主要有两个问题未能解决：第一，环保部门收集的言词证据能否直接转化司法证据？第二，环保、公检机关联合执法中收集的证据应如何转化？笔者认为，未来研究应当在紧密结合2016年《解释》的基础上，进一步明确言词证据以及联合执法收集证据的转化规则。

第三，明确检察机关提前介入环境污染案件的价值与限度。检察机关提前介入环境污染案件是依法行使法律监督权的重要方式，其不仅有权力制衡理论、公共信托理论、环境权理论作为依据，也有立法和相关实践经验作为支撑。检察机关提前介入环境污染案件旨在提高案件侦办效率、破解地方保护主义、及时查办失职渎职以及回应公众环保诉求。然而，检察机关提前介入却面临诸多阻碍：一是缺乏明确的法律依据，《宪法》《人民检察院组织法》《移案规定》未授权检察机关的提前介入；二是检察机关提前介入往往需要环保、公安等部门的协同配合，但目前部门之间“各自为政”问题突出，很多情况下检察机关难以得到其他部门的强有力支持；三是检察机关介入环境污染案件的范围、时间与方式尚存在立法空白之处。笔者以为，检察机关提前介入制度须有一定的限度，即确保检察机关在一定尺度内、法律框架下主动介入环境污染案件的侦办，力求做到“参与而不干预，参谋而不代替，指导而不包办”{42}。因之，未来研究可针对上述问题进行深入反思并展开细致研究，以期更好地发挥检察机关在环境“两法”衔接中的作用与价值。