改革开放以来，对经济发展的迫切需要和环保观念的落后，使我国长期以来没有处理好经济发展和环境保护之间的关系，以牺牲环境为代价盲目发展经济，造成严重环境污染的恶果。严重的环境问题已引起各方面的广泛关注，司法也在积极作为。在2015年“博鳌亚洲论坛环境司法分论坛”上，最高人民法院院长周强提出，“公益诉讼是环境司法的重要特色，也是维护人民群众环境权益、引导社会公众有序参与环境保护的有效机制”。[1]目前，我国通过新修订的民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条、最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼的解释》)，以及最高人民法院、民政部、环境保护部《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》(以下简称《环境民事公益诉讼的通知》)等，建立起了环境民事公益诉讼制度，相关司法实践也随之涌现。在2015年12月29日最高人民法院发布的十大环境侵权典型案例中，前三例均为环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼制度的建立和相关司法实践的推进，对我国环境保护事业具有划时代的意义，但司法机关在环境民事公益诉讼中的角色定位存在弊端，环境民事公益诉讼不适合成为环境公益诉讼体系中的重点。

一、司法机关在环境民事公益诉讼中的角色定位及其弊端

(一)司法机关的角色特征

从目前已有的法律规定和司法实践来看，环境民事公益诉讼中司法机关的角色凸显出两大特征。

1.明显的职权主义色彩

职权主义和当事人主义是通说认为的两大基本诉讼模式。不同的时代背景、不同的诉讼传统，影响着各国诉讼模式的选择。我国曾是职权主义诉讼模式的典型代表，随着社会主义市场经济体制的逐步完善和法治社会的构建，职权主义诉讼模式体现出一系列弊端——法官的参与度过高导致容易形成先人为主的意见，中立性受到质疑，司法的公正性和公信力难以保障，虽高效审结案件，但矛盾未能化解。诉讼模式开始由职权主义向当事人主义倾斜，以更符合转型期社会经济发展对司法的要求。在民事诉讼领域，当事人主义是意思自治原则在程序法中的运用。“当事者之间的相互作用才是诉讼程序的中心部分这一观念，一般地或者以这样能够最大限度地发现案件真相的理由来说明，或者由当事者接受涉及自身利益的处理时必须得到陈述自身意见的机会这种正当程序的原理演绎而出。”[2]然而在环境民事公益诉讼中，为了确保环境公益的实现，对当事人的权利进行了限制，对司法机关的职权予以强化。《环境民事公益诉讼的解释》第9条关于法院可以向原告释明变更或增加诉讼请求的规定，体现了法院对原告诉讼请求权的干预；第14条关于法院调查收集证据和委托鉴定的规定，强调了法院依职权调查取证的权力；第16条的规定则是对原告自认的限制。

2.对环保监管部门专业性的依赖

环境问题的科学性、专业性很强，环境资源的价值、环境损害的程度、破坏环境的行为与损害后果间的因果关系、减少损害恢复环境的方案等，均涉及大量专业问题，[3]需对一系列技术指标予以明确并加以参考。从目前法官整体知识结构来看，无力独立完成这些认定，必须借用外力提供技术支持。《环境民事公益诉讼的解释》第23条、《环境民事公益诉讼的通知》第4-6条关于法院参考环境监管部门意见确定生态修复费用，向环保监管部门调取被告环境影响评价文件、排放污染物情况等证据材料，征求环保监管部门对当事人协议约定的修复费用、修复方式等的意见，商请环保监管部门协助审查环境损害修复结果等的规定，均体现了法院对环保监管部门专业性的依赖。

从司法实践来看，在中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案审理中，山东省德州市中级人民法院与德州市人民政府、德州市环境保护局共同召开协调会，司法机关与环保行政主管机关联动、协调。在常州市环境公益协会诉储卫清及常州博世尔物资再生利用有限公司等单位环境污染案的审理中，江苏省常州市中级人民法院邀请环境保护专家担任人民陪审员，就环境污染损害情况委托鉴定。[4]在江苏省徐州市人民检察院诉江苏徐州鸿顺造纸有限公司环境污染民事公益诉讼案中，徐州市中级人民法院立案后委托了3名环保专家测算鸿顺公司非法排污造成的损失。[5]从规范性文件的规定到司法实践，都可以看出法院在环境民事公益诉讼中对环保监管部门、环保专家等拥有大量环保科技资源的主体的依赖。

(二)司法机关角色错位的风险

1.对司法中立性、被动性、消极性的突破

强化司法机关职权的制度设计虽然可能更有利于环境公共利益的充分保护，但如果不考虑这层政策因素而从司法的本质属性审视，过于强化司法机关职权的正当性值得反思。中立性、被动性、消极性是司法权的本质属性。司法权要树立权威，得到社会公众的信任和支持，司法机关保持中立地位非常重要。中立性要求司法机关对当事人没有利益上的倾斜。被动性、消极性要求司法机关置身于争议之外，不能干预和主动介入所争议之事。“假如司法者采取主动的行为，试图积极地发现和解决社会中出现的或潜在的纠纷，势必将自己卷入当事人之间利益的冲突之中，难以保持公正的面目。”[6]现有环境民事公益诉讼制度中，法院对原告诉讼请求的干预和指导、对法院调查取证权力的强调等，都表现出对司法中立性、消极性的突破。

2.对司法终局性的破坏

“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”是一条重要的现代司法理念，强调司法权的终局性。[7]在美国，公民提起环境公益诉讼有一个前置的诉前通知程序，起诉意愿送交相关环保主管部门满60日方可起诉，期间环保主管部门采取措施处理该环境问题便不得提起公益诉讼。我国环境民事公益诉讼制度并没有设置类似的前置程序，并且《环境民事公益诉讼的解释》第26条还规定：“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。”这样一来，一项环境争议可跳过通过环保行政机关解决这一更经济的方式直接由司法机关处理；一项已经进入司法程序的环境争议也可能在司法程序启动后因环保监管部门行政权的行使而退出司法程序。这不仅有违司法终局性原则，也造成司法资源不必要的浪费。

3.与环保行政机关功能部分重叠

环保行政机关专司环境保护事务，维护环境公共利益，有专业的人员、设备、技术支持，有完善的制度和机制保障，这些优势是司法机关不具备的，环境问题通过环保行政机关的执法程序来解决是最经济的方式。虽然目前的制度设计允许争议跳过环保行政机关直接由司法机关处理，但司法机关处理环境问题时仍要借助环保行政机关的技术力量和相关资源。《环境民事公益诉讼的通知》第3条还规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内通报对被告行为负有监督管理职责的环境保护主管部门。环境保护主管部门……可以根据案件线索开展核查；发现被告行为构成环境行政违法的，应当依法予以处理，并将处理结果通报人民法院。”这样的制度设计，使环境民事公益诉讼更像是法院主导下的行政执法。司法机关和行政机关在环境公共利益保护事务上功能的部分重叠，必然造成资源的浪费和分工的混乱。[8]

二、我国建立环境行政益诉讼制度的必要性

(一)环境公益诉讼制度重心的调整由于环境的复杂性，各种主体对环境需求的多元化，环境利益的多样性，以及环境问题的专业性，由专门的环境行政机关行使职权，对环境进行保护，对环境资源进行分配，对环境事务进行管理，是维护环境公共利益的主要方式。[9]行政权力的公共利益性和其强制性、效率性、单向性等特点也决定了在环境问题的治理方面，行政权理应担任主要角色。近年来司法机关积极参与环保事务，相对于以往司法机关在环境问题上的长期缺位来看，是一大进步，但为避免在环境事务上司法机关从缺位矫枉过正至越位，有必要对环境公益诉讼体系加以完善，对环境公益诉讼制度重心进行调整。我国环境公益诉讼在未来的发展中，应该遵循的一条基本原则——环境公益诉讼是环境行政执法的补充。只有在行政机关不履行、不当履行法定职责的情况下，原告才可提起诉讼。这意味着：一是建立类似美国诉前通知的前置程序，在提起环境公益诉讼前的合理期间向违法行为人或环保监管机构发出书面通知，如违法行为人在限定期间内纠正其行为或环保监管机构开展环境执法，则无需提起诉讼，保证环境公益诉讼的提起以行政机关不履行、不及时履行以及违法履行法定职责为前提。二是建立环境行政公益诉讼制度，以使司法机关主要通过行政诉讼来监督环保行政机关履行职责。[10]并且在环境公益诉讼体系中，环境行政公益诉讼应该处于主体地位。

(二)环境行政公益诉讼中司法机关角色的校正

司法机关在环境民事公益诉讼中所表现出的突破消极性、中立性等角色特征，归结于环境民事公益诉讼与普通民事诉讼或称民事私益诉讼的根本区别——公益性。一般来说，民事纠纷是私益纠纷，贯彻当事人意思自治原则。当事人在法律许可范围内，有权处置自己的民事实体权利和诉讼权利。而环境民事公益诉讼维护的是环境公共利益，为最大程度地保证公共利益的实现，在环境民事公益诉讼的制度设计中对当事人的权利进行了限制。除前文所述对原告提出诉讼请求的干预，对原告自认的限制外，对当事人调解、和解上的合意也进行了限制。有研究者认为，在环境民事公益诉讼中，原告只具有程序性权利，不具有实体性权利。[11]当事人的权利和司法机关的职权之间进退消长，对当事人限权，司法机关相应地便表现出职权扩张的角色特征。在环境行政公益诉讼中，司法机关的角色定位则不同。

第一，设立环境行政公益诉讼的一个观念前提是行政权优先。行政权本就是组织和管理公共事务、提供公共服务的权力。在环境保护这类公共事务上，应充分保障行政权的行使空间。只有在行政机关不履行或不当履行法定职责的情况下，法院才能够以监督者的身份介入公共事务。在环境行政公益诉讼中，仍遵循合法性审查这一我国行政诉讼基本原则，原则上只对行政行为是否合法进行审查，不审查行政行为的合理性。这一原则体现了对行政机关职权的尊重，法院也因此不必过多地介入具体的利益争议之中。

第二，如前文所述，环境事务的专业性和技术性，使得司法机关在相关事实认定方面专业能力不足，对环保监管机构产生依赖，造成资源浪费。而在环境行政公益诉讼中，法院原则上只对行政行为的合法性进行审查，即只对行政机关的行政行为作法律上的衡量，对于需要环境专业知识和环境行政经验加以判断的合理性问题则一般不作评价，不涉及事实问题。这样，有利于在处理环境问题方面行政资源和司法资源的优化配置。

第三，如果说在环境民事公益诉讼中法院在证据调查收集和认定上的主动性是缘于对代表公共利益的原告举证能力的担忧，那么在环境行政公益诉讼中，由于按照法定程序，行政机关在作出行政行为前，就必须充分调查事实、收集证据，在被诉至法院时，理应具备充分证据证明行政行为的合法性；法律也规定了行政诉讼中被告负举证责任原则。行政诉讼举证责任的分配，可以减少司法资源在调查取证方面的投入。

(三)建立环境行政公益诉讼制度与环境公益诉讼的初衷相契合

综观各国，建立环境公益诉讼制度的初衷就是合众人之力加强对环境的保护：一方面以公益诉讼的形式保障和鼓励公众参与环境保护事务，提升公众对于环境的责任；另一方面通过司法参与，弥补环境监督管理机构权力行使的不足。建立环境行政公益诉讼制度与这一初衷是相契合的。

其一，环境行政公益诉讼拓展了公益诉讼被告范围，从而扩大了公众在环境事务中的监督对象。现有的环境民事公益诉讼中，只能对破坏环境、损害社会公益的行为主体提起诉讼。环境行政公益诉讼制度建立后，对于负有环境保护监督管理职能的行政机关也可以提起诉讼，扩充了公众参与的途径。在原告主体范围方面，现行立法对环境民事公益诉讼原告范围作了严格限定，建立环境行政公益诉讼时可扩大原告主体范围，从而扩大公众参与的广度。

其二，环境行政公益诉讼强调对环保监管机构行政执法的监督和推动。新修订的环境保护法第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”此规定明确了公众可通过知情权、参与和监督权的行使参与环境保护事务。环境行政公益诉讼制度建立后，对于相关环保行政机构违反上述规定不依法公开环境信息，为民众参与和监督环境保护提供便利的，可以提起环境行政公益诉讼，从而有力保障环境公益诉讼制度促进公众参与环保事务之初衷的实现。同时司法以监督者和补救者的身份弥补环保行政机关权力行使的不足，而不是越俎代庖。

三、环境行政益诉讼制度的构建虽然在环境保护法中并没有环境行政公益诉讼的明确依据，新修订的行政诉讼法也没有规定环境行政公益诉讼制度，但环境行政公益诉讼的尝试已在进行。2015年7月2日最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，其“主要内容”部分的第二点“提起行政公益诉讼”的试点案件范围就包括“生态环境和资源保护……领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害……可以向人民法院提起行政公益诉讼。”试点方案发布后，各地已有了检察院提起行政公益诉讼的实践。2015年12月16日，山东省庆云县人民检察院因县环保部门不依法履行职责，向庆云县人民法院提起行政公益诉讼，成为检察机关提起公益诉讼试点后全国首例环境行政公益诉讼案件。2015年12月18日，贵州省锦屏县人民检察院因县环保局不依法履行职责，向福泉市人民法院提起行政公益诉讼。2015年12月21日，福建省清流县人民检察院因县环保局不依法履行职责，向清流县人民法院提起行政公益诉讼。[12]检察机关作为原告提起关于环保的行政公益诉讼，是全国人大常委会授权下的一项改革试点，还没有法律上的明确规定。建立环境行政公益诉讼制度，需要完善相关立法，使环境行政公益诉讼有明确的法律依据。

环境行政公益诉讼制度的构建涉及原告资格、受案范围、起诉期限、举证责任、程序设置、制度配套等方方面面，值得专门研究，笔者仅结合前文所涉及的问题择要点阐述一二。

(一)环境行政公益诉讼前置程序

1.他国环境行政公益诉讼中前置程序的借鉴

在美国，针对具有环境保护执法义务的行政机关提起的公民诉讼，目的一方面在于减少环境破坏，另一方面强调公众参与，监督行政机关有效执行环境法律法规。法律规定公民在行使权利时，不得影响或损害行政权的行使，法律必须优先保障行政执法的可能性和效力性，公众可监督，但不能取代或干扰行政权的行使。[13]为保证这一点，同时也为避免滥诉，环境公民诉讼设置了诉前通知程序，要求原告在提起诉讼60日前，需向相关行政部门发出通知，在此期间行政部门勤勉履职，便不得提起诉讼。

德国环境行政公益诉讼强调环保组织在行政程序中的参与权。德国联邦自然保护法规定，如果自然保护组织没有参加听证，没有充分参与计划确认程序，可以提起撤销之诉。德国的环境公益诉讼同样规定了前置程序，以保证环保行政机关充分行使职权。德国环境损害预防及恢复法规定，环境团体应先向相关行政机关提出履行义务之请求，行政机关3个月内未采取有效措施的，环境团体可以以行政机关为被告提起诉讼。[14]

2.我国环境行政公益诉讼前置程序的设置

环境行政公益诉讼中司法机关作为监督者、补救者的定位，决定了在制度设计上首先应该保障环境相关的行政程序充分发挥其作用。为保证充分发挥作用，需要从外部和内部两个方面来督促。

从外部看，需要社会公众通过行使行政决策参与权来督促环保行政机关合法、尽力地行使对环保事务的管理职能。有学者提出，在提起环境行政公益诉讼前，应要求原告已经用尽要求信息公开、听证、复议等行政参与权和其他行政救济手段后才可以提起环境行政公益诉讼。[15]这一前置程序，既强调公众参与行政决策，同时也可维护司法的终局性。

从内部看，要给予环保行政机关缓冲空间，督促其纠错。可借鉴美、德环境行政公益诉讼中的前置程序，要求在提起环境行政公益诉讼前一定期限内书面通知相关环保行政机关，如果在此期限内该环保行政机关采取了有效行动，则不可提起诉讼。这样一方面有利于督促环保行政机关积极履行职责，另一方面也可避免滥诉和对司法资源的浪费。《检查机关提起公益诉讼改革试点方案》中对环境行政公益诉讼的前置程序已作了初步规定：“在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”在制度构建时，要通过立法明确环境行政公益诉讼的前置程序。

(二)环境行政公益诉讼的原告范围

1.他国环境行政公益诉讼中原告范围的借鉴

美国的环境公民诉讼制度强调公众参与，可以是“any person against any person”(任何人对任何人)提起的诉讼。对于“any person”之所指，几乎所有的环境单行法都解释为“任何个人、公司、合伙、协会，州、市、各州政府分支机构及联邦政府任何机构、部门或单位及其任何官员、代理人或雇员等”。[16]原告只要证明存在实际损害，且其与被损害之环境有具体的合理关联即可。

荷兰长期以来在环境公益诉讼中对环保民间组织的原告资格没有严格的限制，只要求其组织章程设定的目标和诉求之间存在利益关系。但由于荷兰的环境行政公益诉讼案件量多年来居于欧洲各国之首，而且逐年上升，近年来荷兰立法机关对环保组织的公益诉讼起诉权进行了限制，以减少案件数量。[17]

2.我国环境行政公益诉讼的原告范围

在现有环境民事公益诉讼中，立法对环境民事公益诉讼的原告资格作了较严格的限定。民事诉讼法第五十五条将之规定为“法律规定的机关和有关组织”。环境保护法第五十八条进一步将起诉主体限定为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”。检察机关提起公益诉讼的试点改革又明确了检察机关的主体地位。这样的限定可能是出于避免滥诉的考虑，但在环境问题受到关注不久、环境公益诉讼制度的发展刚起步、案件量并不大的现阶段，如此严格的限定则显得过于保守。

其一，我国目前各类民间环保组织已经发展到几千家，[18]但与民间组织总数相比，仍处在中下发展水平。[19]根据中华环保联合会发布的《中国环保民间组织发展状况报告》，民间环保组织分为四类——由政府发起成立的组织、高校环保社团、国际组织驻华机构、民间自发成立的环保组织。其中，民间自发成立的环保组织占比较小。[20]按照环保法的限定，符合条件的民间环保组织大部分是由政府主导的非政府组织，很大可能会受当地政府优先发展经济等主导思想、地方财政制约等影响，提起环保公益诉讼的意愿不足，[21]在针对行政行为的环境公益行政诉讼中更是如此。真正最具有起诉意愿，也最能体现环境公益诉讼引导社会公众有

序参与环境保护这一初衷的民间自发成立的环保组织的起诉资格却受到限制。这将影响环境公益诉讼制度的实施效果。其二，检察机关提起公益诉讼试点改革赋予检察机关提起环境公益诉讼的资格，但检察机关的主要职责是追究刑事责任、提起公诉和实施法律监督，其在环境公益诉讼方面的精力和动力都显不足。其三，既然环境行政公益诉讼强调对行政机关的监督，扩大原告主体范围，才能更好地发挥监督环保行政机关的作用。

因此，在环境行政公益诉讼中，应适当扩大原告的主体范围。否则，可能打击公众参与环保事业的积极性，也不利于对环保行政机关的监督。