【摘要】 由于检察机关和环保部门的职能不同，二者在公益诉讼中的定位也应当有所区分。环保执法部门在行政执法中发挥着不可替代的作用，同时也存在“违法成本低”、“处罚力度小”这一事实，行政处罚手段与诉讼手段所惩治的内容、受益的主体以及社会效果都是不同的。利用环保部门对环境监测的信息优势，对环境污染事件进行行政处罚的同时，将损害社会公益的案件移送检察机关进行环境公益诉讼，也是对环境保护采取的一个强硬手段。通过建立信息共享平台，完善检察机关的检察监督机制和环境污染案件的移送制度，实现环保部门的执法活动与检察机关提起环境公益诉讼程序的无缝衔接，有利于环境保护在司法上的不断完善。

【中文关键词】 检察机关；环境公益诉讼；环保部门执法；衔接程序

2014年10月党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，特别提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。“深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。2015年7月，检察机关经全国人大常委会授权已进行试点，尤其以环境公益诉讼为主。但当前，检察机关提起环境公益诉讼仍处于“摸着石头过河阶段”。检察机关提起环境公益诉讼具体程序性规范缺失，具体操作过程中亦缺乏一整套可供借鉴的经验{1}，而检察机关提起环境公益诉讼与环保部门执法的衔接程序是其软肋和关键。

一、检察机关和环保部门在环境公益诉讼中的定位

检察机关和环保执法部门作为不同的国家职能部门，在环境公益诉讼中应当充分发挥各自的优势。环保执法部门根据其自身职能，在对环境污染防治的监督管理、环境监测、环境信息统计工作、重点城市空气质量和主要流域重点断面水质的监测等方面有着技术上的优势，从监测技术和监测仪器上来讲，这些优势是其他部门所不能比拟的。环保部门在执法过程中产生的环境监测报告、检验报告、现场勘查笔录、现场调查笔录、照片录像等都是环境公益诉讼中的证据材料。

现代诉讼基本理论认为，作为“最高法律秩序的代表”和“社会公益的维护者”，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家公众把被告人的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程及裁判的结果进行监督{2}。检察机关对环保部门的法律监督，其也必然保护环境与资源，使之免受污染与破坏。在保护环境的表现形式中，检察机关除了对违反《刑法》第338条至第346条的破坏环境资源保护罪进行起诉外，还表现在以社会公益保护者的身份提起环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。笔者认为刑事公益诉讼也就是检察机关代表国家提起的公诉，因此本文讨论的环境公益诉讼仅指环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。

从以上对两个部门的职能分析可以看出，在民事环境公益诉讼中，检察机关适宜处于原告地位，环保执法部门处于辅助地位，尤其在环境监测和检验证据的搜集过程中有着不可替代的作用。若是因为环保执法部门不履行法定职责而对环境资源造成了破坏，检察机关有权对此提出检察建议，必要的时候也可以提起环境行政公益诉讼。

二、检察机关定位于主导地位的原因

浙江省《检察机关提起环境公益诉讼程序的调查问卷》(以下图表的来源都是从此问卷中统计分析得出)中的第1题，是针对检察机关提起环境公益诉讼过程中承担角色问题而提出的，具体情况如下表：

(图略)

图表1检察机关提起公益诉讼担当的角色

本次课题组向浙江省检察系统以及环保机关共发放100份调查问卷，成功回收93份，赞成“公共利益维护者(公益诉讼原告)”的人数为67人，所占比例为72.04%。由此可见，检察机关的职能已经远远超过原有的法律监督者的范畴。

检察机关和环境保护执法机关除了在职能上的区别外，在公益诉讼中更多体现在采取强制手段和强制措施上的差异，更明显的不同是二者分别在用司法手段和行政手段保护环境，其法律效果和社会效果不同。

在此必须指出“环境行政执法”与“环境公益诉讼”中有关环境生态的赔偿(补偿)的诉讼请求这是两个不同的概念范畴。首先，概念内涵不同。环境行政执法是指一国的行政机关以及法律法规授权的组织在环境行政管理活动中，依照法定职权和法定程序，将环境法律法规和规章直接应用于个人或组织，使国家环境行政管理职能得以实现的活动{3}。环境公益诉讼中对环境生态的赔偿(补偿)是因为被告的污染行为对环境生态造成了破坏，并且在诉讼中败诉后，用于对自然环境生态的治理、修复的专项基金款项。其次，性质不同。前者属于行政处罚的性质，后者属于诉讼后的判决(包括判决、裁定、决定)。第三，处罚或判决后的效果不同。前者仅仅是对环境资源破坏的处罚，而且处罚后的资金交由国库，仅仅对环境保护有一个警示宣传作用，在一定程度上可能导致企业在违法(成本低)与守法(成本高)之间逐利而择。而后者可以让全民参与到环境监督的工作中，积极对环境污染行为进行举报，而且赔偿(补偿)金是用于对环境的治理修复。最后，惩治力度不同。行政执法在立法上的惩治力度小，导致其不可能达到其应有的惩治目的。

我国对环境污染行为的行政处罚中的财产处罚额度普遍偏低，而就目前公益诉讼的案件判决来看，前者已构成违法成本低的局面。从下面两个表格便可以看出两者差距甚远：

（表略）

从表1中可以看出，由于相关法律制定的时间比较早，即使有部分法律是在2008年之后制定的，但是处罚金额与1999年的处罚金额相差无几。依据1999年的经济水平，100万元的罚款标准可能有一定的威慑力。但是2008年规定的处罚金额仍是100万元，其已远远不能让环境污染者产生任何心理上的震慑。现实中，甚至一些企业把所要交的罚款计算到了经营成本中，交了罚款继续污染。对那些实力雄厚的企业来说，100万元的罚款更是九牛一毛。2014年修改的《环境保护法》第59条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关责令改正之日的次日起，可以按照原处罚数额按日连续处罚。”

从表2中可以看到，诉讼赔偿(补偿)金额并不受案件发生的时间影响，而是依据实际损失来计算的，赔偿(补偿)金额远远超过行政处罚的100万元，而且更多赔偿金额的名目是以“污染损失费用”、“治污费用”出现的。

弥补环保行政执法中受行政因素制约的不足。因而，为了打破“环境保护执法之软、地方保护之硬”的障碍需要检察机关参与其中并发挥主导作用。

三、案件衔接程序的实质标准与形式标准

(一)实质标准

案件衔接程序的实质标准，是指符合某些标准或者要件时，环保部门需要把案件移交检察机关，由检察机关进行审查来决定是否开启公益诉讼。

案件衔接程序的实质标准要达到以下要件：

1.对环境资源的破坏行为损害的是公共利益。“公共利益是独立于个人利益之外的一种特殊利益，社会公共利益具有整体性和普遍性。换言之，社会公共利益在总体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而非特殊的利益”{5}。对环境污染破坏的行为进行起诉是为了维护环境公共利益，并不是单纯为了个人的利益。

2.如果环保机关行政执法后，仍有对环境资源的损害不利后果的事实存在，这将进入到民事环境公益诉讼的程序中。行政机关在其穷尽行政手段后仍然不足以保护公共环境利益时，环保机关就需要将案件移交给检察机关进行审查。

3.若环保行政机关对环境污染行为不履行职责或者滥用职责，即由于环保行政机关或其工作人员的违法行政行为或行政不作为使环境公共利益遭受侵害，便可向法院提起诉讼，要求法院对行政机关进行合法性审查，责令行政机关正确履行职责或者改正违法行为，以维护环境公共利益{6}。这就是通常所说的环境行政公益诉讼。

(二)形式标准

环境的相通性和一体性使得环境问题不仅仅局限于传统的行政区划，环境污染的治理也不再是单一的一个行政区域的“私事”。环境问题的治理需要多方面的协作和共同努力，确立联合防治协调机制，实行统一规划、统一监测，实施统一的防治措施。因此，环境公益诉讼的案件管辖问题不能局限于传统的管辖理念，必须遵守管辖的一般原则，同时也应该看到环境问题的特殊性的一面。环境污染问题可涉及污染行为发生地、污染的损害结果发生地、被告所在地、最先发现案件的机关部门的管辖地等可能。案件的管辖可以根据具体案件灵活操作，因此案件管辖的选择也应该遵循高效、便利的原则。

在环境民事公益诉讼中，案件进入到环保部门执法的阶段后，若发现符合实质标准的条件，这时候就需要将案件移送到检察机关进行审查，考虑是否需要提起公益诉讼，一般情况下移送到当地基层人民检察院。如果案件送至其他行政区划的人民检察院审查更为便利的时候，可以通过当地检察院进行移送。环境公益诉讼的案件一般由基层人民检察院起诉到基层人民法院，当然以检察机关必须有管辖权为前提。

在环境行政公益诉讼中，环保部门所在地的同级检察院或者其上级检察院对环保部门的违法行为都具有监督权，其他行政区域的检察院发现环保部门有违法行为时，则可以向该环保部门所在地的同级人民检察院指出其违法行为，由该环保部门所在地的检察机关进行审查。

四、案件衔接程序的制度设计

实现环保部门的行政执法与检察机关参与环境公益诉讼司法的有效衔接，增强行政执法机关接受检察机关的监督制约的意识，除了现在已逐步完成的“两法衔接”[1]外，还应该从以下几个方面进行程序制度设计：第一，完善信息共享平台，加强联系与沟通；第二，加强环保执法过程中证据的搜集和保护，实现行政执法中的证据与司法中的证据的衔接，确保环境公益诉讼能够有据可依，顺利进行；第三，确立检察机关的监督地位，进而督促环保部门的行政执法活动；第四，完善案件移送程序和制度，确保环境污染案件能够顺利移送；第五，权力职能划分清晰，法律责任严格明确。

(一)完善信息共享平台，加强联系与沟通

在问卷第2题中涉及环境公益诉讼的案件来源问题方面的设计，分析并畅通相关的案源提供渠道。

从调查回收的93份案卷来看，63人认为案件的来源是环保机关，可见实现环保机关与检察机关的衔接程序是解决案件来源问题的重要手段。

(图略)

图表2环境公益诉讼的案件来源

要想顺利实现检察机关参与环境公益诉讼与环保执法部门的衔接，充分发挥环保行政执法机关与检察机关的职能作用，保障环境公益诉讼畅通无阻的进行需要做到以下几个方面。

1.必须要建立一个信息共享的平台。只有保障信息畅通，才能对环境污染破坏案件进行及时的监督处理，消除环保部门与检察机关在环境公益诉讼中信息的不对称，也利于加强检察机关对环保部门的执法监督。

2.环保执法部门应将环境污染的行政执法信息在规定的时间内录入网络信息共享平台，由检察机关对环保部门的执法进行监督，对执法动态进行追踪交流。对行政执法中可能涉及到公益诉讼的案件进行全面审查。同时检察机关也要定期向环保执法部门通报进入到公益诉讼案件的情况。

3.建立联席工作会议制度，密切联系，环保执法部门和检察机关定期或不定期召开不同层次的联席工作会议，讨论疑难案件沟通情况，统一认识，共同协商解决重大问题。相互了解各自的办案原则和程序，总结各自的工作经验，对存在的问题和不足进行改进，共同研究衔接程序过程中遇到的新情况、新问题。鉴于检察机关上下级之间的领导与被领导的关系，在处理环境公益诉讼案件时候，可以上下两级检察院共同办理，提高工作效率。

最后，环保执法部门与检察机关还应将各自执法或司法所依据的法律法规进行归纳总结，加强业务交流，相互学习业务知识、业务技能，增进相互之间的理解和信任，并不断总结办案经验，提高业务水平。

(二)实现证据衔接，保障公益诉讼有据可依

证据是诉讼的基础和灵魂，没有证据，就没有诉讼。证据的重要性不仅仅是在刑事诉讼中，可以这么说，任何案件进入到起诉阶段，就必须有证据这个载体的存在，这也印证了“空口无凭”。检察机关提起环境公益诉讼，同样要搜集有效的证据材料。问卷第3题对检察机关提起环境公益诉讼的证据来源渠道进行了调查：

(图略)

图表3检察机关提起环境公益诉讼的证据来源渠道

不难看出，案件证据的来源渠道主要是环保执法机关。这是由于案件的来源以及环保执法机关对环境监测管理这一职能而产生的必然结果。环境公益诉讼中的证据材料有其自身的特殊性，证据材料极易受时间变化的影响，例如对企业排放的废气、废水的抽样取证。环境公益诉讼中的证据采集更应该注意时间点，否则是很难取得真实、可靠、有效的证据材料来作为庭审中的证据使用。

环保执法部门有抽样取证、检验检测方面的技术优势，同时也应该注意证据的收集、保存和制作的方法，实现公益诉讼的证据对环保执法证据上的认可衔接。

在证据的收集和制作上应该注意以下几点：

1.证据的收集方面，手段合法、程序正当、种类齐全。在必要的时候，可以采取秘密取证的方法，如企业夜间排污、暗沟排污等案件证据的收集，只要没有损害他人的合法权益，都应当是合法有效的。

2.证据的制作方面，书证、物证尽量使用原件；视听资料尽量提供相关资料的原始载体；当事人陈述、证人证言尽量保证其真实性；出具鉴定意见的鉴定人员和鉴定机构应该有授权，鉴定方法符合法定标准。

3.在证据认可衔接方面，尽管一般情况下，环保执法在检查阶段收集的证据材料在公益诉讼立案之后，当时仍然可以作为公益诉讼的证据使用，不能因为这些证据的收集在立案之前而丧失其证据资格{7}。环保执法之间的证据搜集以及制作要达到符合诉讼的证据标准，保证证据资料在程序上的一致性，也就是说，环保执法过程中收集的证据符合公益诉讼的证据标准即可。

(三)确立检察机关对环境执法机关的检察监督权

检察机关对环境执法机关的监督主要表现为以下两个方面：一是对环境执法消极不作为的检察监督；二是对环境执法权滥用的检察监督，例如因为环境决策权的滥用导致生态环境污染破坏。

在检察监督权设置的过程中还必须注意的是，检察机关对环境执法部门的执法监督仅限于以上两种情形，以避免检察机关权力过大，过度干扰环保部门的执法。

在建立了信息共享平台的基础上，检察机关对环保机关的执法动态进行跟踪监督，对环保不作为的案件，督促相关负责人及时做出处理，并且对涉及刑事犯罪的另案处理。对发现符合按照公益诉讼的标准起诉的案件，应当做出《移送公益诉讼案件通知书》，行政机关在接到通知书后，应当做出同意移送或者不予移送的答复，对于不予移送的给出说明理由。

检察机关检察监督权行使的时间一般是在环保部门执法之后，但在某些情形下可以提前介入，如重大环境污染事故、社会影响范围较大的污染事故或者已被社会公众普遍知晓的事故等，这样可以使环保司法工作及时高效的运转。

检察机关除了有主动要求环保执法机关移送案件之外，还有义务接收环保执法机关主动移送的案件，并对认为不符合公益诉讼条件的案件予以答复，给出说明和理由。

(四)完善公益诉讼案件移送程序和制度

检察机关与环保部门在协同办理环境公益诉讼案件中，具体衔接程序仍旧是空白的，把重点仍然放在结果正义上。环境保护部于2009年12月30日修订通过的《环境行政处罚办法》第16条规定：“发现不属于环境保护主管部门管辖的案件，应当按照有关要求和时限移送有管辖权的机关处理。”当发生环境公益诉讼案件的时候，具体的程序设计可以参照国务院2001年7月9日颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中第5条至第14条规定的涉嫌犯罪案件移送程序，并结合公益诉讼自身的特有性质，完善后的环境公益诉讼案件的移送程序可以完善如下：

1.环保执法机关对应当向检察机关移送的环境公益诉讼的案件，应当立即指定2名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出公益诉讼案件的书面报告，由部门负责人审核后，并同相关材料移交检察机关。

2.检察机关自接到移送案件之日起3日内，对移送的案件进行审查，并作出立案或不予立案的决定。

3.若由检察机关行使监督权过程中发现环保执法机关应当移送而没有移送的案件，检察机关有权要求环保执法机关移送。

(五)法律责任

检察机关与环保执法部门在案件移送中的主要法律责任可以分为刑事责任和行政处分两类：

1.环境刑事责任

《刑法》除第397条规定了玩忽职守罪，第408条还规定了环境监管失职罪。《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等相关法律中也有关于玩忽职守罪的类似内容。

2.环境行政处分

环境行政处分，是指国家机关、企业事业单位按照行政隶属关系，依法对环保和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害中违法失职，但又不够刑事惩罚的所属人员的一种行政惩罚措施{8}。在公益诉讼案件移送过程中行政处分的对象主要是在环境执法过程中违法但又不够刑事惩罚的行为{9}。主要表现为：因滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊造成证据材料损失的行为；环保执法机关案件拒不移送的行为；检察机关拒不立案的行为；检察机关滥用检察监督权的行为等等。具体处分的方式可以参照《公务员法》的相关规定给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分。2014年《环境保护法》第68条第(6)项规定，篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据等行为的政府工作人员由任免机关或者监察机关给予行政处分。

检察机关提起公益诉讼的各项工作都仍处于探索阶段，文章的数据也仅是从对浙江省的调研统计中得出的。况且法律法规也没有对检察机关与环保机关的衔接程序做出相关具体规定，文中的一些制度也是在参考《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》等相关法律规定的基础上提出的，具体的操作性有多大，还需要在司法实践中进一步检验，进而在实践创新的冲动和法律规定的保守之间{10}，不断完善环境公益诉讼立法。

【参考文献】

{1}孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的实证分析[J].苏州大学学报(法学版)，2014，(4)：89.

{2}张式军，谢伟.检察机关提起环境公益诉讼问题初探[J].社会科学家，2007，(5)：107.

{3}赵星.我国环境行政执法对刑事司法的消极影响与应对[J].政法论坛，2013，(2)：145.

{4}孙洪坤，翁如强.论环境公益诉讼证明标准的认定—以“天价环境污染赔偿案”为例[J].环境保护，2016，(10)：55.

{5}孙笑侠.法的现象与观念[M].济南：山东人民出版社，2001.46.

{6}沈寿文.环境公益诉讼行政机关原告资格之反思——基于宪法原理的分析[J].当代法学，2013，(1)：64.

{7}邹绯剑，郭华.纪检监察机关与检察机关办案证据衔接及拓宽机制研究——基于司法解释相关规定的展开[J].中国刑事法杂志，2013，(1)：100.

{8}曹明德.环境与资源保护法[M].北京：中国人民大学出版社，2013.74.

{9}陈汉中.环境法基础[M].北京：中国环境科学出版社，2004.213—214.

{10}孙洪坤，陶伯进.检察机关参与环境公益诉讼的双重观察[J].东方法学，2013，(5)：124.