在环境公益诉讼制度中，原告资格是一个核心问题，它既是立法时的考量重点，也是决定环境公益诉讼能否顺利开展的基础内容。由于我国法律规定过于笼统，学界和实务界对此认识不一，争论颇大。本文以我国现有规定为蓝本，对比国外立法，结合司法实践，着重讨论环境公益诉讼主体相关规定的缺憾与不足，并提出完善建议。

一、国外关于环境公益诉讼原告资格的规定

一般情况下，某一主体能否成为诉讼程序上的正当原告，应当根据其与讼争纠纷解决所具有的利益关系的程度来加以判断。[1]由于公益诉讼一般不要求原告存在与讼争纠纷的利害关系，故法律对其主体资格往往有着特别的规定。基于各国法律传统，对于环境公益诉讼原告资格的规定也存在不同。

美国1970年清洁空气法规定了公民诉讼条款，明确任何人都可以以直接或间接受影响者的名义，或者以保护环境的名义就该法案规定的事项提出诉讼。[2]此后，公民诉讼条款陆续出现在清洁水法等16部与环境相关的单行法中。《美国国家环境政策法》强调：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”从20世纪70年代开始，美国法院也陆续通过塞拉倶乐部诉莫顿[3]等典型环境诉讼判例，推动了公益诉讼原告范围的放宽，任何人都可以自己的名义提起以保护环境公共利益为目的的环境诉讼。

作为大陆法系国家的代表，德国对环境公益诉讼原告资格的审查标准较为严格。受传统当事人理论的影响，德国法律只将诉权赋予与案件相关的当事人，这意味着公民个人很难成为环境公益诉讼的适格原告。随着污染环境问题的日益突出，出于保护环境的目的，德国开始突破传统理论，明确规定社会公共利益团体可以代表公民就污染环境的违法行为向法院提起环境公益诉讼。德国的团体诉讼制度主要存在于行政诉讼领域，环保团体诉讼主体的资格需经过州或者联邦的环境保护行政主管部门认证，其提起的诉讼标的范围存在着限制，一般不允许环保团体提出损害赔偿请求。虽然英国法律的主要来源是判例法，但其环境公益诉讼的主要法律渊源却是普通法和成文法解释。按照英国法律的规定，总检察长可以代表国王及公众来阻止公共利益的受损，任何私人都不具备这项权利。后来传统的检察长诉讼制度得到改善，遭受公益损害的当事人或是检察官均可以提起诉讼。印度2010年国家绿色法庭法将环境案件的起诉资格赋予任何人，包括自然人、未分家的户、公司、企业、协会或团体、董事或理事、地方机构及其他任何法定拟制人。这种开放式的起诉资格界定方式，突破了普通法要求原告具有特殊利益的规则，为公众广泛参与环境公益诉讼奠定了法律基础。法国新民事诉讼法典第421条规定：“检察机关可以作为主当事人起诉，或者作为从当事人参加诉讼。检察机关在法律规定的案件中，代表其他人。”即检察机关应当作为公益诉讼的代表提起民事诉讼。在环境行政诉讼领域，则允许任何环保团体向行政法院提起行政诉讼纠正违法行为，排除环境侵害。日本在环境公益诉讼中有民众诉讼制度，是指请求纠正国家或者公共团体机关不符合法规行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己法律上利益无关的资格提起的诉讼，主要属于行政诉讼的范畴。

综上，关于环境公益诉讼原告资格的规定，各国大多经过了从严到宽的过程。出于保护环境、维护公民环境权益的目的，逐渐放宽了对公益诉讼原告的诸多限制。相比较而言，英美法系国家能够提起环境公益诉讼的原告范围宽泛，美国和印度均赋予任何人以环境公益诉权；英国的环境公益诉讼从早期的仅能由总检察长提起，发展到社会团体、个人都可提起诉讼。大陆法系国家则较为重视公权力和团体诉讼的力量，对公民个人提起公益诉讼反应较为冷淡；德国的环境团体诉讼作为一种纯粹的公益诉讼，并未要求有利益关联因素；为了防止滥诉，大陆法系国家大多对环境团体担当原告资格设定了较为严格的标准。此外，各国均许可针对行政机关的环境公益诉讼，并且将之作为公益诉讼的一项重点。

二、我国环境公益诉讼原告资格的司法现状

我国民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损坏社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，首次规定了环境民事公益诉讼的原告类型。新环境保护法第五十八条明确规定，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，并专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织，可以提起环境公益诉讼。最高人民法院2015年1月发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，具体规定了可以作为原告提起环境民事公益诉讼的社会组织之认定标准。

近些年来，伴随着我国环境公益诉讼的实践推进，环境公益诉讼原告也呈现出多元化的特点。一是环保组织逐步成为环境公益诉讼的生力军。江苏省无锡市中级人民法院于2009年7月立案审理的中华环保联合会等诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染公益诉讼案，是我国首例环保组织被法院认定为具有原告资格的案例。据2016年7月最高人民法院《中国环境资源审判》(白皮书)披露，自新环境保护法实施至2016年6月，全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件93件，审结50件。二是各地环保机关作为原告于2012年民事诉讼法实施之前曾经成功提起了一系列环境民事公益诉讼。2007年原告贵阳市“两湖一库”管理局诉被告贵州天峰化工公司水污染责任纠纷案，[4]原告昆明市环保局诉被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司环境公益民事侵权纠纷案[5]等都积累了好的经验。三是检察机关对于我国环境公益诉讼的发展功不可没。在2012年民事诉讼法之前，贵州、广东、浙江等地检察机关作为原告已经提起了一定数量的环境民事公益诉讼。2015年7月1日，全国人大常委会决定授权最高人民检察院在13个省市区开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作。白皮书指出，截至2.016年6月，全国法院共受理检察机关提起的环境公益诉讼案件21件。其中，环境民事公益诉讼案件11件，环境行政公益诉讼案件10件(含环境行政附带民事公益诉讼1件)，各试点地区都已经有成功的案例。[6]四是公民个人的作为亦不容小覷。2012年9月，国内第一起公民以个人名义提起环境公益诉讼并获成功的案例在贵州省清镇市发生。2011年5月，贵州省清镇市屋面防水胶厂负责人龙某将8吨有毒化工废液倾入污水沟中，给当地环境造成严重影响。蔡长海以个人名义提起诉讼，要求被告赔偿水环境污染损失107.3万元，最终胜诉。[7]

纵观我国环境公益诉讼的立法和实践状况，虽然原告资格制度有了长足的发展，但仍然存在以下问题和不足：

1.社会组织资格限制过严，鼓励规范机制尚待完善。就环境公益诉讼制度而言，鼓励是基本，规范是保障，需要统筹激励起诉与防范滥诉的关系。从新环境保护法实施情况看，虽然符合条件的环保组织有700家左右，真正提起公益诉讼的却不足十分之一。[8]究其原因，除环保组织诉讼能力及积极性不高以外，法律规定过于严格亦是重要方面。尤其是关于专门从事环境保护公益活动连续五年以上的规定，使得一些有能力、有积极性但成立时间较短的环保组织暂时不具备原告资格。

2.国家机关原告资格不明，具体范围条件亟待确立。新环境保护法对检察机关和环保机关是否属于2012年民事诉讼法规定的“法律规定的机关”未置可否。[9]基于审慎的态度，我国就检察机关提起环境民事公益诉讼进行了试点，但仍然有很大的争议。[10]新外境保护法实施后，除了海洋环境保护部门依据海洋环境保护法第九十条第二款规定对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区给国家造成重大损失的责任者提起的索赔诉讼，鲜见其他环保机关作为原告提起环境民事公益诉讼的案例。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》规定，试点地方省级政府经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，可以对违反法律法规造成生态环境损害的单位或者个人提起民事诉讼。该类诉讼与环境公益诉讼在适用范围上具有高度的契合性与相关性，[11]省级政府也会委托负有自然资源与环境保护监管职责的行政机关具体从事相关诉讼事务。这一试点必将进一步深化各界对于环保机关能否直接提起环境民事公益诉讼的讨论。

3.公众参与渠道不够畅通，公民诉讼资格需要研究。环境事务知情权、公众参与决策权和诉诸司法权，是1992年《里约宣言》确立的公众环境权益的三大支柱性权利。我国新环境保护法规定了公众参与原则，并对公众环境权利也作了明确规定，但是由于行政诉讼法2014年修订时并没有增加行政公益诉讼的条款，以至于对于社会组织能否提起环境行政公益诉讼的问题没有定论。此外，民事诉讼法第五十五条规定只有法律规定的机关和有关组织才可以提起环境民事公益诉讼，从而明确排除了公民个人作为原告的可能性。虽然现阶段该规定具有一定的合理性，但公民的参与对监督污染者或政府部门或执法机关的违法行为无疑具有着重要的作用。[12]从比较法角度看，无论英美法系还是大陆法系国家，公民个人参与生态环境保护的渠道日渐畅通，因此，充分研究我国公民个人通过诉讼维护环境公益的作用和方式很有必要。

三、我国环境公益诉讼原告资格的司法完善

为了强化环境保护的公众参与，各国对环境公益诉讼原告资格的总体发展趋势是放宽限制。针对我国存在的上述问题和不足，可以借鉴域外各国的相关经验，通过扩大诉的利益和运用诉讼信托理论，不断完善环境公益诉讼原告资格制度。

1.放宽环保组织的资格条件。新环境保护法第五十八条就环保组织原告资格条件的设定过于严格，应适当予以放宽。首先，应当允许环保组织提起环境行政公益诉讼，以监督环保机关依法及时履行环境监管职责。其次，鉴于环保组织的诉讼能力并不取决于其登记设立的民政部门层级，亦不必然与其设立时间长短成正比，可以取消有关在设区的市级以上人民政府民政部门登记的要求，并将专门从事环境保护公益活动连续五年以上的规定缩短至两年，以让更多有志于此的环保组织参与环境公益诉讼。此外，还可以考虑出台更为详细的司法解释，减少或避免法官因主观理解有误发生的对环保组织主体资格的错误判断。

2.肯定环保机关的诉讼资格。环保机关提起环境民事公益诉讼，既可以促使其依法积极行政，也可以弥补其行政手段的不足。[13]民事诉讼法第五十五条的规定采取了开放的立法模式，需要由其他环境保护单行法具体明确“法律规定的机关”的范围。建议结合省级政府提起生态损害赔偿诉讼试点工作，将海洋环境保护部门依据海洋环境保护法第九十条规定就海洋生态环境污染提起的诉讼明确为公益诉讼，以修订水污染防治法、土壤污染防治法等环境保护单行法的形式赋予相关环境保护主管部门以原告资格，同时明确国土、林业以及水资源等行政监督管理部门可以对非法采矿、滥伐林木、破坏水资源等行为提起环境民事公益诉讼。

3.确立检察机关的原告资格。环境权作为一种社会公共权益，自然也在检察机关实施法律监督的范围之内。检察机关作为公共利益的代表提起环境公益诉讼，是其本职工作的一部分。应当加大为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作力度，由检察机关提起更多的环境公益诉讼案件，通过法院的审判进程不断地发现问题、积累经验。在试点结束后，通过立法确立检察机关的原告资格，对检察机关提起环境公益诉讼的规则进行建构，明确检察机关在提起环境公益诉讼中诉讼对象的无主性、目的的纯公益性和角色定位的填补性，解决检察机关提起环境公益诉讼存在的主体地位不明、角色定位冲突等方面的问题。[14]

4.适时赋予公民个人诉讼资格。准许公民个人提起环境公益诉讼，能够更好地贯彻公众参与原则，有利于加强对行政执法和企业履行环保义务情况的监督，全方位强化我国的环境生态保护工作。当然，为了防止公民将公益诉讼作为谋取个人利益的手段，应当坚持穷尽救济原则，以向行政机关要求履行职权而未能获得响应为前提。如在美国，提起公民诉讼的原告必须在起诉前60天或者90天内书面通知被告、联邦政府或州政府，指出即将遭到起诉的违法行为。接到诉前通知后政府针对污染行为已经采取或者正在采取执法措施的，公民便不得再提起公民诉讼，而让位于政府执法。[15]此外，应当参考美国法院的做法，将公民公益诉讼的救济方式限定为由法院颁发禁令，或者给予被告民事处罚，而不能允许原告就此寻求金钱损害赔偿。[16]

5.允许多个主体共同起诉。环保组织、检察机关、环保机关或者个人通过成为共同原告，可以取长补短，相互配合，协同发挥各自的优势。应当鼓励多种适格主体共同提起诉讼，但应以环保组织为主、其他原告为辅。在多个原告就同一纠纷提起诉讼时，应当将环保组织作为最优主体，列为提起环境公益诉讼的第一顺位原告；将检察机关以法律监督者的身份作为第二序列的原告；相关环保机关因其拥有行政权而应在环境民事公益诉讼中作为第三顺序的原告。将来可以准许公民个人作为环境民事或者行政公益诉讼的共同原告。此外，在检察机关或者环保机关起诉后，环保组织也有权作为原告，向法院请求参与已经进行的环境公益诉讼，以协助、监督环保机关或检察机关的诉讼行为。环保组织经法院准许作为共同原告加入诉讼后，检察机关或者环保机关也可以申请撤诉，转而支持环保组织继续诉讼。

【注释】

[1] Black’s Law Dictionary, 7th Edition, West Publishing Co.,1979, pl260—1261.

[2]王曦：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版，第147-151页。

[3] Sierra Club v. Morton,405 U.S.727(1972)

[4]参见贵州省清镇市人民法院[2007]清环保民初字第1号民事判决书。

[5]参见云南省高级人民法院[2011]云高民一终字第41号民事判决书。

[6]王治国：“检察机关公益诉讼试点全面‘破冰’——13个试点地区均提起公益诉讼”，载2016年7月19日《检察日报》。

[7]参见贵州省清镇市人民法院[2012]清环民初字第3号民事判决书。

[8]黄忠顺：“环境公益诉讼制度扩张解释论”，载《中国人民大学学报》2016年第2期。

[9]何熊：“环境公益诉讼中原告资格问题研究”，载《长江大学学报(社会科学版)》2014年第6期。

[10]李艳芳、吴凯杰：“论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位——兼评最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》”，载《中国人民大学学报》2016年第2期。

[11]程多威、王灿发：“论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接”，载《环境保护》2016年第2期。

[12]曹明德：“中美环境公益诉讼比较研究”，载《比较法研究》2015年第4期；刘静静：“环境公益诉讼启动主体资格探析”，载《法制博览》2016年第3期。

[13]王胜明主编：《中华人民共和国民事诉讼法释义》，法律出版社2013年版，第114页。

[14]蔡守秋、张文松：“检察机关在突破环境民事公益诉讼难局中的法律困境与规则建构——基于公益诉讼改革试点方案的思考”，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2016年第3期。

[15]王曦、张岩：“论美国环境公民诉讼制度”，载《交大法学》2015年第4期。

[16]张峰：“我国公民个人提起环境公益诉讼的法律制度构建”，载《法学论坛》2015年第6期。