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邹雄、许成阳:日本“沼津模式”借鉴:我国垃圾分类的实现路径

| 时间: 2019-08-28 17:15:07 | 文章来源: 《河南财经政法大学学报》2019年第3期



【摘要】:当前我国垃圾分类制度在实践中存在诸多问题,集中体现为行政管控措施效力不彰、市场潜能未能有效发掘、公众力量尚未充分调动等。日本垃圾分类的“沼津模式”源自公私合作的规制转型理念,形成了政府引导、市场激励和民众参与的垃圾分类多元主体协作模式。该模式应因我国《环境保护法》多元共治的环境治理新理念,具备可借鉴的制度优势;契合当前学界对垃圾分类理论研究的共识性观点;且我国相关的政策土壤、社会基础和技术条件也业已具备。我国应当以“沼津模式”为蓝本,重构现有的垃圾分类的管理体制,政府在政策法规层面做好顶层设计,完善管理、监督与宣传制度体系;充分发挥市场作用,引导企业内化垃圾分类行为;通过广泛的公众参与,形成垃圾分类的习惯和文化。

【关键词】:垃圾分类  沼津模式  多元协作  公众参与


  垃圾分类是城市治理体系的一项重要工作,也是城市化进程中面临的难题,随着垃圾产生量的迅速增长,垃圾收运体系和终端处理体系的压力日益增大,环境隐患逐渐凸显。特别是近年来网络购物迅猛发展,包装垃圾、快递垃圾空前增加,根据国家邮政局监测的数据,2018年11月11日一16日全国共处理邮(快)件18.8亿件[1],如此庞大的快递数量带来的垃圾量也是巨大的。原环境保护部在2016年和2017年发布了《全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》,年报指出2016年214个大、中城市生活垃圾产生量达到18850.5万吨,而2015年246个大、中城市生活垃圾产生量为18564.0万吨,增长态势严峻;城市生活垃圾产生量排名前十的城市中,北京2015年生活垃圾产生量为790.3万吨,2016年为872.6万吨,增长10.41%,上海2015年生活垃圾产生量为789.9万吨,2016年为879.9万吨,增长11.39%。垃圾体量如此庞大的情况下,每年垃圾产量仍以明显的速度增长,远超垃圾焚烧厂、填埋场投建时预计的容量,于是,多地出现“垃圾无处填埋”“垃圾围城”的新闻[2]。传统的填埋和焚烧处理方式不仅破坏了地下水源等生态环境,还对自然资源造成了极大的浪费,危害人们身体健康。此外,建设新的垃圾处理场所,往往会因“邻避效应”,引发周边群众的抗议,影响社会秩序。

  从源头减量入手,实施垃圾分类回收是处理生活垃圾的必然选择,也为国际社会所认可。日本、德国、美国、澳大利亚已进行了垃圾分类的尝试,有些做法相当成熟并取得了特别好的效果。其中,日本垃圾分类是世界公认的成功典范,目前已经形成公民认同、法律齐备、政策到位、社会全方位参与的垃圾分类管理系统[3],其“沼津模式”在多年实践中形成了垃圾分类协同治理机制,符合我国当下政策与文化环境,本文拟借鉴日本“沼津模式”思路,发挥市场作用,引导垃圾分类自发实现。

  一、我国垃圾分类的实践困境及成因解析

  垃圾分类的整个环节,涉及前端、中端和后端。根据笔者课题组走访福州、泉州、厦门等地的调研,垃圾分类的各个环节均存在不同程度的实施困境。

  在垃圾分类的前端,存在的问题主要是主观上居民分类意识不强,客观上宣传与设施欠缺。不同于“雾霾”“河流污染”等直接影响日常生活的环境问题,由于垃圾处理厂多设在郊区,居民对“垃圾围城”的了解更多存在于宣传中、新闻中。当居民每天照常不分类地丢弃垃圾,而垃圾依旧能够被运走处理时,便会形成这样一种认识—垃圾分类虽然有意义,但没有紧迫到非做不可的地步,不进行垃圾分类同样不影响自己日常生活。在这种垃圾分类是“选做题”而非“必做题”的潜意识影响下,一旦居民时间紧迫,或者产生惰性,便很难坚持垃圾分类。加之不进行垃圾分类往往不会遭受实际的处罚,垃圾分类的动力进一步减弱。在周围居民普遍随意丢弃垃圾的风气下,有垃圾分类意识的居民也会在潜移默化中受到影响,久而久之垃圾分类的积极性也会受挫。除了未能认识到垃圾未分类造成的严重后果,很多小区居民也没有掌握正确的分类方法。由于垃圾数量过于庞大,每天产生的垃圾可能来自数十种甚至上百种商品,在获得具体的垃圾分类指导前,居民很有可能不会分或者出现分类错误。此外,从硬件设施看,很多小区并未放置用于分类投放的垃圾桶,垃圾分类知识的宣传栏也不齐全,这些都不利于居民掌握垃圾分类的方法。

  在垃圾分类的中端,存在的问题主要是垃圾运输成本过高,二次分类产生新污染。垃圾运输、二次分类环节存在如下问题:一是当居民做好垃圾分类后,有的垃圾回收车将全部垃圾重新混装在一起,导致居民前期做的垃圾分类重归于零。二是部分地区受复杂地形、流动人口、城市布局和运输技术的影响,导致现有规划下垃圾分类收集运输成本过高,垃圾分类运输成本反而高于分类后产生的价值。三是居民用塑料袋分装垃圾,垃圾处理厂在破袋进行二次分类时,又产生新的污染。中端存在的问题,也严重制约着垃圾分类工作的推进。

  后端存在的主要问题是垃圾处理技术不成熟。垃圾分类收集后,仍存在两大问题:一是终端处理设施建设不健全,处理技术仍有待提高,在处理过程中易造成二次污染。二是受市场规律的影响,一方面,如果使用分类后的垃圾制造可再生产品,当再生产品价格高于同种类非再生产品时,再生产品的销量不能保障,企业持续制造可再生产品的积极性便会削减。另一方面,形成完整高效的循环经济产业链,实现全资源回收利用需要大量资金投入和科技研发,一般企业不愿冒风险独自研发,这些因素都制约了垃圾处理技术的提高。

  导致垃圾分类存在上述实践困境的原因,笔者分析主要有以下几个方面。

  一是行政强制的固有效率不足。垃圾分类促进减量化、资源化、无害化目标的实现,绝不仅与居民的环保意识相关,还涉及垃圾投放、收集、分类、储运、处理、再生、产品经营等多个环节。在前端投放环节,涉及宣传材料的制作、教材的编纂、督导员的聘用与培训、相关垃圾分类设施的采购和投放、志愿者的募集与管理、宣传教育形式的创新等相关但琐碎的事项。在中端运输环节,又涉及分类运输车辆的设计和购置、运输路线的选取、装运人员的培训、运输成本一收益的衡量等。在后端垃圾处理环节,涉及建厂选择、周边居民的沟通、技术的研发改进等等事项。垃圾分类是一个系统工程,形成一条完整的资源化处理产业链需要政府发挥组织协调的作用,单靠个人或单位难以协调众多的资源。然而,行政强制又存在固有效率不足的劣势,以日前引起广泛关注的“秦岭违建别墅拆除”事件为例,当别墅拆迁涉及到诸多利益时,行政机关便不愿意推进。在中央作出6次重要批示的情况下,仍然以202栋违建别墅的数据上报,但事实上违建别墅的数量为1194栋[4]。在推动垃圾分类的过程中,行政机关若未进行顶层设计,未把生态环境保护放在更高的位置,便可能出现秦岭违建别墅拆除工作多年难以推进的类似情况。

  二是市场潜力未能得到有效激发。垃圾分类涉及多个环节,市场前景广阔。在前端方面,用于垃圾投放的不同种类垃圾桶、垃圾箱、分装不同垃圾的垃圾袋,用于宣传的标志牌、宣传手册、图书,中端方面的垃圾运输服务、分类运输车辆,末端的无害化处理、再生产品生产等等,都是有广阔市场前景的产业。推动垃圾分类市场化,引进资本,对于构建完善的垃圾分类产业链有重要意义。首先,市场化是实现资源优化配置的有效手段,可以引进大量社会资本、先进技术和优秀管理,降低各个环节的投入成本,减轻政府财政压力,促进大型垃圾处理基础设施的建设和高效运营。其次,垃圾分类市场化,有利于降低供给成本,在财政预算有限的情况下,可以最大限度的提高公共服务品质,也促进政府职能转型升级。第三,市场化能够促进生活垃圾处理产业化,为最终实现生活垃圾资源化利用和无害化处理打下基础[5]。但是笔者在调研中发现,当前从事垃圾分类领域的企业并不多,市场潜力未能得到有效激发,政府有必要通过制定产业政策,规范垃圾处理的市场秩序,将企业纳入到垃圾分类回收处理的体系中来,产生内在的动力,增强垃圾分类回收的可持续性。

  三是社会力量未被充分调动。根据全国志愿服务信息系统的数据,我国现有实名志愿者109178857名,志愿团体581965个[6],在前端宣传环节,完全可以发挥志愿组织和志愿者的力量,成为垃圾宣传和督促的生力军,缓解垃圾分类宣传、督导工作的压力。

  四是缺乏强有力的法律规范。垃圾分类问题上,国内立法主要有如下规定:一是《宪法》在第二十六条对环境保护做了规定;二是环境基本法方面,2014年新《环保法》第三十七条、第三十八条对垃圾分类进行了规定;三是单行法律方面,《固体废弃物污染环境防治法》第三条、第四十二条要求生活垃圾分类收集和运输,《循环经济促进法》第二条规定循环经济减量化、再利用、资源化;四是国务院行政法规方面,《城市市容和环境卫生管理条例》中第二十八条规定对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理,《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第二条规定废弃电器电子产品应进行减量化、无害化处理;五是在国务院部门规章方面,《城市生活垃圾管理办法》第十五条规定城市生活垃圾应当逐步实行分类投放、收集和运输,第十六条第二款规定单位和个人应将生活垃圾分类投放;六是地方法规方面,有《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》《广州市生活垃圾分类管理条例》《太原市生活垃圾分类管理条例》《上海市生活垃圾管理条例》等;七是地方政府规章方面,有《上海市促进生活垃圾分类减量办法》《上海市餐厨垃圾处理管理办法》《广州市生活垃圾分类管理规定》《西宁市生活垃圾分类管理办法》等;八是环境标准方面,《城市生活垃圾分类标志》《城市生活垃圾堆肥处理厂运行、维护及其安全技术规程》等标准已经发布。前述立法尽管数量众多,制度体系也相对完整,但法律规定过于原则,而实现垃圾减量化、资源化和无害化需要一整套完整的体系配合。当前很多城市缺乏实施细则,这就导致法律执行不力,无法真正落实垃圾分类。此外,法律对政府的垃圾分类责任规定不明确,导致政府不愿担责;对个人责任的规定多为鼓励性的规范,缺乏具体化的罚则或责任承担方式规范。此外,垃圾分类立法体系过于零散,使得垃圾分类工作过于零碎,无法统一,也导致垃圾分类制度的实施缺乏法律保障。

  二、日本垃圾分类的“沼津模式”及其可借鉴性分析

  (一)“沼津模式”及其制度优势

  “沼津模式”起源于上个世纪70年代。当时的日本沿着“高生产、高消费、多废弃”的发展道路,垃圾与日俱增。大量垃圾的处理方式是焚烧与填埋,但囿于技术有限,焚烧带来恶臭,导致乌鸦、老鼠等动物大量繁殖,严重破坏了垃圾处理场周边的生态环境,影响居民生活。1973年10月,为抗议垃圾问题,沼津市的居民开始了长达500天的“垃圾战争”:通过阻挠垃圾运输车辆的运行,抗议垃圾处理场的使用。为解决垃圾问题,稳定社会秩序,政府计划建设新的垃圾焚烧场,以缓解现有垃圾处理能力不足的问题。但该方案产生了“邻避效应”,遭到新建焚烧厂附近居民的极力反对。于是当地清洁工和志愿者号召开展垃圾分类工作,自1974年7月,首先从“西条”地区开始,针对可资源化垃圾进行再回收处理。“西条”地区成功开展后,针对垃圾进行分类处理的居民自治会快速发展,到同年12月数量达到90个,至第二年也就是1975年3月,数量增长到150个。在1975年4月,全市范围内开始实施新的分类:可燃、不燃和“资源垃圾”,“沼津方式”自此确立[7]。

  “沼津模式”,简而言之就是“公私合作对垃圾实施高度分类的方式”。日本政府确立了“环境立国”的发展战略,《纸浆制造业自主限制方针》《再生资源使用促进法》等一系列与垃圾分类有关的法律规范日益完善,同时各种垃圾回收利用的技术开发都得到政府的大力支持[8]。在强制性规定“规定的时间、将规定的物品、投放到规定的容器”的同时,在居民投放垃圾环节,为保证居民能够正确、细致地做好,当地居民自治会进行了广泛的宣传教育。居民自治会成员主动担任垃圾分类督导员,在垃圾投放处进行督导,指导居民正确投放。对于未按分类规则正确投放的垃圾,工作人员则不予回收,并在垃圾袋上贴上便利贴,告知垃圾主人将垃圾取回。此外,每个社区特别安排场地,进行每月一次的资源垃圾和填埋垃圾回收,志愿者会帮助居民进行分类,宣传垃圾分类的详细规则和方法。久而久之,沼津地区形成了一种垃圾分类社区文化:每个居民不仅自觉进行垃圾分类,当有新居民搬进来时,原来的居民会主动指导新人进行垃圾分类[9]。与此同时,政府积极推进垃圾分类项目,也为“沼津模式”的成功奠定了基础,政府积极倡导“零垃圾”的社会风尚,引导居民尽可能少地排放垃圾,避免铺张浪费,节约资源;引导企业在生产经营过程中减少垃圾产生,多使用可再生资源;除了营造垃圾分类的风尚外,政府也广泛征集多方意见,建立完整的垃圾分类配套体系。

  “沼津模式”具有明显的制度优势。一是对居民而言,能最大程度的激发其主观能动性,唤醒其垃圾分类意识,为后续工作顺利开展奠定扎实基础。沼津地区的居民亲历了垃圾围城事件,垃圾分类的重要性与紧迫性认识深入人心,因此,当地很多居民主动加入志愿者行列,不仅自己自觉进行垃圾分类,还不厌其烦地主动引导新搬入的居民进行垃圾分类,大大降低了推进垃圾分类的阻力。此外,政府将垃圾资源化处理所获利润还给市民,增加了居民垃圾分类的获得感和认同感。二是对政府而言,施行公私合作,形成了有效的协同治理机制。沼津政府认真调研公民、企业的情况,通过制定政策等方式,引导企业不过度包装,在制造和流通过程中尽可能减少垃圾产生,促进再生利用,建构了一个以零垃圾为目标的市场机制。同时,政府与居民、企业在垃圾分类项目上的充分合作与互动,也大大增强了政府的公信力。三是对社会而言,有利于“循环经济”理念的施行。沼津地区通过高度的垃圾分类,引导企业不过度包装,采用可循环利用的材料;居民不铺张浪费,尽可能的节约资源。居民细致的按标准进行垃圾分类,加快了垃圾分类的效率。四是从实施难度而言,具有较强的可操作性。沼津地区志愿者人数多,细致的引导居民正确分类,形成了良好氛围;政府引导企业从简生产,减少垃圾产量;垃圾回收机构与居民形成良好合作机制,在特定的时间收集特定种类的垃圾,提高垃圾分类的处理效率。“沼津模式”的协同治理机制,实施难度不大,但有效施行了“循环经济”理念。

  (二)“沼津模式”制度借鉴的必要性分析

  我国学界从法学、经济学、管理学、社会学、心理学等多学科领域对生活垃圾治理问题进行了研究,研究共识的观点与“沼津模式”的理念契合。国内法学领域的研究主要集中在垃圾分类的立法方面。李爱年、刘爱良,王子严,宁清同、胡晓舒等人认为我国现行法律的规定比较原则与抽象,缺乏全国性的实施细则和配套法规[10]。祝睿、朱源、吴雅玲、张磊等人认为现行法中法律责任不够明确,导致法律威慑力不足,应在垃圾分类问题上明确政府责任,发挥政府的主要推动作用,规范政府行为[11]。焦艳鹏、黄润源等人认为垃圾分类立法完善,应遵循循环经济、生态化理念,厘清政府和公众的义务边界,强化多元共治的立法理路[12]。经济学研究中,占绍文和张海瑜运用条件价值评估法(CVM)和二元logistic方法,分析了城市生活垃圾分类回收减量化管理的总经济价值及支付意愿的影响因素[13]。胡一蓉主张制定适当政策,改变目前城市垃圾完全由政府包办处理的格局,引入商业化运作势在必行[14]。李卓立、张英民、尚晓博等人认为推进垃圾处理产业化,需做到“政企分开”,政府部门主要参与政策制定和监督管理工作,由社会相关企业承包垃圾的清运处理,垃圾产生者向处理公司支付一定的处理费用[15]。鲁先锋从环境心理学的视角,分析了个人习惯、环保意识、“经纪人”理性等内在因素,以及法律制度、部门管理、宣传教育等外在因素对居民垃圾分类行为的影响[16]。姜朝阳和周育红阐述了城市生活垃圾分类收集中公众参与的重要意义,应从宣传教育、规范约束、社会氛围、细化指导等方面提升公众参与程度[17]。上述研究表明,垃圾分类机制的实现,需要各相关方主体的共同协作。

  国外关于垃圾分类的学术研究也趋同认为,分类制度建构应当实现政府、市场和民众的多元共治。日本研究者西宫幸一认为,日本垃圾治理的成功经验在于:一是政府推动改革特别是行政改革;二是政府的统治活动发生变化;三是政府的边界明晰化;四是志愿者、NGO,NPO的发展;五是民间企业也是公共政策的执行者成为共识;六是系统论等概念的普及[18]。此外,日本居民与政府充分沟通配合,也是口本垃圾分类得以顺利进行的重要因素[19]。也有学者主张,法律应对生产企业和居民的垃圾分类回收义务进行明确。Murply认为垃圾治理立法应追溯至生产环节。德国法律确立了生产者责任延伸制度,该制度明确了生产者在生产环节,就应当减少并利用能够回收材质的包装的义务,该规定扩大了商品生产者的责任范围,有利于垃圾的治理[20]。Stuart L. Harts认为德国法律规定了居民即消费者的垃圾回收义务,居民根据垃圾性质分别丢入黄绿蓝黑色垃圾桶,提高了垃圾处理效率,有利于环境治理[21]。

  (三)“沼津模式”制度借鉴的可行性分析

  第一,我国具备制度迁移的政策土壤。随着“绿水青山就是金山银山”的生态理念日益深入人心,越来越多的政策开始关注垃圾分类。在开展试点示范方面,2000年4月住建部印发《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》(建城环[2000]12号),选定北京、上海、广州、厦门、深圳、杭州、厦门和桂林等8个城市实施垃圾分类试点,自此垃圾分类正式进入政府政策议程。2015年,印发《关于公布第一批生活垃圾分类示范城市(区)的通知》(建办城[2015]19号),选择北京市房山区等26个城市(区)作为分类示范城市(区)。在发布相关标准方面,2003年《城市生活垃圾分类标志》(GB/T 19095-2003)公布,规定了可回收物、有害垃圾和其他垃圾的标志和图形符号。该标准于2008年修订,名称修改为《生活垃圾分类标志》(GB/T 19095-2008),将生活垃圾类别分为可回收物、大件垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾、有害垃圾及其他垃圾6大类,并下设14小类。2004年《城市生活垃圾分类方法及其评价标准》(CJJ/T102-2004)公布,以知晓率、参与率、分类收集率、资源回收率等指标考评分类效果。指标要求方面,《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出,2020年将垃圾回收利用率提高到35%以上的目标。2017年3月,国务院办公厅转发了住建部与发展改革委联合制定的《生活垃圾分类制度实施方案》,明确将有害垃圾、餐厨垃圾和可回收物作为强制分类,并提出在46个城市和党政军机关、学校、医院等公共机构率先开展生活垃圾强制分类工作。2018年12月,国务院印发《“无废城市”建设试点工作方案》,再次强调加强垃圾分类工作。2018年11月6日,习近平总书记在上海考察时强调,“垃圾分类工作就是新时尚”[22]。2016年12月21日,习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十四次会议,提出普遍推行垃圾分类制度,关系13多亿人生活环境改善,要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统[23]。当下随着垃圾分类工作的不断重视,各项方案、政策的出台,“沼津模式”制度迁移的政策土壤已经具备。

  第二,我国具备制度迁移的社会基础。当前,我国垃圾分类工作已由点到面逐步启动。从垃圾分类覆盖面来看,46个重点城市均公布了实施方案,建立了市区两级的工作协调机制。从立法上看,2017年以来,厦门、西宁、广州、重庆、太原、上海等城市分别发布了垃圾分类地方性立法,明确了有关单位的主体责任,如垃圾运输车辆的硬件要求、工作开展中的台账建立、应急预案的报备、违法处罚的规定等,通过立法推动垃圾分类工作的开展。志愿者方面,46个城市累计参加的志愿者人数达到38万多人,多个NGO社会组织参与,成为垃圾分类开展中的重要力量,营造良好的垃圾分类风尚。17个城市在属地所有学校开展了垃圾分类的教育工作,厦门、深圳、广州等9个城市已印发了幼儿园、小学、中学三个版本垃圾分类教材和知识读本,提高了垃圾分类教育效果,便于学生掌握垃圾分类方法,培养分类意识[24]。以厦门市为例,截至2018年3月,厦门市垃圾分类知晓率高达90%以上,参与率达80%以上[25]。这些都为垃圾分类工作的开展奠定了良好的社会基础。

  第三,我国拥有制度迁移的技术条件。经济技术的发展,特别是“互联网+”理念的运用,为垃圾分类投放、收集、运输、处理各环节条件的改善提供了空间,城市“智慧环卫”系统建设也有了突破。在厦门,很多小区在垃圾分类投放点旁设置洗手池,或者改进垃圾桶盖,装上干净把手,鼓励居民分类投放垃圾。上海为提升垃圾分类转运的效率,在垃圾转运基地人口处采集运输车辆信息,自动识别称重;车辆驶入基地后,自动派位系统指挥车辆进入相应的垃圾品类泊位;码头子系统自动识别垃圾箱体信息,对桥吊发出指令,进行吊箱作业。南京江北新区新金融中心拟打造真空垃圾收集系统,该系统可智能识别投放的垃圾,并将垃圾存储到地下管道中,随后通过管道末端引风机械,形成压差,将垃圾压缩外运至垃圾处理厂,避免地上垃圾运输造成二次污染。此外,循环经济产业园、阳光垃圾堆肥房、危废综合处置场、建筑垃圾消纳与资源化利用场等新型垃圾处理厂的出现,有利于促进垃圾资源化,缓解垃圾围城造成的环境负担。上述这些技术措施,一些经济相对落后的城市可能无法立刻引进,但随着大数据分析系统的发展,很多城市可以收集、汇总、分析不同区域生活垃圾的产生量,合理规划垃圾运输频率与线路,提高运输效率。

  基于以上分析,随着当下垃圾分类日益受到关注,一系列地方性法规、政策、实施方案的出台,政府方面有意愿推进垃圾分类工作,也在资金、组织协调、宣传教育等领域做了很多努力。居民方面环境意识逐步增强,垃圾分类方法也完全可以掌握。此外随着垃圾分类各环节技术的发展,NGO组织、社会资本的参与,借鉴“沼津模式”推进垃圾分类工作的时机已经成熟,制度可借鉴条件具备。

  三、“沼津模式”借鉴的中国路径

  近代民族国家产生,其治理特征是政府“包揽”一切公共事务,集权主义背景下政府对国家的管理渗透到中央与地方的各个角落。进入到二十世纪中叶,随着市场经济的日益发展,实力雄厚的财团兴起,呈现出利益集团多元化的情形。此时,国家公共政策在很大程度上反映了利益集团的博弈。20世纪80年代以来,随着非营利组织的迅速发展,特别是在环境、教育、医疗等公共领域表现出的独特优势,社会治理呈现出“多元共治”的样态[26]。“沼津模式”开启了变环境“管理”为“多元共治”的新模式,更应注重政府与公民、公共部门与私人部门之间的合作与互动[27],建立起政府、企业和公民广泛参与垃圾分类全过程的机制,形成一个“交叉式”“立体型”的环境共治模式[28],即:政府在政策法规层面做好顶层设计,完善好宣传、管理与监督体系;从提高市场化程度的维度,约束与激励企业行为,使得企业内化垃圾分类行为;同时,公众垃圾分类意识的唤醒有赖于广泛的宣传及监督体系的创立,政府对垃圾分类行为的引导与监管同样是在政策法规的约束之下[29]。我国的垃圾治理模式,同样需要遵循以经济市场为共治结构的主导、合理纳入共治主体、采用多元治理手段协同的制度设计思路[30]。

  (一)政府层面

  一是细化垃圾分类领域的立法。如前文所述,我国现有立法多为宣示性规定,对公民、企业的垃圾分类义务规定的不具体,导致操作性较差,并且负责解决城市生活垃圾问题的主体不明确,由此导致了“谁都负责但实际上谁都不负责”的倾向。不过,上位法存在的问题在下位法中得到了一定程度的完善。2015年12月实施的《杭州市生活垃圾管理条例》第三十一条规定了在城市居住区、机场、车站等公共场所,商场、集贸市场等经营场所,机关、部队等办公管理区域的生活垃圾分类投放实施管理责任人,并在第六十六条规定了对应管理责任人的法律责任,第六十三条规定了商务、房地产、环境保护、国土资源主管部门等行政部门在垃圾分类工作中的职责,这些规定弥补了上位法责任主体不明确的漏洞。2017年9月实施的《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》,第十二条也规定了生活垃圾分类投放管理责任人制度,并且在第六章“法律责任”中,增加了对个人可以实施罚款的处罚规定,有利于进一步约束公民个人的行为。因此,在立法完善方面,可以探索建立不同地域、不同单位的垃圾分类负责人制度,健全台账制度,同时针对单位、个人制定在垃圾分类不同环节上违反规定对应的不同类型、幅度的罚责,提高法律的实用性和违法成本[31]。一些关键环节和重点领域,垃圾焚烧生态化的立法[32],应当重点完善之。

  二是开展多环节、多层次的组织协调工作。如前文所述,垃圾分类涉及分类投放、收集、运输、处理等不同环节,需要政府开展大量的组织与引导工作。具言之,垃圾分类投放、收集环节,需要安排设置不同类别的垃圾箱和密封性好、车况完好的垃圾运输车辆,通过印发宣传手册、制作视频等方式培养居民垃圾分类意识和传授方法,有条件的地方还涉及督导员的聘用和管理问题。运输环节中运输路线、频率的规划,实时运输信息的反馈,需要进行数据的收集和分析。垃圾处理环节,涉及新技术的研发与垃圾处理厂的建设等问题。此外,政府还应对垃圾分类投放、收集、运输和处置的全过程进行监管,做好垃圾分类工作中相关信息的报送与备案,若引进社会资本参与,还涉及招投标问题。垃圾分类工作涉及面广,需要政府整合多方面资源,做好组织协调工作。

  三是加强垃圾分类政策的制定。相较于法律,政策具有灵活性、及时性的特点,可以起到及时引导企业、公民行为的作用。例如,在宣传教育方面,可以制定一系列配套政策:将垃圾分类知识纳人大中专院校、中小学及幼儿园教学内容和社会实践内容,以及各类干部、职工岗位培训内容;建设生活垃圾分类示范教育基地,组织社会各界人士参观垃圾分类填埋场、焚烧发电厂等垃圾处理设施,感受垃圾分类的紧迫性和严峻性;建立垃圾分类专项培训制度,不仅对在校学生培训,还要对街道、社区、机关企事业单位的生活垃圾分类专职管理人员培训。再如,为推广垃圾分类,可对积极参与垃圾分类的居民予以适当的精神和物质奖励,同时将生活垃圾强制分类主体纳入环境信用体系,提高震慑力。总之,灵活多样的政策,可以迅速针对垃圾分类实践中产生的问题作出回应。

  (二)企业层面

  一是积极参与垃圾分类产业。日本小镇上胜町,开设循环利用作坊及商店,为当地居民和外地游客提供旧衣物及锅碗瓢盆等,并帮助居民将废旧物品改造为具有日本传统特色的工艺品出售,既使得物尽其用,又将工艺品销售额返还给制作者,激发居民垃圾分类利用的热情,变分散的居民为有组织有体系的治理主体[33]。上胜町的商业模式,既创造了经济价值,同样有效节约了资源。笔者在调研中发现,垃圾分类市场广阔,未来必然大有作为。以寻常的垃圾箱为例,有的企业创新垃圾箱样式,在底部设计开盖踏板,或者利用齿轮原理在上部安装开盖把手,改良后的垃圾箱避免了手接触垃圾箱盖,减少了居民投放时的抵触心理,这种新样式的垃圾箱受到居民的欢迎,需求量远比传统垃圾箱大。也有企业设计电子化垃圾箱,可以智能显示垃圾箱里的剩余空间。满足垃圾分类需求的垃圾运输车辆,要求符合密封性好、标志明显、节能环保等条件,这势必要淘汰一批老旧车辆,制造新型运输车辆。此外,在垃圾分类知识手册的编写、宣传视频的拍摄、理念推广等方面,均有市场空间。政府通过特许经营、承包经营、租赁经营等方式,通过公开招标引入专业化服务公司参与,已是提升垃圾分类专业化的必然选择。

  二是加快新技术的研发力度。国家发改委、住建部发布的《生活垃圾分类制度实施方案》中提出研发建设“智慧环卫”系统,该系统的内容和运行模式,有赖于企业的研发与创新。当前垃圾运输成本过高,计算不同区域生活垃圾的产生量,确定合适的运输频率与线路是必然选择,但如何收集信息,根据何种规则进行安排,同样需要技术支持。在垃圾处理环节上,除了焚烧与填埋,如何更好地促进垃圾转换成可再生资源,尚存在技术瓶颈,比如垃圾焚烧生态化技术[34]等,有待企业参与,实现技术突破。

  (三)公众层面

  一是认识转变,公众变被动参与为主动管理,形成良好的文化氛围。公众参与程度是衡量现代社会治理水平的重要指标,良好的垃圾分类有赖于居民的积极参与。如上文所述,“沼津模式”起源于当地公民的垃圾填埋场反对运动,当时垃圾问题严重影响了生活,为此公民对垃圾问题高度关注,主动尝试进行垃圾分类。而在当下中国[35],施行垃圾分类很重要的一环,是让公众认识到“垃圾围城”如雾霾问题一样十分严峻,进行垃圾分类是“刻不容缓”而非“可有可无”,认识转变后才能主动进行垃圾分类,进而有更多的人参与,最终也能达到沼津当地居民主动引导外来居民进行垃圾分类的程度,配合公民垃圾分类投放的强制性义务[36],塑造良好的垃圾分类文化氛围,将垃圾分类变为未来生态文明中的居民自觉完成的生活常态[37]。正如德国法儒萨维尼认为,“法律是民族精神的产物,习惯法居于主导”。当公民普遍形成垃圾分类的习惯后,再进行垃圾分类相关的立法自然会获得公民更多的认可。

  二是发挥社会组织作用,多途径促进垃圾分类发展。随着社会组织的不断发展,完全可以探索“社工+志愿者”等模式,推动社会组织和志愿者开展垃圾分类志愿服务。共青团、妇联、党支部、居委会、老人会、志愿者协会等单位,可以根据自身工作特点,建立相应的垃圾分类志愿者队伍,服务的范围包括但不限于:宣传垃圾分类的紧迫性、告知居民如何进行垃圾分类、劝阻未分类丢弃垃圾现象、为行动不便的老人上门进行垃圾分类等。这样可有效缓解政府行政人员的不足,让更多人在践行垃圾分类的同时加人到志愿者队伍中,带动更多人参与垃圾分类。同时,当有更多的志愿者参与后,也能创造出更多接地气、有成效的宣传方法。例如笔者在全国城市生活垃圾分类工作考核第一的厦门市[38]调研时,发现厦门志愿者将垃圾分类知识融进“80后”“90后”幼时玩的踩房子游戏,通俗易懂;每家进行图书漂流活动,形成相互督促垃圾分类的良好氛围;通过垃圾分类奖励积分兑换生活必需品等激励形式,提高居民参与度;开发微信小程序、APP等方便居民及时查询如何分类;在幼儿园、小学、中学发放不同版本的垃圾分类教材、读本等等。当前政府在垃圾处理上投入了巨大的资金,如果可以充分调动社会力量参与,将有更多好方法在实践中产生,实现“小钱办大事”的良好成效,缓解政府压力。当更多的社会力量参与到垃圾分类工作中后,也有利于文化氛围的形成,将垃圾分类从“受约束”慢慢转变为一种“习惯”,改变居民对源头垃圾分类不配合的局面。


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