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冷罗生、王朝夷:论我国林权流转制度的不足与完善——以恶意收购林权证贷款不还现象为例

| 时间: 2019-08-22 17:12:53 | 文章来源: 《河北法学》2019年第5期


【摘要】:近年来,一些不法企业在我国云南、四川等贫困林区利用林权流转法律不完善、林农法律意识淡薄、林权流转监督机制存在漏洞等,从林农手中低价收取林权证,再将这些林权证抵押至银行进行贷款,套取巨额资金。这些企业基本上到期不还贷款,而最后承担损失的却是林农。这种恶意收购林权证贷款不还的现象不仅背离了国家将林权交到林农手中的初衷,使林农的利益受到侵害,更会危害林权制度改革、危害金融安全。为了防范林农和国家利益继续遭受损失,相关部门应强化基层组织的队伍建设,提升林农自身的素质,同时需要政府、林农和金融机构等多方的相互协调和助力,也需要立法部门完善林权流转立法、相关部门完善相应的配套制度等,为林权抵押贷款中林农权益的保障扫除障碍。

【关键词】:林权证  林权流转  恶意收购  林权抵押  林权登记审查


  引言

  集体林权流转是我国经济发展中的一个重要环节,它不仅有利于解决一些贫困林区林农的贫穷现象,还有助于充分利用我国丰富的森林资源。新一轮集体林权制度改革进程中产生的“集体林权抵押”是我国农村金融领域发展的创新,也是一项重要的强农、惠农政策。目前,集体林权抵押已在全国多个地区逐步展开,这在一定程度上拓宽了林业融资渠道,缓解了林农、林业企业的资金瓶颈,但与此同时,在我国云南、四川等贫困林区,出现了一些不法企业,利用集体林权流转中的制度漏洞,假借林业开发之名,恶意低价收购林农的林权证,从银行套取巨额贷款,逾期不还,最终使林权证作为抵押物归银行所有。从初衷来看,国家允许林权自由转让,是为了优化林地投资条件、促进林业发展,而不法企业恶意低价收购林权证抵押贷款逾期不还的行为则与国家初衷背道而驰。因此,探究集体林权流转中存在的法律隐患,从完善立法和制度方面入手,弥补集体林权流转中特别是集体林权抵押贷款中出现的漏洞,对解决林区恶意低价收购林权证套取贷款不还现象有着十分重要的意义。

  一、我国集体林权流转与抵押制度的法律分析

  随着集体林权制度改革的进一步深化,关于林权流转的研究逐步升温。规范集体林权流转作为中国集体林权制度改革的一项重要配套政策,关乎整个林权制度改革的实际成效。集体林权流转问题是我国集体林权制度改革研究中不可缺少的重要内容,流转为权利带来的经济效益也愈发受到关注{1}。《中华人民共和国宪法》规定,集体林地所有权归集体所有,其民事权利性质非常明确。1998年修正后的《中华人民共和国森林法》第15条,授权国务院制订林权流转的具体办法,2003年6月25日发布的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》第14条再次明确要求:“国务院林业主管部门要会同有关部门抓紧制定森林、林木和林地使用权流转的具体办法,报国务院批准后实施”。2008年6月8日,《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》要求:“规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下,林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权”。党的十八大以来,中央明确提出要逐步建立集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的新型土地权利体系{2}。2015年以来,中央层面集中颁发了许多指导性文件,将“三权分置”从政策理论上升为制度安排。2016年国务院办公厅印发了《关于完善集体林权制度的意见》,要求全面深化集体林权制度改革。经过多年的探索与实践,这一改革取得了明显成效。

  集体林地被包含在“大农业”范畴内,同样应当将原有的林地所有权、林地使用权、林木所有权和使用权在经营层面分离为林地所有权、承包权、经营权和林木所有权、使用权。在调整生产关系和经营模式层面上,集体林地“三权分置”的体系,一方面,能严格保护林农承包权,防止林农失山失地,有效保障林农生产资料在二次流转中得到科学合理的调配;另一方面,也有利于大量新型林业经营主体通过流转集体林地经营权,进行适度规模化集约经营{3}。基于我国国情,我国林地仅属于国家和集体所有{4},我国的林权流转,更多的是林地经营权流转,是林地经营权与林地所有权分离、将林地经营权通过一定方式转移到非所有人手中的行为。集体林地经营权的权源是林地承包经营权或林地所有权。而与林地承包经营权不同的是,集体林地经营权是一种纯粹的财产性权利,其制度功能在于破解林地流转的障碍,实现林地规模经营,发掘林地的融资潜力{5}。但我国现行法律中既没有单独规定经营权,也没有承认林地承包经营权中可以分离出独立的经营权{6}。《中华人民共和国物权法》将林地承包经营权确立为用益物权,赋予了林农和其他经营者长期而有保障的林地使用权。如果林地承包经营权与集体林地经营权虽同属用益物权,但其客体相异,则两者排斥的矛盾就会迎刃而解{7}。从经营权流转的角度看,物权性流转可以满足受让方抵押贷款的需要,而债权性流转中,经营主体只能以租赁方式获得经营权。目前,林权抵押融资试点正在全国部分地方展开,试点地区经人大批准允许突破现行法律,这种行为本身就可以验证经营权作为物权性的存在{3}。

  林权抵押是指林权所有者不转移林权的占有,而以该林权作为债权的担保,当债务人不履行债务时,抵押权人依法享有该林权折价或处置该林权的价款优先受偿的权利。林权抵押贷款是林业融资渠道中一种新兴的金融产品,即金融机构允许借款人将自己或第三方拥有的合法森林资源资产作为抵押物获取贷款,能够抵押的包括森林、林木和林地使用权。从是否有媒介的角度进行区分,我国的林权抵押贷款可以分为有媒介和无媒介两种林权抵押贷款模式。其中,有媒介的林权抵押贷款模式是在林农直接抵押贷款模式的基础上创新出的适合林业企业和林业大户的贷款模式,这种模式既能有效盘活林区森林资源,又有利于解决单个林农融资难的问题{8}。本文所探讨的恶意收购林权证套取银行贷款的现象,看似满足有媒介的林权抵押贷款模式条件,但实际上,它既空耗了林区森林资源,又让林农的收益落空,难以发挥林权抵押贷款的正向外部性。根据外部性理论,个体或企业所做出的经济行为可能让其他人或企业也受到影响。其中,正向外部性指的是经济行为人给他人带来了收益,自身没有因此受益。森林资源作为公共资源,同时具有经济效益和社会效益,因而林权抵押贷款行为具有很强的正向外部性,有媒介的林权抵押贷款模式更是如此。由此看来,在林权抵押贷款主管部门制定政策的过程中,需要立足长远的经济发展、环境效益、社会协同发展等各个层面。

  二、我国林权流转制度运行的现状与不足

  为了拉动林区经济发展、合理利用森林资源,国家将林地的使用权划拨给林农集体所有,由政府核准颁发林权证。同时,国家鼓励林木所有权、林地使用权有序流转,以促进林业发展,帮助林农脱贫致富。目前,全国集体林地“明晰产权、承包到户”已基本完成。据国家林业局发布的信息,截至2017年7月,全国确权集体林地27.05亿亩,发放林权证1.01亿本,明晰产权、承包到户改革任务基本完成;林地流转、林权抵押贷款、森林保险等政策不断完善;集体林业发展活力逐步显现{9}。2006年至2017年,云南省宁蒗县共流转林地100多万亩,甘孜藏族自治州共流转林地20多万亩,四川省共流转林地60-70万亩{10}。可以预想,在理想状态下,如果林权有序流转,林农将手中的林权证转让给有资质的林业开发企业,由这些承包经营林地的企业进行实际的林业开发,如发展旅游业,对林木资源进行整体地、大规模地开发,合理规划利用等,可以提供更多就业机会、拉动地区经济发展、促进农村地区经济增长。然而实际情况却大不相同。林农作为独立的个体,对林地的使用不能形成规模,又缺乏资金投入,很难通过有效的运作产生更大的效益。因此,仅仅持有林权证并没有给林农带来预想中的收益。如云南省鹤庆县金墩乡新庄村,林农对林地的利用仅限于捡捡柴火、松针、蘑菇等,每户每年依靠林地的收入只有七八千{10}。

  在这种情况下,一些不法企业以贫困地区林权证为目标,假借林业开发之名,恶意从林农手中以极低的(远远低于实际价值和市场价格的)价格收购林权证[1],然后使用林权证在银行抵押贷款,套取巨额资金,取得资金后并不进行实际的开发林业行为,贷款到期不还。于是,林权证作为抵押物即归银行所有。这种恶意低价收购林权证贷款逾期不还的现象在全国森林资源丰富的省份都有发生。如上海某林业股份有限公司在2014年用26457.3亩林权作为抵押物,从福建某中信银行融资3亿元,却从未对这些林地进行实际的开发工作{10}。类似这样的林权流转案例,不仅危害了国家林权制度改革,扰乱经济秩序、金融秩序,也让林农利益受到损失,违背了国家通过森林资源拉动贫困林区经济发展的初衷。

  上述现象的存在,足以说明我国林权流转制度在运行过程中还存在以下不足之处。

  (一)村干部为私利力推林权流转

  林改前,一般由村委会代为管理和经营村民集体所有的林地,在实践中,村干部和林业站管理人员实际掌握着林地的所有权和经营权,林农基本没什么发言权{11}。明晰产权之后,林农虽然重视“自家的”林地,但因地处偏僻,加之信息不对称,仍然离不开村干部的帮助。而部分村干部存在素质不高的情况,极易受到诱惑,以自利性行为取代应有的公利性行为。这种现象和集体成员的民主权利超越村干部的集中权力的综合结果,正在逐步瓦解集体组织公共性,造成集体土地所有权虚化{12}。作为农村集体组织法人代表的村干部,由于缺乏有效的监督和制约程序,其中少数无法抵御利益的诱惑,利用自身权力,采取各种自利性行为。在全国森林资源丰富的省份中,一些地方的村组干部与不法的涉林企业勾结,利用林农对村干部的信任,在明知不法的涉林企业手续不完备、程序不合规的情况下,仍向林农推荐不法的涉林企业,致使法律意识不强的林农将林权证流转给恶意收购的不法企业,自己从中拿取好处费。正是这些村干部的自利性行为,削减了林农集体的利益。

  (二)林农利用林权证抵押贷款困难

  林农是林改利益最直接的利益相关者,也是林改的积极参加者。如果不开发林下经济,林农获得的林权证就只是一张纸而已,无法实现致富增收。而要发展林下经济,林农感到最棘手的就是资金问题。应运而生的林权抵押贷款,作为解决“三农”问题的一大创新之举,本应当很好地解决这一问题,让林农可以用自己的林权证去金融机构进行贷款,将资金用于林木的生产和经营。但实践中,林权抵押贷款的对象主要集中于林业大户和林业企业{13},高昂的林权评估费也将部分林农“拒之门外”,导致一部分林农排斥抵押贷款{14}。即使林农有幸获得抵押贷款,其贷款额度一般也不会超过林权证认定的评估价值的50%,金融机构最终将以实际评估抵押物价值的35%向林农发放贷款{15}。如此低的贷款额度,很难满足林农继续生产或扩大生产的意愿。这样一来,许多林农迫不得已只好将林权证低价流转给恶意收购的不法企业,离开林区,外出打工,或过着拮据的务农生活。

  (三)登记审查制度缺乏可操作性

  《中华人民共和国土地管理法》第11条和第15条明确了政府对承包经营的单位或个人有进行审核的权利与义务,但这仍然只是一个初具雏形的审查制度。审查一般分为形式审查和实质审查两种:形式审查只对登记的申请进行程序法上的审查,实质审查还需要对申请是否与实体法上的权利义务关系一致进行审查{16}。根据我国法律规定,可以看出,我国对于林权流转的登记审查要求为实质审查,但在具体的制度建设上,我国的林权证流转登记审查制度只有最基础的内容,即集体所有的林地和个人使用的林地需由政府发放的证书确认所有权、使用权,没有对实际登记审查的操作进行详细的规定,这使得政府在执行上缺乏明确、具体的依据。因此,政府虽然有审查的权利,但其相关部门通常只要求企业提供一份林地开发计划书,而具体如何审查计划书、对企业进行哪些方面的审查等,则缺乏具体的实施细则,实际的审查流程也因此变成了一个空壳。

  (四)规范林权流转的新政策效果不佳

  面对恶意收购林权证套取银行贷款的现象,国家林业局于2016年发布了《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》。该《意见》相比于已失效的《国家林业局关于进一步加强集体林权流转管理工作的通知》和《国家林业局关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》在管理程序上有新的突破。其中,第4条指出:“严格林权流入方资格条件。林权流入方应当具有林业经营能力,林权不得流转给没有林业经营能力的单位或者个人。家庭承包林地的经营权可以依法采取出租、入股、合作等方式流转给工商资本,但不得办理林权变更登记。”可以看到,这一意见通过加强对林权流入方的资格审查,进一步完善了对农村集体林权流转的监管,给予政府进一步审核林权流入方林业经营能力、监督林权流入方切实进行林业发展的权利,明确限制了不具有林业经营能力的“恶意收购林权证套取银行贷款企业”哄骗林农低价出售林权证,保证了林农享有林权并因林权收益的权利。但是,这一指导意见也只是给出了一个限制条件,真正切实有效的具体规范林权流转的审查制度仍没有建立起来。

  (五)林权流转的监管流于形式

  林权流转程序环节的监管是林权管理的最大难点,目前,全国部分林区的状况是监管流于形式,林权流转呈“自由交易”状态。主要表现在三个方面:一是政府监督力度不够。对于一些不法企业恶意收购林权证套取贷款的行为,政府的监督稍显弱势。这也体现了执法方面的力度不足。对于国家林业局2016年下发的《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》中提出的严格林权流入方资格条件的意见,地方相关政府部门在实际执行中不够重视。对于已经低价收购了林权证、前来办理手续却不具有林业经营能力的企业,政府部门的办事人员却在明知道对方收购价格不合理、没有明确的开发计划的情况下,不知道用什么法律规定或政策来限制对方,也不将这种现象及时向上级报告,放任其自由发展。这首先说明政府的工作进行的不到位,对于法律法规和中央的政策不够了解。二是监督流程缺乏操作性。监督机制本应是林权流转制度中的重要一环,对于一些提交了林地开发计划书却不进行实际开发的企业,政府没有进行后续的监督,从而放任这些企业逍遥法外。三是社会监督难以真正参与。在林权流转交易中,社会上缺乏帮助林农对林权流转交易进行监督的组织机构。当林农产生林权流转的需求时,他们较难寻求到社会上的帮助,缺乏真正参与到林权流转交易中的法律援助和经济指导。从社会现实来看,较少存在有效的渠道帮助林农判断在林权流转的交易过程中是否受骗,指导林农如何通过合法、正当的途径利用林权证发家致富。

  三、林权流转制度运行不足的成因

  综上,我国林权流转制度运行过程中存在村干部素质不高、林农抵押贷款难、林权登记审查制度缺乏操作性、规范林权流转的新政策仍未解决制度漏洞、林权流转的监督流于形式等方面的不足,究其原因主要是:

  (一)基层组织建设的原因

  基层组织建设是我党的执政之基、力量之源。要大力提升林区基层组织的能力,充分发挥林区基层组织在乡村振兴中的领导作用,就必须对基层组织的干部特别是村干部进行“选优配强”。在贫困的僻远林区,现有的一些村干部“领头雁”作用发挥得并不好。有的村干部不熟悉基层工作、不会做林农的工作;有的带头致富和带领群众致富能力不强,在推动林区产业转型方面思路不新、措施不力、办法不活、成效不佳;有的干部私心过重,经受不住利益诱惑,损害林农的合法利益,甚至走上了违法犯罪的道路。虽然林(区)各级党委组织部门和乡镇党委在基层组织建设方面想方设法选配能人担任村干部,但仍有“一厢情愿”的无奈,许多林区的村干部普遍存在“能者看不上、弱者干不了”的现象。

  (二)林农自身建设的原因

  随着时代的发展,偏僻林区的年轻人都纷纷涌向城市,留在林区的大多都是中年人和老年人,他们没有受到良好的教育,文化程度不高,追求安稳生活就是他们最大的向往。这些人不懂得上网,也不关心林改政策的信息,许多党的政策全部依赖村干部的传达,因此,在一定程度上阻碍了其维护自身合法权益。另外,大多数林农对法律法规不感兴趣,基本上不知道自己享有的权利,也不知道通过什么样的方式来加以保护,维护自己林权的法律意识薄弱,即使出现了林权流转纠纷,往往会出现“求诉无门”“求诉无法”等现象。还有在偏远的林区,林权抵押贷款的政策宣传不到位,加之评估手续繁琐且费用高昂,林农怕麻烦,参与度不够高,甚至不敢参与。

  (三)立法“部门化”的原因

  在我国各层次的立法中,长期以来一直存在一种极不正常的现象,即立法“部门化”倾向{17}。各个行政主管部门对自身利益最大化的倾向将不可避免地造成部门之间的倾轧和间隙。一方面,立法部门化倾向源于不同部门的博弈。一些部门不断为本部门增设审批权、许可权、收费权、处罚权等权利,却不关注如何规范本部门行政内容{18}。这也许是林权流转制度的具体操作规范难以出台的原因。另一方面,立法部门化倾向源于部门主导的立法体制。由于行政立法大多由行政主管部门负责起草,行政主管部门在这一过程中的主导地位就难以撼动{19}。各部门都以本部门利益为首要考虑制定行政法规,较少从公共利益最大化的角度出发,不考虑其他部门的需求、不考虑其他部门和本部门的关系,使得各不同部门出台的行政法规或彼此冲突,或留下漏洞。

  (四)林业政策方面的原因

  从政策制定的出发点来看,将林权分给林农、鼓励林农进行林权流转不仅可以提高营林水平,还可以拉动当地经济、推动扶贫工作开展。但是,林权流转的相关政策,仍然只是一些过于理论性的“指导”,如仅仅“鼓励林农进行林权流转”,或空说一句“严格林权流入方资格条件”,但在“鼓励”的同时,没有设置相应的配套措施与机制,从而使林权流转中的双方没有同样获取信息的能力与资质,产生了信息不对称的现状,在“严格”的同时,没有规定细致的林权登记审查流程,因此无法解决林权登记审查过程中可能面临的具体问题。同时,在政策执行上,太过注重执行的广泛性{20},却忽视了执行的针对性,对各地不同的林业的发展情况、各个不同的林业经营主体(如林业经营大户、个体林农、林业企业等),没有考虑到其不同需求,从而缺乏执行的灵活性和适应性。

  (五)林权流转配套服务方面的原因

  林权流转制度的不完善也部分源于其配套服务制度改革滞后的限制。首先,林业金融支持力度不足。尽管国家给予林农大量林业补贴,希望改善林业生产经营中的资金短缺问题{21},银行等金融机构也对林业提供信贷支持,为林农经营提供了更多可能,但林农在生产经营资金上依然面临严峻的形势,缺少来源于金融市场的资金{22}。其次,林权流转的市场化中介服务体系不够完善。目前,各地还缺乏一系列的林权流转服务机构{23},包括林地流转管理机构、森林资源资产评估服务机构、经济仲裁机构、法律咨询机构等{24}。缺乏相应的会计部门对林权流转进行经济上的审计、管理、统合。再次,林地流转市场发育也相对滞后。各级政府虽然注重通过分配林地资源等途径依法给予林农林地的使用权,即林地流转的“第一市场”{24};但是,对于林地、林权在市场中的流转,亦即林地流转的“第二市场”,则不够重视,使经过“第一市场”分配的林地很难进行二次流转,林地流转被局限在单次流转中,无法进行大规模、循环式的流转。

  四、完善我国林权流转制度的建议

  国家鼓励林农对林权进行流转,本意是希望能够通过林权流转促进林农发家致富,然而“恶意收购林权证套取银行贷款”这一行为却让期待落空。为了解决这一问题,本文提出以下几点粗浅意见:

  (一)完善农村集体林地所有权立法

  保障农村集体林地所有权,是保障林农集体利益的重要环节。在坚持农村集体林地所有制的同时,应当进一步丰富集体林地所有权的权能体系。现阶段集体林地所有权仍停留在物权法上传统的所有权理论的背景之下,被概括为“占有、使用、收益、处分”的抽象权益,有必要从立法上适当丰富农村林地所有权权能体系,以能够更好的实现与保障农民群体林地利益为目标赋予农村集体林地所有权更为具体的权能,从而也能使得抽象权能更好地实现。建议立法中充分赋予与保障农民集体对承包地多元化的具体权能,保障农村集体林地主体发包权、监督权、收回权、获得补偿权、适度处分权、管理权等具体权利{25}的实现,从而使得林地权利主体能够更好地维护自身土地利益,营造更加健康的林权流转秩序,推动农村经济发展。

  (二)精心“选”好村干部

  村干部是村级班子的带头人,要避免村干部的自利性行为,维护农村集体利益和农民个人利益,一定要精心选好村干部,并对其进行有效监督。所谓提衣提领子,牵牛牵鼻子。要实施林区振兴,必须抓牢、抓好林区村干部的队伍建设。挑选村干部要拓宽选人视野,注重从林区致富能手、外出务工经商人员、本乡本土大学毕业生、复员退伍军人等群体中选拔带头人,把综合素质好、群众威信高、致富能力强的优秀党员选拔出来。同时,不仅仅在选择上要注意,在管理上也要推进制度化,完善管理与监督机制。要积极推行村“两委”班子成员交叉任职,鼓励党组织书记通过法定程序担任村级组织负责人。在村级组织中实行“分工负责、分层落实、目标管理”,对村干部进行“设岗定责”、“亮岗履职”。建立村干部动态调整机制,把不胜任、不称职的村干部及时调整下来,严肃惩处违纪违法的村干部,切实保护林农的合法权益。

  (三)提升林农的综合素质

  作为林权流转的主体,林农自身硬件条件不高是阻碍其顺利进行的因素之一。建议林区主管部门要强化对林农的法制宣传教育工作,增强林农的法治观念,促进其自觉学法用法,做到知法、懂法、守法;林农平时也应知晓林权流转的政策,做到心中有数。林区主管部门要通过有效的宣传,让林农意识到可以通过哪些渠道了解有关林权流转的最新价格动态,让林农乐于主动去相关机构部门了解情况。通过增强林农自身的法律意识,使其遇到恶意低价收购林权证的不法企业时可以冷静处理,勇于、善于运用法律手段来维护自身的合法权益。同时,林农要在思想上保持与时俱进,多接触新鲜事物,学会利用科学手段对林木进行生产和管理等,积极争取以转包、出租入股等形式吸引社会资本发展林下经济,拓展林业发展空间,增加增收致富渠道。

  (四)出台林权流转登记审查实施细则

  要遏制恶意低价收购林权证抵押贷款不还的现象,还需政府部门出台具体的林权流转登记审查细则,对林权流转交易流程进行严格的核定。如林权流转申报是否规范、林权流转审核过程是否严谨等。实际工作中,可以引入一些实质审查的前置程序。首先,引入公证人程序。由公证机关对契约的真实性和有效性进行审查,出具公证书,并对公证的结果负责。其次,对于权利客体物理状态,可以由所有权人和相邻人提供必要的证明。一方面,所有权人掌握更多其所拥有资源的信息,另一方面,所有权人也更倾向于保护自己的财产权利。同样地,相邻人为了防止不实登记侵犯自身利益,也会认真核实,以确保边界清晰。最后,代理拟定合同的律师,也应当对合同的合法性进行审查,承担相应法律后果。

  (五)制定对林企和林农有利的林权流转政策

  林区山多地少,可以看到,困难在山,贫困在山,脱贫出路也在山。各级政府部门应该自觉践行绿色发展理念,对于因故不能经营林地的林农,坚持依法、自愿、有偿原则,在不改变林地集体所有性质、不改变林地用途、不损害林农权益的前提下,鼓励其林权证转让、抵押,或作为出资、合作条件,科学经营林地,提高森林质量和综合效益。对于购买林权证的企业,政府除严格监管其林业生产举措外,还应鼓励和扶持其开展经营,帮助其积极更新森林资源,调整林分结构,提高林分质量。只有更新快,单位面积产出率高,才能使林地真正成为林企和林农的经济源头,促进林区经济发展。这样的林权流转才会对林企和林农产生足够的吸引力,从而促进林业生态建设的科学持续发展。

  (六)构建多层次多主体的林权流转监督机制

  林权流转过程较为复杂,涉及包括林农、林业管理部门、评估机构以及金融机构等诸多主体。在对林权流转的监督上,政府、社会、个人可多方参与、多措并举。一方面,政府部门要加强对林业开发的监督。对于林业开发的后续执行情况,要对流转后的林权证进行切实的监控、跟踪,保证林权证抵押贷款资金真正用于林业开发。不仅要实地核实验证,还要从资金上加强监督,定期考察资金动向。另一方面,可以鼓励社会、个人也参与到林权抵押贷款的监督中来。除了规范会计师事务所、律师事务所及森林资源评估机构等的准入条件、资质认证程序、合理的收费标准外,还需激励这些配套服务机构积极参与到监督工作中来。利用媒体将恶意收购林权证的不法企业曝光,列入黑名单管理。同时,建立一套有关林权基础信息综合管理与监督的平台,提升信息的透明度,实施便民服务,方便公众监督,对监督举报的个人及组织进行奖励,增设举报信箱等多种投诉渠道。还可以建立协会保护积极参与举报的个人的合法权益。

  结语

  从我国林区存在的恶意收购林权套取银行贷款现象看我国林权流转制度,可以窥见我国林权流转过程中仍然存在村干部素质不高、林农法律意识淡薄、林权流转法律不完善、林权流转监督机制不健全等漏洞。要克服林权流转制度运行中的不足,迫切需要强化基层组织的队伍建设,提升林农自身的素质,同时需要政府、林农和金融机构等多方的相互协调和助力,也需要立法部门完善林权流转立法、相关部门完善相应的配套制度为林权抵押贷款中林农权益的保障扫除障碍。合理、有效地保障国家和林农的权益,这对于推动集体林权抵押制度的完善和进一步推动林权制度改革向纵深发展具有重要作用。

【注释】

该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2019年4月10日数字出版,全球发行

  基金项目:国家社科基金重大研究专项项目《把社会主义核心价值观融入法治建设》(18VHJ006)阶段性成果之一

  作者简介:冷罗生(1966-),男,湖南南县人,北京师范大学教授,博士生导师,研究方向:环境法、诉讼法;王朝夷(1995-),女,蒙古族,内蒙古科左后旗人,北京师范大学研究生,研究方向:心理健康教育、环境法。

  [1]这些企业通常没有合法的主营业务,成员大多通过隐秘手段“介绍”,平日里游手好闲、不务正业,没有长期、稳定的职业和收入来源,却妄想通过一些不合法手段获取高额利润。这些成员分散在有大量森林资源的地区,主要业务就是劝说农民将手头的林权证转让出来。他们有时从村里的干部入手,劝说农民“林子在你们手中也没什么用处,不如卖给我,换点现钱”。在这样的鼓动下,原本不知道如何使用手中林权证的农民渐渐动心了。就这样,大量的林权转让到了这些不法企业手中。同时,收购林权证的价格极低:每亩90-150元即可购买林地30年的使用权,平均每亩林地一年3-5元。


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