【摘要】：政府是堪当生态法治建设的最适格主体，根本原因在于生态环境的公共物品属性以及政府是公共利益代表和拥有环境管理权限的主体。生态法治建设中政府职责的规范依据，是2018年修订的《宪法》确立国务院生态文明建设职责和2014年修订的《环境保护法》确立地方人民政府的环境质量责任。服务型政府和责任型政府建设为政府履行生态法治建设职责提供行政生态背景。政府角色在生态法治建设和环境规制过程中应当发生嬗变，从政府环境管理转向环境治理，政府环境治理工具也应做出有效回应，才足以实现生态文明和生态法治。
【关键词】：生态文明 法治建设 政府环境质量责任
一、问题的提出
政府为何是堪当生态法治建设的最适合主体，其根本原因在于生态环境的公共物品属性以及政府是公共利益代表和拥有环境管理权限的适格主体。在环境政策研究领域，受制于环境本身公共物品或公共资源的“非排他性”，以及环境污染治理的正外部性，使得政府介入环境治理具有客观上的正当性和有效性。[1]政府环境质量责任的特质，预设了政府环境质量责任的行政法理，决定了政府环境质量责任的制度基础和实践路径。
基于现有的法律规范和政策文本，本文致力于探讨和明确如下几个问题：政府推进生态法治建设职责的法律规范依据、行政生态和实现路径。这三者构成探讨在生态法治建设中政府履行职责的三块基石。文章提出了如下观点：第一，环境管理是现代政府的主要职能之一。现代政府职能从过去的统治职能转向了提供更多的公共服务和公共管理职能。政府不再是绝对的统治者，而是服务者和责任者。[2]政府环境职能的履行也应当强调政府身份和角色的嬗变。第二，政府履行环境管理职能和环境质量责任的目的是增进公共利益，实现生态法治建设。政府职能是多样的，除了环境管理还有国家安全、国防、教育等职能，这些职能与环境管理职能的性质有差异。其原因主要在于国防和国家安全等职能的维护是为了国家整体利益，而政府履行环境职能则是为了增加全体公民的公共利益，这是由环境质量的公共物品属性决定的。[3]第三，政府生态法治建设职责的行政生态和制度基础与其他职能大异其趣，这也要求政府在履行生态法治建设职责之时以提供环境公共物品和环境公共服务为基本导向。政府履行生态法治建设职责的公共利益导向，使得政府履行环境质量责任的目标和管理理念大不相同。文章对国务院生态文明建设职责和地方人民政府环境质量责任的规范基础进行梳理，是从文本角度所做的基础分析；文章对于政府生态法治建设职责的行政生态和制度基础所作探究，对政府生态法治建设职责如何实现论证，具有实证研究和理论研究的维度。
二、政府履行生态法治建设职责的规范依据
(一)宪法确立国务院生态文明建设职责
政府履行生态文明建设的职责已经在2018年修订的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)中得到体现。新修订的《宪法》不仅仅在序言中规定了物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明“五位一体”协调发展；[4]同时，在国务院职权中也列举出了“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设的职责”，[5]将生态文明纳入社会主义核心价值体系，强化各级政府、部门的生态文明建设职责，明确目标、落实责任。加强生态文化的宣传教育，提高全社会生态文明意识，倡导企业和公众广泛参与，引导全社会共建共享生态文明建设成果，共同保护人类美好家园。
2014年《环境保护法》强调政府环境质量责任，并且规定了政府环境目标责任制和考核评价制度。对政府实行目标责任制和考核评价制度目的是为了保障政府环境质量责任的实现。
《宪法》确立国务院生态文明建设职责。生态法治要求“最严格制度最严密法治保护生态环境”，[6]无疑是生态文明体制改革和生态文明建设的法治保障。绿色发展理念要求彻底转变经济发展方式，建立“经济要环保”“环保要经济”的“双赢”思维模式。法治建设的内涵十分丰富，包含了社会发展的各个层面。党的十八大报告确立建设社会主义法治国家是治国理政的总体方略。同时，提出把中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”拓展为包括生态文明建设的“五位一体”。[7]生态法治是法治建设的重要一环。党的十八大报告将生态文明和美丽中国建设作为社会经济永续发展的必然路径，为生态法治建设指明了方向。[8]生态文明和美丽中国建设与生态法治建设的方向是高度统一的。依法治国是实现生态文明和美丽中国目标的制度保障；生态文明和美丽中国是生态法治建设的根本目的。[9]
建设生态文明和促进绿色发展是实现美丽中国愿景的基本路径，也是时代赋予的重任。建设生态文明，还需识别生态文明建设的关键因素。从生态文明的意识形态、生态文明的制度保障和生态文明实践等几个角度的指标体系出发，对影响生态文明建设的关键因素进行排序，依次为：环境保护能力建设和环境保护资金投入、污染物排放量和环境质量状况、环境保护意识和从业人数。[10]事实上，环境污染和环境质量状况是生态文明水平的基本衡量因素。我国近几年修订和制定的几部重要的环境资源类法律，诸如《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等均将生态文明建设作为立法目的。如此，凸显了生态文明建设和法治的关联。
(二)地方人民政府环境质量责任
在立法确立政府生态文明建设职责的基础上，法律制度也确立了地方人民政府的环境质量责任。如此，将政府生态文明建设和生态法治建设的职责具体化，使之受到更好的监督和得到更好的落实。习近平总书记2018年5月18日在全国生态环境保护大会上的讲话也指出，地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，对本行政区域的生态环境质量负总责。[11]以环境质量改善为导向的政府环境治理路径，除了以环境质量作为环境立法的目标，还应该重视区域环境规划、城市综合管理、区域产业优化、生态红线的空间管控、区域环境综合整治等以综合环境管理为特征的环境管制措施，以及构建多部门协调和联动的环境治理模式，促进公众参与和环境共治。[12]自二十世纪八十年代末，我国施行《中华人民共和国环境保护法(1989年)》(以下简称《环境保护法(1989年)》)以来，政府在环境监督管理中的职责经历了一个嬗变的历程：从最初的强调政府监管污染的责任转变为强调政府对环境质量的责任。同时，政府的角色也在悄然发生变化，从最初的环境行政管理者和“守夜人”转变为环境治理的主导者。也即，在政府治理环境和生态文明建设过程中，政府从管理者、监督者转变为治理者和公共服务提供者。遵循这个思路，2014修订的《环境保护法》(以下简称《环境保护法(2014年)》)不仅强调地方人民政府的环境质量责任，并且规定了环境质量目标责任制和考核制度，[13]以此督促政府环境质量责任的实现。2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》[14]和2017年修订的《中华人民共和国水污染防治法》[15]沿袭了《环境保护法(2014年)》对于政府环境质量责任的基本定位。地方人民政府的环境质量责任在不同环境要素立法中展开，为政府履行生态文明建设职责和生态法治建设职责提供了具体的路径依赖。
三、政府履行生态法治建设职责的行政生态
行政生态就是“与行政系统有关的各种条件之总和”。[16]从生态学角度看，通过行政体制改革，多数情况下以局部性改革为表现形式，在行政系统与外部系统之间不断进行着“输入——反应——输出——反馈——再输入—…——…”的交互作用，两系统不断进行着“不协调——变革——协调——不协调……”的波浪式博弈，从而在内外系统之间呈现“不平衡——平衡——不平衡—…——…”的动态关系格局。影响行政系统的生态要素是多元的，[17]有经济、政治、社会、文化的，也有国内、国外的，这些生态要素相互纠缠在一起，制约和影响着行政系统内外的能量平衡。
(一)服务型政府
所谓服务型政府，是指在主体间的本体框架和治理者主权的民主框架中组建起来的、以为公民服务为宗旨并承担公共服务责任的政府。作为多中心治理的引导性主体，服务型政府的角色塑造和建构，涉及体制、文化和战略管理重组等诸多方面，但公共性的价值、引导型的职能和以注意义务为特质的这三个公共维度，则成为服务型政府权能再造的核心。[18]我国政府改革的目标就是要建设一个服务型政府——它是目的与手段、价值与工具的统一。服务型政府与法治政府、责任政府、透明政府、有限政府等相比，其涵义更丰富、更具有包容性。[19]服务型政府建设作为政府行政改革的新理念和方向，并不仅仅指将这一理念输入原行政行为及其理念之中，而是行政行为及其理念的根本性和实质性嬗变。[20]服务型政府强调政府的服务功能，主要有如下两个方面的内涵：
第一，服务型政府更多地强调政府提供社会公共产品，公共产品主要是城市市政设施、环境保护、基础教育、公共安全和社会治安等方面，在这些方面加大政府的服务。一个良好的政府必须为公民提供优质的公共产品、公共服务和公共管理。[21]仅仅依靠政府行政管制很难解决城市肆意扩张和现代化过程中产生的住房、环境和交通问题。[22]政府的角色应当从“划桨者”转变为“掌舵者”和“服务者”。政府的治理角色决定政府政策、规范性文件和法律规范的价值取向和制度设置。[23]
第二，服务型政府不仅仅要求政府扩大公共服务的范围，而且要求政府服务理念的更新，即政府提供公共服务过程中角色的变化。政府应当从行政管制的角色转变为逐渐放松行政监管，而允许公众和民间组织更多地参与到公共事务的管理过程中。即使在一部分非公共事务的管理过程中，政府行为也应当摒弃居高临下的管理理念，强调政府的服务意识。引申开来，服务型政府要求政府信息公开和透明，即所谓“阳光政府”和“透明政府”。阳光政府的概念意味着政府信息的公开和公众知情权的保障。政府信息公开是否全面和及时，关系到公众能否恰当地参与到公共事务管理过程中，也关系到政府的廉洁和公众能否有效制约政府行为。公众享有知情权的范围包括但不限于如下事项：与自身利益相关的立法、政策和规划制定、公共开支等，每个选民都有权获得应当由自己选举产生的政府官员的相关信息。[24]只有服务型政府的公共服务范围和公共服务意识转变，政府才能够朝着实现公共性的角色迈进。换言之，“政府在何种程度上拥有了公共性，也就需要在同等程度上提高公共服务的水平和改善公共服务的质量”。[25]
(二)责任型政府
在为民众提供清洁空气和清洁水，保障大气环境质量和水环境质量这些公共领域，地方人民政府负有不可推御的责任。在我国当下政府职能中，管制性职能偏多，公共服务产品总量不足，存在服务性职能结构性失衡。[26]即使是在公共行政服务领域，仍然存在政府运动式执法、政府服务模式单一、政府服务意识淡薄和服务水平不高的状况。这些状况与服务型政府理念的要求有很大差距。服务型政府建设要求政府为民众提供多样化的公共服务和公共产品，要求负责任的政府和高效的政府。建设责任型政府内在要求进行制度和机制创新，职能整合与职能结构调整同步推进，适度加强公共服务职能，与之对应的则要求整合行政组织和行政职权，并对履行公共行政服务职能的组织在行政编制上倾斜，优化行政组织结构和行政职权结构及其运行机制。
我们通过政府与纯经济组织如企业的区别窥见责任政府的基本要求：第一，企业的目的是追求利润最大化，而责任型政府的目的是追求社会福利的最大化；第二，企业盈利来自经营，而政府的收入主要来源于国家公权力保障的税收，或者依靠公权力才可以举借的政府债券；第三，企业经营的对象是私益物品，而政府提供的是公共物品。[27]地方政府职能“外包”领域，越来越多的市和县开始重组地方行政，其途径是建立一些既在经济上保持地方的“所有权”，同时又具有独立法律地位和自己预算的组织和公司。尽管地方政府在过去就利用过这样的组织，至少在“地方工程”中是如此，它们已经在形式上完全私人化了。[28]这是政府提供公共服务方式变化，由过去的政府直接“划桨”转变为政府“掌舵”，政府的服务性、责任性本质没有改变，其引导、规制、担保等责任没有降低。
四、政府履行生态法治建设职责的路径
(一)设定政府行为目标
任何一个行政组织都有行政目标，行政目标是行政组织在一定时期内必须达到的行政管理目的和指标。其作用一是为行政管理指明方向，在行政管理活动中起着导向作用和激励作用；二是衡量行政管理效果的标准，对行政管理活动起着重要的控制作用。政府履行环境质量责任的目标不是单纯地对环境实施管理，其终极目标是为民众提供环境质量这种公共产品。这个基本点为政府公共行政的总体目标和措施提出了更高要求。为了实现提升和维护环境质量的目标，政府应当制定环境质量目标、污染减排目标、总量控制目标、生态保护措施等，以提升区域环境质量，实行目标管理。2013年9月10日国务院印发的《大气污染防治行动计划》(简称空气“国十条”)也强调，为了实现大气环境质量的提升，重点区域必须将重点污染物的减排目标作为约束性目标，以此为基础构建以改善环境质量为核心的政府责任考核机制。
(二)政府角色嬗变
第一，环境管理转向环境治理。由于环境质量的公共物品属性，政府履行环境质量责任的理念和措施必然不同于传统的行政管理，也决定了政府的环境管理理念转向环境治理。治理并非是由某一个人提出的理念，也不是某个专门学科的理念，而是一种集体产物，或多或少带有协商和混杂的特征。[29]区域大气污染、区域大气环境质量和区域环境质量的特性使得我们在探讨政府的角色时，不得不考虑其他主体的因素。政府是区域大气污染协同治理的主导，但并非唯一的主体。那些可能会受到区域大气污染和区域大气环境质量下降影响的主体，他们也有可能会利用自身掌握的知识、采取不同的策略来参与区域大气污染和区域大气环境质量的治理。多主体的参与，也意味着多种来源的知识和多种决策途径。此时，在区域大气污染和区域大气环境质量治理领域运用竞争机制、协商机制和契约机制就显得非常有必要。尤其重要的是，环境问题经常是动态的，其影响范围甚为广泛，而且受影响的主体也是不特定的，通常需要通过谈判、协商和契约机制来解决大家共同面临的大气污染问题。[30]事实上，政府的环境公共行为与民众之间的互动是相互影响的，公众与政府之间的契约、协商和互动正是导致政府角色转变和政府承担环境质量责任的推手。而在区域大气污染和区域大气环境质量治理过程中，政府与公众之间在互动和博弈的过程中增进公共利益。[31]政府治理理念和实践的发展，既可以通过传统的规范性演进路径，也可以在实践中推行。当区域大气污染和区域大气环境质量治理的新领域凸显，当公众都需要参与至这个治理领域，政府便有意识或者无意识地进行制度建构以实现对区域大气污染和区域大气环境质量的多主体治理。[32]
第二，环境治理主体多元。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》“第四十四章加大环境综合治理力度”提出环境治理理念和方式的创新思路是形成“政府、企业、公众共治的环境治理体系”。环境多元共治治理体系的发展和完备，其基本目标是实现环境质量总体改善。多元主体共治主要包括三大类主体，分别是政府、公众和企业。生态环境是最为典型的公共物品，这就使得每个自利的环境主体都会努力促进自己在环境资源分配和占有方面的利益最大化。[33]政府、企业、公众共治这种相当精炼的表述，深刻地描述出环境质量法律规制的主体要素，以及多元主体之间的关系。
事实上，由于政府与环境的多重关系，政府在治理环境之时角色也是多样的。政府既是环境管理者，也是环境公共物品提供者，政府还是监督者，甚至还是消耗自然资源和利用环境容量的消费者。顺应环境管理向环境治理的转换，政府在环境治理方面的角色也应当从统治环境转向治理环境，从管制政府和威权政府转向有限政府和服务型政府。在环境治理的过程中，伴随政府自身角色转变的是，政府环境治理应当在其与企业、团体和公众的互动之中来推进。
(三)环境治理工具多样化
政府角色转变带来治理工具的多样化，传统的环境管制模式中政府管理环境的工具主要是“行政命令”式的，而环境治理更多地强调政府运用多元手段进行环境治理。这种治理模式更具有协商的色彩，其中环境行政合同就是一个典型的治理工具和现实手段。环境行政合同，也称为环境行政契约，是环境行政主体与公民之间就环境事务达成的协议，这种行政行为加强了政府与公民之间的对话。在日本，地方公共团体与事业者，基于相互的合意达成公害防止协定。公害防止协定作为生态契约的典范，事实上启动了两个层次的交流：一方面，地方公共团体作为民众的受托人，能够有效反映民众的环境利益和主张，要求经营者遵守环境法律；另一方面，公害防止也反映出民众与经营者之间的对话和沟通。[34]此外，环境治理的行政手段还有环境行政指导和环境行政补偿等。在传统环境行政手段的基础上，新型的环境行政手段是契合环境问题特点的，而且充满了公共行政的精神。
考察环境治理的含义，环境治理指的是环境保护制度和规则运行过程结合了政府、企业、社会多元主体的模式。环境治理展示的是国家能力、制度能力与治理体系良性互动的“良治”。[35]环境治理的规范基础、治理事项，以及公共行政的运行，皆不同于传统的环境管理。[36]区域环境公共治理，是在区域一体化的背景下，由区域内多元主体(包括政府、企业、个人等)共同解决区域内公共问题、实现区域公共利益、采取协商机制实现区域公共事务管理的过程。[37]非营利组织还不受地域限制(而地方政府要受地域限制)，能在多辖区的范围中提供服务。它的这些特点进一步凸显了发展政府部门与非营利组织关系的重要意义。事实上，双方的这种合作并非仅限于公共服务的边缘地带，而是更多地发生在公共服务的核心领域。[38]
政府环境治理主体多元，强调不特定利益主体的参与，不限于非政府组织、消费者、专家、公共团体等。[39]政府成为环境治理的主导机关，是环境治理的中心，但不是唯一的主体，其他包括专家、团体、利益集团和普通民众，以及一切利益相关者，均是环境治理的合作主体。在日本、美国和英国等发达国家的地方立法中，都赋予环保团体在一些事项方面享有自治权利。这种自治权是以环境权为基础，其权利基础是程序性的环境权即环境参与权。民众自治权的行使与民众的公共利益直接相关。对于一些环境事项，地方公共团体比国家机关更为了解基层的环境状况，能够更为准确地把握公害实情，并且能够更为密切地和公众接触和获得民意，因而地方公共团体更适合解决地方环境问题。[40]然而，具体至大气污染防治和大气环境治理领域，每个区域的大气污染问题都不是以一个相同的模式出现的。每个区域的大气污染物、污染浓度、雾霾天气等等，大气污染的质和量都是带有每个区域的特性。对于这些多样的特点和多元的利益主体，政府作为环境治理的主导者如何充分表达不同利益主体的利益，如何谋求区域大气环境治理最大限度地符合地方实情，这些对于地方政府都是很大挑战。因此，亟待构建完备的制度体系，以保证不同利益主体能够充分地表达自身的环境利益，以确保政府决策和政府行为能够更优化和更高效。环境治理的理念和政府在环境治理中的主导观念，能够为区域大气污染协同治理提供全新的视角。政府是治理主导，政府与企业和公民个人是真诚的合作关系。这种全新的视角是，政府以区域大气污染和区域大气环境主导的治理主体角色设定区域大气污染和区域大气环境质量治理目标，吸收企业、非政府组织和公众参与区域大气污染和区域大气环境治理实务，通过协商和契约机制实现治理目标。这种全新的视野和合作治理理念将贯彻至区域大气污染协同治理的各个层面。
在可预见的将来，我们需要考虑国家及其解决环境问题的能力，而且不应该忽视多方合作主体在协调中的作用。然而，生态视角显示出来那些并不是集中组织的协调类型，随着生态和社会组织的规模问题出现，这些类型的协调就作为突显性特质而出现。[41]协商制度必须为公民参与协商程序和拓展协商的可能性空间提供各种机会。有必要系统地构建协商制度，包括协商参与、协商讨论、协同组织形式等等。作为公民的代表，公民团体一起协商并形成一种由相关各方和利益相关者自觉创造的公共领域，利用授权协商和决策的“微观公共领域”，已经在较多的地方层面应用。例如，公民团体已经被授权作为微观公共领域提出英属哥伦比亚的选举改革，裁定澳大利亚和其他地方的环境争论。微观领域一直专注于合作解决问题，创新和创造力、政策评估、公民参与、为弱势群体提供表达机会等。[42]
结语
以2018年修订的《宪法》确立国务院生态文明建设职责和《环境保护法(2014年)》确立地方人民政府的环境质量责任为主要规范依据，政府在生态法治建设和生态文明建设过程中负有不可推卸的职责。恰如《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》六条所提出的“政府主要负责人在推进法治建设中应当履行以下主要职责：(一)加强对本地区法治政府建设的组织领导……”生态法治建设是法治建设的重要领域，政府作为公权力机关和其公共属性决定了其是堪当生态法治建设的最恰当主体。服务型政府和责任型政府建设的行政生态，要求政府为民众提供清洁水、空气等公共产品和履行环境质量监管职责。政府的角色在生态法治建设和环境规制过程中也发生了嬗变，环境质量的公共物品属性决定了政府的环境管理理念转向环境治理。政府必须在服务理念、服务范围、服务方式、政府环境治理角色嬗变等方面做出有效回应，才足以应对环境质量责任的要求，真正实现生态文明和生态法治。
(责任编辑：卢护锋)
【注释】
*广东外语外贸大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地(党内法规研究中心)副研究员，法学博士。本文为中国法学会2018年度部级法学研究课题一般项目“党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责约束机制研究”(项目编号：CLS (2018) C06)的阶段性研究成果。
[1]赵新峰、袁宗：《区域大气污染治理中的政策工具：我国的实践历程与优化选择》，载《中国行政管理》2016年第7期。
[2]杨治坤：《区域经济一体化中府际间利益的法制协调》，载《广东社会科学》2017年第6期。
[3]李文良等：《中国政府职能转变问题报告》，中国发展出版社2003年版，第2页。
[4]《中华人民共和国宪法(2018年)》序言。
[5]根据《中华人民共和国宪法》第八十九条规定，国务院行使下列职权：(六)领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设。
[6]习近平总书记2018年5月18日在全国生态环境保护大会上的讲话，参见习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，载《求是》2019年第3期。
[7]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2012年11月18日。
[8]吕忠梅：《中国生态法治建设的路线图》，载《中国社会科学》2013年第5期。
[9]吴贤静：《政府在生态法治建设中的职能与定位》，载《法治社会》2016年第2期。
[10]姚石、杨红娟：《生态文明建设的关键因素识别》，载《中国人口·资源与环境》2017年第4期。
[11]参见前引[6]，习近平文。
[12]吴贤静：《大气污染防治法律变迁与环境治理新格局——以〈大气污染防治法〉修订导向与完善路径为例》，载《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期。
[13]《中华人民共和国环境保护法(2014年)》第六条、第二十六条、第二十七条。
[14]《中华人民共和国大气污染防治法(2015年)》第二条、第三条、第四条。
[15]《中华人民共和国水污染防治法(2017年)》第四条、第十八条。
[16]王沪宁：《行政生态分析》，复旦大学出版社1989年版，第31页。
[17]研究行政生态理论集大成者弗雷得·雷各斯认为，影响一个国家行政的生态要素是多种多样的，但其中最主要的有五个要素，即：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。参见徐中奇：《行政生态学研究述评及其对我国行政改革的启发》，载《江西行政学院学报》1999年第4期。
[18]孔繁斌：《公共性的再生产多中心治理的合作机制建构》，江苏人民出版社2008年版，第225页。
[19]石佑启、杨治坤：《中国政府治理的法治路径》，载《中国社会科学》2018年第1期。
[20][德]巴杜拉：《在自由法治国与社会法治国中的行政法》，陈新民译，载陈新民：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第112、113、126页。
[21]俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社2005年版，第150页。
[22][美]理查德德·G·菲沃克主编：《大都市治理——冲突、竞争与合作》，许源源、江胜珍译，重庆大学出版社2012年版，第3页。
[23]刘志彪等：《长三角区域经济一体化》，中国人民大学出版社2010年版，第371页。
[24]参见前引[12]，俞可平书，第150-151页。
[25]参见前引[81]，孔繁斌书，第226页。
[26]中国行政管理学会课题组：《加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告》，载《中国行政管理》2005年第2期。
[27]毛寿龙、李梅：《有限政府的经济分析》，上海三联书店2000年版，第22页。
[28][德]赫尔穆特·沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第118-119页。
[29][法]让-皮埃尔·戈丹：《何谓治理》，钟震宇译，中国社会科学文献出版社2000年版，第19页。
[30]李文钊：《国家、市场与多中心中国政府改革的逻辑基础和实证分析》，社会科学文献出版社2011年版，第283页。
[31]参见前引[92]，让-皮埃尔·戈丹书，第22页。
[32][美]杰里·马肖：《贪婪、混沌和治理》，宋功德译，商务印书馆2009年版，第15页。
[33]刘向阳：《清洁空气的博弈：环境政治史视角下20世纪美国控制污染治理》，中国环境出版社2014年版，导论第9页。
[34][日]原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社1999年版，第113-123页。
[35]2016年12月5日，经李克强总理签批、国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》。
[36]俞可平：《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2005年版，第142页。
[37]张劲松等：《政府关系》，广东人民出版社2008年版，第254页。
[38][美]菲利普·J·库珀：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，王巧玲、李文钊译，中国人民大学出版社2006年版，第107页。
[39]吴贤静：《环境法学研究的方法论选择》，载《学术研究》2017年第4期。
[40]参见前引[43]，原田尚彦书，第97页。
[41][澳]约翰·S·德雷泽克：《协商民主及其超越：自由与批判的视角》，丁开杰等译，中央编译出版社2006年版，第149页。
[42][美]詹姆斯·博曼：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，黄相怀译，中央编译出版社2006年版，中文版序第6页。
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