【摘要】 行政计划的可变性比一般行政行为要大得多。在这种情况下，相对人的信赖利益是否值得保护，在什么情况下保护，以什么方式保护就成为研究行政计划变动的一个重要的理论问题。行政计划的内容是否可诉存在较大的争论，与之相比，各国行政法学理论和司法判决对行政计划变动中的信赖利益是否可诉的观点则较为一致，承认了行政计划变动下相对人寻求诉讼救济的权利。本文认为，行政计划的形成过程应当重点保障公民和有关专业人士和组织的知情权、参与权等，使计划形成时具有科学和民主的程序保证，而对于行政计划的变动过程则应更多地在法律权利保障和防止或制止行政计划裁量权滥用的外部控制机制上进行制度构建。

【关键词】 行政计划；行政计划变动；信赖保护

行政计划是政府就有限的资源作合理有效的分配运用、拟定 计划，就达成该目的的有关方法、步骤或措施，预先设计与规划。行政 计划一经公布就表示行政机关将依此 计划的内容从事相关的行政行为，国民也就由于此 计划的公布而信赖行政机关日后的作为。因此，如果行政机关欲变更或终止该 计划时，就不能忽略公民或企业等组织的信赖保护的问题。但是，行政 计划的性质与授益性行政行为的差别主要表现在确定力部分。根据行政行为的确定力原理，行政行为有效成立后，具有不可变更力，即依法不得随意变更或撤销和不可争辩。对于行政主体来说，非依法定的理由和程序，不得随意改变其行政行为的内容、不得就相同的事项重新做行政行为；对于相对人来说，不得否认或随意改变行为的内容，非依法定的理由和程序也不得请求改变行政行为。因此，一般的行政行为成立后以“不变动”为原则，以“可变动”为例外，变动必须由法定的机关、根据法定事由、依据法定的程序进行。维护行政行为的确定力，有利于维护国家的行政权威，保证行政权力行使和社会生活的稳定性。另外，由于一般行政行为是根据已经确定的事实和当时有效的法律做出的，在这些因素不变的情况下要改变行政行为也缺乏客观的基础。而对于行政 计划来说，其所规范的是将来发生的事项，这些事项尚处于不确定的状态，不会完全按照人们的预测发展，当未来的因素与人们的预测不一致时，变更行政 计划使其符合客观事实就成为必要。因此，未来事项的可变性因素决定了行政 计划的可变性，行政 计划的可变性成分比一般行政行为的可变性成分要大得多。在这种情况下，相对人的信赖利益是否值得保护，在什么情况下保护，以什么方式保护就成为研究行政 计划变动的一个重大的理论问题。

一、信赖保护原则在行政 计划变动中的适用范围

行政 计划偏向政策性与抽象性，法律形式又不确定，可以根据其具体特性解释为行政立法、行政规则、具体行政行为或行政方式等，因此不可能在行政 计划的每一种形式中探讨如何适用信赖保护原则。这一困难使得目前理论研究零散和浅显。笔者认为，行政 计划变动中信赖保护问题应当着眼于行政 计划的性质与功能。德国行政法学根据行政 计划的拘束力大小的分类有助于探讨信赖保护在具有不同拘束力的 计划中的适用问题。德国行政法学将行政 计划划分成影响性 计划、拘束性和建议性 计划。

影响性 计划，是指一个行政 计划不具有拘束性，但又不是单纯仅具有建议性。行政机关借助 计划的制定，希望能“影响”公民自行采取符合 计划目的的行为。它是一种具有“利益诱导性”的 计划。由于行政 计划的落实意味着国家将拨付一定的资金与之配套，意味着相对人有一定的商业机会和就业机会，意味着相对人在国家落实行政 计划的过程中可以获得一定的利益或不利益，这就决定了相对人在人性“趋利避害”的驱使下会做出能够最大限度地获取利益的理性选择。国民经济发展 计划，经济建设 计划等政策性 计划对于人民权益并不产生直接影响，所以一般不存在信赖保护问题。只有那些对公民权益产生实际拘束力和直接影响的行政 计划，才有可能引发对信赖利益的保护从而提起不服行政 计划变动行为的诉讼。例如，政府财经机关提供厂商一个引导性的行政 计划，鼓励科技提升，并给予减税的优惠。此时该行政 计划具有行政指导的精神，没有强制力，公民及法人自愿接受。但是如果财经机关以行政决定（承诺）或行政合同方式来进行鼓励厂商改进科技的情形，该行政决定（承诺）或行政合同成立并生效后，相对人已信赖该行为或合同的内容时，行政机关不得任意制定或变更该行政合同赖以成立的行政法规和具有法律约束力的行政 计划。相对人一方无论是出于情势变更还是重大公益，因调整或终止承诺或合同所遭受的财产损失，应该有请求补偿的权利。[1]

如果行政机关没有采用行政承诺或行政合同的形式具体实施该 计划而只是公告一个“政策”——影响性行政 计划，那么随后行政机关变更或废止该 计划是否要对信赖利益进行保护就存在不同的观点。反对观点认为：行政指导和类似于行政指导的影响性 计划无法律上的拘束力，是行政机关给予公民善意的建议，本身不具有对公民权利的直接侵害性。同时，即使公民相信这种指导或 计划而造成损害时，也不算为公益而牺牲，因而也就无从请求行政补偿。赞成的观点认为，以上解释忽略了公民对代表国家的行政权所寄予的尊重。如果行政指导和类似于行政指导的影响性 计划的品质低落，一再失信于民，造成公民的损失，难道不是其相信国家公权力的损害。所以才会造成行政指导和类似于行政指导的影响性 计划“虎头蛇尾”。依现代法治国家的原则，任何行政行为都必须以诚实信用的方法进行，并应保护公民正当合理的信赖，所以如果公民因信赖此 计划而导致权利受损时，国家道义责任就已经存在。{1}（P237—P241）笔者认是否对影响性 计划给予信赖利益保护关键是看相对人是否因信赖行政机关的影响性 计划而作为或不作为，但事后行政机关的行动与先前的 计划矛盾（包括修改或废止影响性 计划、采取具体措施违反原先 计划或以不作为形式不落实 计划等行为），导致相对人的信赖落空，并且不具有可归责于相对人的事由。[2]

建议性 计划是提供信息、判断、预测，供社会参考的 计划。这种 计划完全不具有法律拘束力，仅作建议之用。例如国家经贸机关公告的外销景气及应对方案、国际金融现状及发展预测等。这种建议性 计划是行政事实行为，不具有法律效果，因此一般不存在信赖保护的问题。

行政 计划的表现形式多样，没有固定的法律形式。它可以表现为由 计划演变的法律、行政立法、具体行政行为（如行政许可）、行政指导、行政合同，甚至是“行政措施”等，这些都体现了行政 计划的“形式自由”。但是拘束性 计划必须是以法律的方式或是经法律明确授权由行政机关规定，才能实行的 计划。它对涉及的对象具有法律约束力，受到拘束力的对象可能只是行政机关内部人员（内部效果），如机关年度预算的执行只拘束机关人员，与一般公民没有关系；也可能是机关以外的公民（外部效果），例如城市规划拘束一般公民。{2}（P240）笔者认为，信赖保护原则具体适用于表现为抽象行政行为的拘束性行政 计划时，分为普通保护主义和严格保护主义两种类型。前者只将保护范围限于具有对外效力的行政立法不得任意溯及过去已经发生的事实。后者则将保护范围扩大至具有内部效力的行政规则和行政惯例。行政机关对于相同的事务往往会根据行政规则或行政惯例作为，成为行政机关内部的自我拘束，在对外表现上，人民也会信赖行政机关会采取与以前相同的做法，因此就会发生信赖保护原则适用的可能。如果行政机关改变依行政规则或行政惯例的做法，必须考虑到相对人信赖利益的保护，否则可能因违反信赖利益原而构成违法。“通过信赖保护原则的适用，就是行政规则获得事实上或间接的对外效力”。{3}（P131）普通保护主义已被各国立法所采纳，而严格保护主义因对法律控制行政的程度要求较高，在大多数国家中还处于学术探讨阶段。

对于 计划变更的诉讼救济，各国或地区的司法机关过去一直是采取消极否认的态度，只是在行政法上的信赖保护原则观念确立和加强后才有所放宽。在我国台湾地区，行政法院1971年判字第738号判决认为，行政官署本于行政权作用，公告实施一种 计划，对于一般不特定抽象之规定，而非个别具体之处置，自不得认为行政处分而对之提起诉愿。行政法院1976年裁字第103号裁定重申了这一观点。{4}但是后来的司法院大法官会议解释对这一观点作了一定程度的修正，认为“主管机关变更都市 计划，系公法上之单方行政行为，如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者，自应许其提起诉愿或行政诉讼以资救济”。{5}（P263）也就是说，对都市 计划的个别变更属于行政处分（具体行政行为），从而相对人可以对其提起行政诉讼。而对都市 计划进行通盘检讨后所进行的变更，如果不是涉及该区域内居民之具体权益，而仅涉及政府 计划意旨的宣示，则多数学者认为应属于抽象行政行为。只有涉及人民具体权益，例如因土地使用分区管制之划分变更，而影响居民安宁、卫生，或被公共设施保留地，使地价大跌，则可认为是具备处分性。{6}日本也存在这样的案例。日本某市政府制定了公营住宅建设 计划，企业对市政府的 计划予以协作，按照该 计划建设了公众浴场。可是，之后由于市长的改选等原因，住宅建设 计划被中止，公众浴场也就没有存在的必要了。对于此案，熊本地方法院的判决认为， 计划中止本身是合法的，以市政府和公众浴场建设业主之间成立的协助、互惠的信赖关系为基础，住宅建设的废止，只要没有采取某种补偿措施，就是对信赖的严重破坏，是由于合法的行为构成了不法损害，受 计划影响的业主一方可基于此向市政府主张赔偿请求权。此外，在另一案件中，业主因响应村政府到工厂招徕 计划而进行了工厂建设的准备，之后由于该措施的变更（ 计划）而不得不放弃工厂建设，最高法院的判决也以信赖利益的保护宗旨提出了与前案相同的判断。{7}（P156—157）

笔者认为，以上关于行政 计划变动的经典案例说明行政 计划变动行为不能等同于行政 计划行为本身，行政 计划变动的可诉性并不能推导出行政 计划的可诉性。行政 计划的内容是否可诉存在较大的争论，主张不可诉的理由在于：第一，行政 计划是行政机关进行的具有高度政治性或经济性的政策行为，不宜由司法机关来判断。法院的使命在于解决现实的、具体的、个别的纷争。第二，行政 计划不是对个人的具体处分，争讼该 计划，缺少争讼的成熟性乃至具体的案件性。{8}（P57）主张可诉的人则认为，具体的事业性行政 计划实质上决定着有利害关系者将来的权利关系，并且若公共事业的实施有非法的地方，早期纠正违法行为，合法地实施有关事业，是百利而无一害的。{9}与之相比，各国对行政 计划变动中的信赖利益是否可诉的观点则较为一致。随着现代法治国家确立信赖保护原则，各国的行政法学理论和司法判决纷纷承认了行政 计划变动下相对人寻求诉讼救济的权利。“行政机关与人民事务往返之间，往往使人民对行政行为的合法性与持续性产生信赖。当无明显的事由足以证明此信赖与公共利益相违背时，应对其予以适当保护。”{10}根据信赖保护原则，对于以行政行为形式作出的行政 计划，其终止或变更可以按照行政行为的变更或废止规则进行。因行政 计划而受益的人，对于该行政 计划的存续已产生信赖，且于衡量比较废止该行政 计划所可维护的公共利益后，其信赖较值得保护时，则该行政 计划即不得任意依职权撤销。如果政府机关擅自变更行政 计划或制定了行政 计划不予实施，那么就会给信赖它而付出行动的公民、企业或组织带来不应有的损害。有损害就有救济，这是现代法治的基本要求。因此我国建立健全行政 计划的信赖保护和权利救济机制势在必行。

二、行政 计划变动中信赖利益保护的方式

从各国的立法与司法实践看，行政 计划变动中信赖保护可以分为实体性保护和程序性保护。实体性保护主要表现为赋予享有信赖利益的相对人三项请求权。

第一， 计划保障请求权。它是指利害关系人享有的要求行政机关遵守行政 计划，停止违反 计划行为或者采取 计划所要求措施的请求权。该请求权的客体是 计划的遵守和执行，其作用在于反对行政机关采取违反 计划的行为。凡是具有法律约束力的 计划，行政机关都应当遵守，不得采取违反该 计划的措施。 计划执行请求权的条件是：（1） 计划具有法律约束力， 计划管理主体负有制定、修改、废除，以及组织实施和监督的义务，但 计划管理主体没有履行该项义务；（2）请求权人对 计划管理主体的 计划义务履行行为享有现实的或可期待利益，或者是为履行 计划做了必要的准备工作，或者已经履行了 计划的部分或全部内容，也就是说请求权人的合法权益与有关 计划管理行为具有直接利害关系；（3）请求权人的合法权益因 计划管理主体采取违反 计划的措施或未履行其义务的行为而受到了损害，这种损害可以是实际损害，也可以是可得利益的损害。{11}（P248—249）

第二，行政 计划补救措施请求权。指行政机关决定废除或者变更行政 计划，应当采取相应的过渡措施和补救措施。其目的是为了在变更或废除 计划的同时考虑利害关系人的利益，为利益关系人适应新的情况提供调整的时间和条件，否则行政机关要承担相应的法律后果。德国《联邦行政程序法》第75条第2款规定：“ 计划确定之后发生不可预见的影响，或者依 计划确定之设施后而影响他人权利的，关系人可请求行政机关设置防护措施，建立和维护上列设施，使其免受损失。 计划确定机关应当以决定形式命***拟定主体承担上述义务。该措施或设施不适当或与 计划不一致的，关系人有权要求给予适当的金钱补偿。”我国台湾地区《行政程序法草案》第126条规定：“一、确定 计划裁决于法定救济期间经过后，除本法另有规定外，不得请求撤销、变更或废止。二、 计划确定后，始对人民权利发生不可预见之影响者，该关系人得请求确定 计划机关命***机关为必要防护措施、设施或维护必要设施；不能采行、设置或与 计划不适合者，关系人得请求相当之金钱补偿。三、前项之请求，应以书面向确定 计划机关提出。并应于知悉确定之 计划或其配合设施发生不利影响之时3年内为之。但依 计划产生之状态逾20年者，不得请求。”

第三， 计划赔偿（补偿）请求权。无论是违法的行政 计划被撤销或是合法的行政 计划被废止，相对人基于对行政 计划的“依赖关系”而享有信赖利益，根据信赖保护原则，对因撤销或废止所产生的损失，行政机关应当予以赔偿或补偿。值得一提的是，笔者认为，违法的行政 计划被撤销产生的赔偿责任范围应当包括实际损失和可得利益损失。[3]合法行政 计划的废止应当给予补偿。补偿的范围仅限于实际损害，不包括可得利益损失，而且在实际损害中不包括“单纯营利机会”。[4]一般而言，三项请求权均可分别单独行使， 计划赔偿请求权还可与前两项请求权中的任何一项共同行使。

在行政计划变动中，以上三种实体性权利的保护方式侧重于 计划变动造成实质性影响的事后救济。然而在行政 计划变动中行政机关仍然享有德国法学谓之的“ 计划裁量权”。它可以表现在变动的决定权、变动内容的形成、变动方式的选择等多个方面。鉴于对行政 计划变动中的形成的高度政策性空间审查的难度和司法权与行政权的界限，笔者认为，应当充分重视对行政 计划变动程序进行事先的规范，使信赖利益能够在变动程序中得到有效的体现。例如，德国《行政程序法》第73条规定，已展示的规划又有改动，以致首次涉及或更大涉及某一行政机关或第三人的利益的，应通知其有关的改动，并提供机会让其在两星期内表态或提出异议。第76条规定，已确定的规划在完成之前需要修改的，应经过新的规划确定程序。在出现无关紧要变更的情况下，规划确定机关展示规划确定程序的，无需听证程序，也不需要将规划确定决议予以公布。日本《行政程序法》第13条规定，拟为撤销许认可等不利益处分时，应当举行听证，给相对人以陈述意见的机会。我国正在进行的行政程序立法吸收了上述国家的经验，对行政 计划变动程序做了规定。如姜明安教授主持的《行政程序法（试拟稿）》在行政规划部分对信赖的程序性保护做了规定，即对行政规划进行重大修改，适用制定规划同样的程序（第75条）。应松年教授主持的《行政程序法（试拟稿）》在行政规划部分对信赖的程序性保护也做了规定，即规划确定裁决生效之后，法律或者事实状态发生重大变更，需要废止或者做实质性变更的，行政机关应当重新开始规划程序（第149条）。没有程序性保护，不赋予行政相对人知情权、参与权和请求权，实体性保护就难以实现。即使是实体性保护最终不能成立，相对人程序上的权利也不能抹杀。行政 计划中信赖的程序性保护还需进一步加强。行政 计划变动程序中要建立行政机关的 计划变动评价机制和及时告知义务，要赋予行政相对人更多的知情权、参与权和请求权，让相对人有机会充分表达自己的意见，促使行政主体听取和考虑相对人的意见并做出合理的选择，以使相对人的信赖利益损失降低到最小程度。

计划从拟定到实施的过程常常是经年累月，其间不可避免地会因为政治、经济形势等发生了变化，而使当初的 计划不得不变更或中止，可以说变更、中止是 计划的“生理现象”。{12}（P156） 计划变动是一种常态，但是由于当前我国法律对于 计划编制缺乏法定的程序规定，对 计划编制者的失误也缺少惩戒措施。常态下的 计划变动缺乏了法律的控制，更不用说由于行政 计划的粗制滥造、缺乏可操作性，不得不变动而给公民、企业和组织造成损害的反常现象了。行政机关对 计划变动的整个过程和产生的影响都缺乏充分的法法律控制和责任承担机制，因此具有广泛“形成自由”的 计划自由裁量权被滥用。此种现象既不利于保护企业和公民的权利，也不利于市场经济活动的有序进行。

笔者认为，鉴于行政计划的性质，行政 计划的形成过程应当重点保障公民和有关专业人士和组织的知情权、参与权等，使计划形成时具有科学和民主的程序保证。而对于行政 计划的变动过程则应更多地在法律权利保障和防止或制止行政 计划裁量权滥用的外部控制机制上进行制度构建。信赖利益保护是司法提供权利救济的重要依据，但是根据现行的行政诉讼法和国家赔偿法，此类损害难以得到充分的司法救济。这其实是一个行政程序法、行政诉讼法和国家赔偿法都需要解决的问题。“由于我国现行行政诉讼法上有关受案范围、起诉条件等方面规定的缺失，造成行政 计划相对人利益的诉讼救济相当薄弱。这应当成为寻求行政 计划法治化的一个突破口。”{13}笔者希望在行政程序法和其他单行的行政特别法中能够首先确立行政 计划变动的信赖保护原则，然后适当扩充行政诉讼法的受案范围和国家赔偿法的赔偿范围，使有关相对人受到的信赖利益损害能够通过申请复议或提起诉讼等法定途径得到赔偿或补偿。