一、问题及其分析角度
（一）问题：城市空间秩序是如何形成的
在不同于农耕社会的主要由工业和服务业支撑的城市社会，物理空间的形成和变迁受到所有权制度和市场经济的调节。然而，城市的自发生长很快便造成了失序和匮乏并存的状态，主要表现为居住空间的拥挤、公共设施的匮乏等。[1]在发生了严重的火灾、疾病传染事件之后，信奉“有限政府”理念的国家，也开始对建设行为进行规制，由此使城市物理空间秩序不再仅是“自生自发秩序”。[2]此后，政府就城市空间制定更为一般的规划，为指引和规制建设行为提供依据。[3]在德国，国家制定规划并非现代社会特有的现象，只是其重要性在现代明显增加。规划的适用范围和强度取决于国家活动的范围和强度。在19世纪的自由法治国时代，国家管理的范围限于排除危险，不进行积极的创造，规划自然萎缩。在现代法治国家，危险排除行政之外的给付行政和社会塑造任务使规划成为国家的重要手段。[4]
规划与法律规范的调整不同，法律规范由行为模式一法律效果的内容构成，是一种假定—处理—制裁的模式，规划的最重要特点在于目标设定性和手段综合性，它由目标引导形成物理空间秩序和社会形态塑造，即城市规划设定空间秩序规则（普遍规制），根据规划作出的许可对建设行为解禁，由此形成城市物理空间秩序，并塑造城市社会的物质形态。[5]
在我国，城市空间秩序是如何形成的，城市规划确立了何种规范，这些问题并不能理所当然地在法治先行国家的规则结构中加以解读。城市规划影响着城市开发建设，在我国新型城镇化的发展背景中，需要准确厘清城市规划的规范结构。
在我国学者的已有研究中，比较集中的议题是对城市规划权力的控制。[6]在此问题意识下，有学者对城市规划法律性质进行分析，这种分析主要从应然的角度展开，即其在理论上和法律中应当被界定为何种性质，甚至提出应当立法对此加以明确。[7]我国现行制度结构中的城市规划的性质还有待揭示。[8]
一般认为，在1988年修宪及此后的《土地管理法》修订之前，我国的土地开发利用和城市建设在计划经济体制结构中运行。也有学者认为，改革前的经济运行机制不是计划经济，而是命令经济。[9]但是，无论是计划运行，还是命令执行，最终形成了某种资源配置格局，体现出了一定的空间秩序形态。揭示其形成机制有助于明确新的变革的起点。
（二）本文研究对象的制度渊源
根据《城乡规划法》的规定，我国城乡规划行政许可程序主要包括三类，分别适用于以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目、以出让方式取得国有土地使用权的建设项目和乡村企业、公共、公益建设项目。[10]其中，对以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目的行政许可程序包括以下步骤：
向规划主管部门申请核发选址意见书——报送有关部门批准、核准、备案——向城市、县政府规划主管部门提出建设用地规划许可申请——城市、县政府规划主管部门核发建设用地规划许可证——向县级以上地方政府土地主管部门申请用地——经县级以上政府审批——土地主管部门划拨土地一向城市、县政府规划主管部门或省级政府确定的镇政府申请办理建设工程规划许可证——城市、县政府规划主管部门或省级政府确定的镇政府核发建设工程规划许可证。
与出让土地的建设项目相比，划拨土地的建设项目首先需要进行选址。实际上，在申请核发选址意见书之前，还需要经过建设项目的申报、可行性研究和立项等程序。[11]因此，可以说先有建设项目，后有选址、规划。项目是一定要建成的，自然就处于主导地位，选址、规划也就必然要为建设项目服务。
从中可以看出，规划权力和建设行为之间的关系并不是自由法治主义之下的无规划即有建设自由，即只要没有规划限制，土地上的权利人在不影响第三人权利的情况下可以自由地进行建设。也不是社会法治主义之下的有规划才有建设自由，即只有在制定了规划并且符合规划要求的情况下才可以实施建设行为。也就是说，上述关系中的规划既不是对建设行为进行消极干预的工具，也不是对建设行为进行积极规制的工具。
尽管有评论一直批评划拨土地这一国有土地使用的方式，[12]但这种形态至今仍然是我国城市规划权力运行和建设行为实施的基本形态之一。例如，上海迪斯尼项目的规划建设就是一个新近的例证。国家发改委对该项目的批复核准公布于该委社会发展司网页:2009年10月，经报请国务院同意，我委正式批复核准上海迪士尼乐园项目。该项目由中方公司和美方公司共同投资建设。项目建设地址位于上海市浦东新区川沙新镇。项目建设内容包括游乐区、后勤保障区、公共事业区和一个停车场。[13]尽管内容非常简短，但仍然可以从中获取以下信息：项目报请并获得了国务院同意、项目由国家发改委批复核准、项目建设地址和具体建设内容已经在批复中加以确定。尽管投资方在项目申报材料中可能已经准备了非常详尽的规划方案，但是直到国家发改委核准批复项目，规划才真正能够实质性展开。也就是说，在进入具体的规划建设之前必须先经过项目申报和国家发改委批准立项这一程序。实际上，国家为扩大内需而实施的四万亿投资计划项目建设都采用这种方式进行。[14]直到今天，国家发改委—直进行着大量的项目审批工作。[15]
在历史学者看来：“某一制度之创立，绝不是凭空忽然地创立，它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立。某一制度之消失，也绝不是无端忽然地消失了，它必有流变，早在此项制度消失之前，已有此项制度之后影，渐渐地在变质。如此讲制度，才能把握得各项制度之真相。”[16]因此，为了清晰揭示和准确把握上述制度的内涵流变，有必要加以回溯。事实上，需要一直回溯到新中国成立初期。
（三）研究样本及其选择依据
本文以发挥了规范作用的各类政策文件、法律规范为基本材料，选取特定实例从实然层面梳理、分析和归纳秩序的实然状态和制度的实际构成。
新中国成立之初，首要的任务是重建。在设施修复和秩序恢复的同时，一系列紧急工程也在抓紧完成，北京的龙须沟治理就在此列。[17]如果说一幕大戏已经上演的话，那么此时城市规划这一角色尚未登台亮相。因此，它将会如何与建设行为“配戏”尚不得而知。然而，它已经在后台进行紧锣密鼓的准备。例如，通过设立适当的机构、制定必要的档案和某些指导方针等。[18]
由于经济能力所限，国民经济恢复期较为重点的城市建设主要是一些大城市内的棚户区改造与工人新村的规划建设。上海新建的第一个完整的工人居住区——曹杨新村就是其中最有代表性的案例。从20世纪中期至20世纪70年代末上海市住宅数据的演变中可以看出，30多年间，除了职工住宅即工人新村有所增加之外，包括各种类型的住宅在内的上海旧城区住宅格局一直没有明显的变化。其中，1949年尚无职工住宅，1950年实有职工住宅面积为1万平方米，1951年迅速增至10万平方米，1952年再次迅速增至83万平方米，1953年增至127万平方米。[19]到1958年年底，全市合计建成职工住宅468万平方米，住宅新村201个。新华社发布新闻说工人新村正在把大上海包围起来”。[20]此后的历年中，职工住宅仍不断有所增加，即使在经济最为困难的时期和十年“文革”时期也没有完全停止建设。因此，就上海市城区而言，工人新村是新中国成立后至改革开放前最主要的建设内容。
新中国成立后，上海长期处于战备的前沿地带，因此工业区建设始终不是重要内容。在“一五”“二五”建设期间，不属于重点建设城市。.国家没有大的建设项目和资金投到上海，工业区的建设主要集中在老市区闵行、吴泾、安亭、宝山、金山卫等卫星城。[21]有学者认为，因为20世纪60年代初的经济困难和其后的十年“文革”，有计划建设卫星城的意见和设想未能对城市的实际建设产生较大影响。[22]但是，也有学者认为，在当时困难的条件下，有不少地方仍坚持规划工作，上海石化基地为主的金山卫星城一期、二期工程就是按规划统一建设的代表性例证。[23]因此，就上海市郊区而言，工业区和卫星城的建设是最主要的内容。[24]
主要在新中国成立之初进行的工人新村建设和其后的工业区、卫星城建设既构成了新中国成立后上海城市建设的主要内容，也是中国城市建设的具有代表性的样本。[25]以此为中心切入对规划权力与建设行为之间关系的考察既可以完成细致入微地描述和分析，也能够收到“窥一斑以见全豹”的功效。
二、项目建设主导下的城市规划
在我国的制度结构中，城市规划规范建设行为的根据有着多样的表现。在《共同纲领》《宪法》和执政党的政策文件中，有着明确的以工业建设特别是重工业建设为中心，工业建设项目化、计划经济体制和劳动阶级城市化的规定。由此，形成了政治主导下执行经济计划的工业建设和为之服务的城市规划建设。
（一）工业项目建设的主导地位
早在1949年3月，中共七届二中全会即决定：“今后党的工作的重心应该转向城市，应该把主要力量放在城市，恢复与发展工业以促进农业的恢复和发展。”《共同纲领》第35条则规定：“关于工业，应以有计划有步骤地恢复和发展重工业为重点，例如矿业、钢铁业、动力工业、机器制造业、电器工业和主要化学工业，以创立国家工业化基础。同时，应恢复和增加纺织业及其他有利于国计民生的轻工业的生产，以供应人民日常消费的需要。”[26]
这种以工业建设，特别是重工业建设为重点的方针，在1953-1957年的“一五”计划期间集中体现为工业建设的项目化，工业基本建设计划是五年计划的中心。“五年内，工业方面限额以上的建设单位，包括苏联帮助设计的在五年内开始建设的145个单位在内，共是694个，其中属于中央各工业部的是573个，属于中央其他各部的是39个，属于地方的是82个。限额以下的建设单位是2300个，属于中央的是900个，属于地方的是1400个。在集中力量进行上述两类工程建设的时候，中央各工业部和各地方还必须用适当的资金来改建现有的若干中小型厂矿，并新建许多新的中小型的厂矿。”[27]
1951年的政治局扩大会议决议在第五部分“城市工作”进一步指出：“在城市建设计划中，应贯彻为生产、为工人服务的观点。”[28]城市建设为生产、工人服务，实际上就是为工业项目建设服务。其后，这一方针又发展为“社会主义城市的建设和发展，必然要从属于社会主义工业的建设和发展”。并且，更进一步地明确：“为了集中力量保证工业建设，就是在各个重点城市中，也应以直接为工业生产服务的道路、上下水道、工人住宅等工程项目作为建设的重点。其他的生活福利设施虽然在做城市规划时必须充分考虑，但在建设的步骤上必须分别轻重缓急，必须随着工业的发展逐步地进行。”[29]
在这一方针的指引下，城市的规划主要是为了确保和配合工业建设项目的建成使用。在国家计委给中共中央的报告中加强工业城市的规划工作”的目的，在于“保证今年基本建设任务的完成，在于使之赶上工业建设的要求”。国家计委主张“凡有重要建设项目的城市，应迅速加强城市建设委员会的工作；同时应加强各有关部门的密切协作，保证新建工业地区的厂外各种工程的及时配合”。[30]
城市规划的真正作用，开始于只注重工业建设，忽视城市总体规划带来的种种问题。对此，中共中央在批转中南局的请示时做了说明：
“随着国家工业建设的开展，工业城市的建设工作，已日益迫切和重要，不少重要工业城市，因为没有城市总体规划，对城市发展缺乏整体布局和统一领导，已影响了工厂、住宅、交通运输等方面的合理布置和建筑用地的正确分配，以致产生建设单位各自为政，分散建筑，造成了建设中的盲目、分散、混乱的现象。这种情况如再继续下去，就会造成将来建设中的更大困难和严重浪费。为适应国家工业建设的需要及便于城市建设工作的管理，重要工业城市规划工作必须加紧进行，对于工业建设比重较大的城市更应迅速组织力量，加强城市规划设计工作，争取尽可能迅速地拟订城市总体规划草案，报中央审查。”[31]
但是，这从另一个角度说明，城市的规划和建设是为工业项目的建设服务的。中南局在请示中，对城市建设乱象做了详细描述，认为“因无统一的城市规划，造成现在的混乱状态，根本谈不到城市建设为工厂企业服务，为劳动人民服务”，建议“为了有计划地领导进行城市建设，主要与重要建厂区应建立城市建设委员会，各新建厂应派干部参加，建厂必须在市统一规划下进行。为此，建厂区的城市编制应加以扩大，组织形式亦应适应建厂的需要。重要和主要建厂区的城市应派地委级干部，以便能胜任掌握复杂的建厂任务”。[32]
这种以工业项目建设中心，城市规划和建设为其服务的方针，在中共中央的政策指导下，又具体落实在国家部委的法律规范中。国家建设委员会于1956年颁布施行的《城市规划编制暂行办法》第2条规定，城市规划编制中应当遵循城市建设为工业、为生产和为居民服务的方针，遵循国民经济发展计划和社会主义原则。[33]即使到了国家经济和社会秩序濒临崩溃的“文革”时期和1980年《城市规划编制审批办法》颁布实施之后，上述政治方针、政策作为规划的规范根据也没有发生根本改变。
（二）项目制城市建设与为之服务的城市规划
为工业项目建设服务的城市建设也是项目制的。城市建设以特定项目为主的政策方针被表述为“为了集中力量保证工业建设，就是在各个重点城市中，也应以直接为工业生产服务的道路、上下水道、工人住宅等工程项目作为建设的重点。其他的生活福利设施虽然在做城市规划时必须充分考虑，但在建设的步骤上必须分别轻重缓急，必须随着工业的发展逐步地进行”。[34]
其实，工人新村的建设在过渡时期即已经展开。其时，城市规划尚未编制完成。当时，人们既没有规定在城市规划图没被通过以前不得兴建任何建筑，甚至不得安排重要的修复项目；也没有允许随意建设。兴建某项工程的急需不得不满足，建筑的混乱也不被允许。于是人们想出了一个折中的解决办法：“尽快做出一个假定方案，一个城市规划草图，然后依次划拨土地并在适当的时候发给建筑许可证。”[35]这其实构成了项目建设式规划的雏形：项目建设的决策首先作出，城市规划的编制则可能在其后进行和完成。在上海的工人新村建设中，项目制城市建设与辅助其实施的规划草案之间的关系正是如此。
1949年6月，上海市都市计划研究委员会编制了《上海都市计划三稿初期草案》。[36]1949年12月，以希马柯夫为首的苏联莫斯科苏维埃专家小组受邀来上海指导城市建设和管理工作。专家组成员巴莱尼柯夫根据苏联城市规划的理论与经验，于1950年3月提出《关于上海市改建及发展前途问题》的意见书。该意见书认为上述规划草案是根据欧美资本主义型城市发展经验而拟订的，其城市布局是一种以现代化交通工具将新、老市区串连起来的一个庞大城市，因此是不能采用的。[37]1951年4月，中共上海市委、市人民政府提出城市建设为生产服务、为劳动人民服务、首先为工人阶级服务的方针。在此之前，政务院两次指示，对市区内爆炸性、强度易燃性工厂企业限期郊迁至指定地区，市区内不得新设强度易燃、爆炸性企业。其时，上海市区内此类企业有1479家，搬迁有难度。同时，全国生产恢复发展，城乡经济开始繁荣，私营工商业也开始活跃，纷纷要求建厂。为应对这一局势，市政建设委员会于1951年10月编制《上海市发展方向图（草案）》，作为近期城市建设的依据。[38]这些城市总体规划方案都只是对未来建设提出的设想与建议。
1953年9月，苏联城市规划专家穆欣受政务院城市建设总局委派来沪，指导编制了《上海市总图规划示意图》，提出保留历史上已经形成了的城市基础，并加以彻底整顿和重新规划，合理地分布住宅、工厂、铁路、运输和仓库，使城市中稠密的人口加以疏散，创造城市居民的正常和健全的生活条件，并根据整个规划，把广场、主要街道、河岸、公园在建筑艺术上加以组织。[39]此后，上海市规划建筑管理局又编制了《上海市1956-1967年近期规划草图》，提出原有沪东、沪南和沪西三个工业区内的大部分工厂可以就地建设、改造，并提出了建立近郊工业备用地和开辟卫星城的规划构想，并据此编制了《上海市1958年城市建设初步规划总图》。[40]但是，上海的初步规划在经历了几次编制，并没有最终确定。[41]1959年6月，上海市在建筑工程部规划工作组指导下编制了《关于上海城市总体规划的初步意见》，提出逐步改造旧市区、严格控制近郊工业区规模、有计划建设卫星城的方针。[42]
上述规划方案都没有被最终确定，都不是具有效力的规划。但是，一些在近代规划资料的基础上提出的合理建议，往往能够对城市整体功能格局的布置和建设起到指导作用并加以部分实现，如城市的道路和市政建设以及居住区、工厂的选址和建设等。[43]除了规划示意图的指导之外，工人新村建设中采用了新村建设规划和旧区改建规划等主要规划形式。[44]当然，这些规划都是服务于工人新村的建设的。
工人新村的建设是由城市政府给市民提供公营住宅从而改善工人居住状况的主要方式。大规模的工人新村建设主要包括“1002户”“2万户”和“20万户”这三个阶段性工程。[45]其中1002户工人新村即是国内建成的第一个工人新村——曹杨新村。
曹杨新村建设的决定过程是一个贯彻方针政策的过程。在“为工人阶级服务的市政建设方针”指引下，中共上海市委和上海市人民政府将普陀区确定为重点试验区。市政府工作组市政建设小组重点调查研究了“旧有工房之整修及新建工房问题”，并于提交了《普陀区重点市政建设计划草案》，明确提出：“为工人阶级服务，必须首先在工人居住问题上有步骤的给予适当解决。”此后，工作组完成《普陀区现有工房调查报告》，并拟订了普陀区曹杨新村工人宿舍建设计划。中共上海市委批示：“一切可能解决的问题，必须马上予以解决。”随后，市政府成立了“普陀区市政工程建设执行委员会”，主持曹杨路工人住宅和长寿路桥的建设工程。该委员会第一次会议确定建造1000户工人住宅（后实际建造1002户）。[46]从中可以看出，党的领导机关决定项目建设，随后确定建设计划，规划再对建设内容进行具体的布置和安排是规划建设的基本流程。
“2万户”工人新村由上海市人民政府市长办公会议于1952年4月11日决定建设。在决定建设时即明确工房建筑须坚固、朴素、合用，居住与卫生环境有适当的改善，建设费用力求经济，建设时间争取迅速。随后，这一建造计划呈报华东军政委员会并获得同意，指示成立“上海市工人住宅建筑委员会”。当月底，《华东及上海建筑工房初步计划报告书》即获得华东军政委员会财经委员会和中共上海市委、市政府的批准。随后，市工人住宅建筑委员会会同市市政建设委员会等部门勘察选址，确定了9处建设基地。工人新村的详细规划和房屋的设计则在此之后进行。[47]
“20万户”工人新村建设作为第一个五年计划的组成部分由上海市人民政府市政建设委员会于1952年8月作出决定。经华东军政委员会财经委员会同意后，由市工人住宅建筑委员会会同市财政经济委员会等部门联合组织计划工作小组，编制计划和安排施工程序。为此，在已辟建为“2万户”的曹杨等6个工人新村周围扩大用地规模。又新辟崂山等新的建设基地。[48]
除了国家统一建造之外，工人新村根据出资者的不同还包括单位自行建造和个人建造这两种形式。企事业单位自建，包括集资联建、联建公助等方式，由各单位分别投资，自行建设或委托代建。个人建造包括自建公助、民建公助、住宅合作社等方式，由个人自行投资，委托施工。[49]从20世纪50年代起，许多企业事业单位即已在曹杨新村内以新建、扩建、加层、改造等形式建造住宅。[50]企事业单位自建住宅是工人新村建设的另一种形式。但是，这种自建主要是指由单位出资，而并不意味着单位可以自行作出建设决定、自行规划建设。例如，在“20万户”工人新村建设计划中由企业负担建造1万户的决定是由副市长潘汉年、方毅在市市政建设委员会制定1953年住宅建设计划时作出的。这些住宅在已经选定的建设基地建造。也就是说，它不能由企事业单位自行选址，企事业单位对建设地址的选择只能在已经选定的范围内进行，甚至由市市政建设委员会直接指定。[51]在市市政建设委员会1955年颁布实施的《上海市统一建造住宅暂行办法》中，对统一建设住宅的建房基地、设计图纸、建筑结构、室外附属工程的规划、设计和施工都分别作了明确规定。[52]
个人建房一般是分散建造，但这并不意味着可以完全自主地选址新建住宅。如果不是在原有房屋上进行翻建，而是新建的话，必须在指定的地块进行。市政建设委员会规划从1953年开始开辟和指定了若干住宅建设地块，供市民自建简屋。即使采用“自建公助”方式的企业职工个人建房，也不能由职工完全自主选择建设地址。1958年《上海市企业职工住宅自建公助暂行办法》即明确规定，建设基地由企业向所在区政府申请，由市房管局会同市规划管理局办理征用或划拨手续。[53]该办法还强调个人建造住宅要“按照城市规划要求有计划有组织地进行”。规定“基地由市建筑管理局统一甄选、统一核拨，交由区人民委员会掌握”；房屋居住面积以每人4平方米，每户20-50平方米为限，一般建造二至三层楼房。[54]这些都表明，个人建房甚至也按照项目制的方式运作。
在上海从1959年起开始的工业区和卫星城建设中，项目建设和规划的关系也体现的非常直接和明显。这与国家层面的大规模建设中所体现出来的几乎没有差异。其中，上海石油化工总厂和金山卫卫星城的建设是一个极具代表性的样本，“在上海市规划部门参与下，从选址开始，全面做了总体规划、专业规划和详细规划，在建设过程中，有关部门对城市规划比较尊重，基本上按照规划配套建设”。[55]
上海石油化工总厂总体规划图由上海化工设计院1973年4月12日设计绘制完毕。该规划图仅就厂区的主要部分进行了类似平面布置的规划编制。早在此前的1973年2月，《上海石油化工总厂建设项目规划（初稿）》[56]即已由石化总厂筹建指挥部拟定。该文件从项目、建设内容、设计能力、投资额、包建负责单位、负责设计单位、施工单位和建成投产单位等方面对整个上海石油化工总厂的所有建设进行了规划。项目包括场地准备、生产区建设工程、生活区建设工程三部分。其中场地准备部分包括八个建设项目：（1）土地征购；（2）青苗、盐场、房屋、鱼苗赔偿；（3）居民迁移；（4）房屋拆迁；（5）围堤工程；（6）张泾河及护城河局部疏浚拓宽；（7）龙泉港开挖；（8）场地平整。生产区建设工程包括生产工厂、总厂公用工程、总厂管理处、人防工程等建设项目；生活区建设工程则包括住宅建筑、公共建筑、教育、医疗卫生、文化体育、苗圃、煤气管理供应所、公交汽车场、奶牛场、印刷厂和预备项目等建设项目。生产区建设工程项目和生活区建设工程项目的各个部分还有进一步的细化。例如，生产工厂建设项目包括化工一厂、合成橡胶厂等主体工厂的一、二期建设项目，其下还细化到每一个重要装置和车间；总厂公共工程包括机修厂、动力工程、总厂建筑工程等，其下还细化到每一个管网线路、泵站仓库和车站码头等；总厂管理处则包括总厂办公大楼、石油化工研究院、专科学校、业余大学分校、生活福利设施和厂区设施，其下还细化到催化剂试验工厂、设计室、食堂、厨房、浴室、理发室、哺乳室、医务室、车库、警卫传达室和外宾招待所等。
建设项目的确定已经细致到项目建设的每一个具体内容，规划的作用在于根据计划对这些项目进行选址、布局和具体设计。选址和布局以总体规划总平面布置的形式加以集中体现。从时间上看，建设项目的确定和建设计划的编制在先，总体规划和详细规划在后进行。总体规划依据建设项目计划编制。反映了这些项目建设要求的总体规划在编制完成并经审批后就成为了项目建设的依据。
在筹备和建设过程中，项目建设和规划之间始终是目的和工具的关系。在1973年3月4日上海石油化工总厂筹建指挥部汇报提纲[57]中，可以看到建设的前期工作已经展开。建设的工程要求和具体项目已经明确。
在国家计委、国家建委、轻工业部听取上海市革委会工交组汇报之后，于1973年3月9日作出的《关于上海石油化工总厂筹建工作汇报会议纪要》中提出，原则上应按基建程序办事。但在进口装置合同未全部签订前，可先编一个轮廓的总体设计任务书，再根据合同签订情况，分别按单项装置编报设计任务书和扩初设计，签订一个，编报一个，批准一个，动工一个。国内配套工程也照此办理。[58]此后，上海市开始了上海石油化工总厂设计任务书的编制。1973年5月31日，上海市石油化工总厂筹建指挥部向上海市革委会工交组呈报“上海石油化工总厂设计任务书”。[59]1973年6月，上海市工交组赴京向国家计委、国家建委和有关部门汇报了上海石油化工总厂的设计任务书方案。[60]国家计划委员会在会同国家建委、轻工、燃化、交通、水电、一机等部门就有关内容进行了多次研究后，于1973年9月24日作出了《关于上海石油化工总厂设计任务书讨论纪要》。该纪要指出，上海石油化工总厂设计任务书须报请国务院审查批准，鉴于目前这个项目的油码头及铁路方案的确定工作比较复杂，建议待上海再研究后报国务院审批。为了确保能按与外商签订的合同规定的进度建成投产，目前急需集中力量抓紧进行设计、施工，不能等待。为此，在国务院批准设计任务书以前，请上海市暂按本纪要意见进行工作。[61]
从该纪要可以看出，尽管有着程序的规定，但是一切以建设任务的完成为准进行考量，在建设任务产生急迫需要之时，程序的约束力将会软化，甚至暂时停止程序的适用。总之，不会使实体上的建设任务卡在程序的门槛之前。在这种情况下，规划则比较依赖于个案中的解决机制安排，包括负责机关、程序等。
在铁路支线建设的决策过程中，首先讨论的也是是否需要建设。然后才进一步讨论如何选线和规划。这一点在上海铁路局、上海石油化工总厂筹建指挥部于1973年8月14日呈中共上海市委、上海市革委会《关于建设上海石油化工总厂铁路支线的请示报告》[62]中也有着清晰的呈现。该报告从保障项目建设和项目运行的角度论证铁路交通线路建设的必要性。铁路线的选线并非仅仅由规划部门独自完成，而是由铁路、城建、规划院和上海石油化工总厂筹建指挥部等部门共同完成。具体的选线方案则根据投资金额、占用农田、运输里程、营运费用以及方便周边等因素加以确定。
规划随时可能根据建设需要而拟定或修改的情况几乎贯穿了上海石油化工总厂建设全过程。例如，在围堤选线过程中，上海石油化工总厂筹建指挥部于1972年10月组织市规划建筑设计院等部门及当地盐民、渔民多次踏勘、座谈讨论，确定大部分围堤堤线在地面标高3.5米地段。其后，考虑工厂布置要求，中段向外推移至地面标高3.3米地段；后来为满足扩建用地需要，先后5次由内向外围堤，堤线地面标高逐次降低，最低为-0.77米。在工业区建设过程中，首期工程布置在绎二路以西、铁路金卫支线以南、纬九路以东范围内。此后又规划建设了二期工程。在居住区建设过程中，市规划建筑设计院确定并上报选址方案，由中共上海市委于1973年3月5日决定选用已围滩地东部方案作为第一居住区。此后根据需要规划建设了第二、第三居住区。在运输工程建设过程中，规划也随时随着建设的需要而进行调整。建厂初期，为解决原油运输需要，在陈山脚下规划建设了原油码头。此后，为解决二期工程增加的运输需求，又规划建设了海运专用码头。为解决建厂期间设备材料和建成后产品的内河运输需求，规划建设了内河码头装卸区。为防止内河污染，规划建设了铁路支线等。[63]
从国家的法律规范层面来看，城市规划设计被要求合理地选择城市用地和布置各种功能分区，并使城市建设同工业企业和交通运输业密切配合；必须根据国家的经济水平和人民的生活水平，对城市中住宅、公共建筑和公用事业设施，分别轻重缓急，作出分期建设计划，逐步实现。[64]城市详细规划是否编制和如何编制以是否修建和修建时间为标准加以决定。详细规划应先从城市近期修建地区内进行编制。其中红线和竖向设计图、各项工程系统综合平面图应按3-5年内修建的地区进行编制；修建规划设计平面图则按最近即将修建地区内的街场群、街道、广场进行编制。[65]因此，城市详细规划的编制与否及如何编制都是由建设项目和建设行为决定的，它形成的目的即在于项目的建设。
三、作为建设行为具体指令的城市规划
从上一部分的分析，我们可以得出初步结论：城市规划根据工业建设的需要而制定和实施，城市规划是进行项目建设的工具。既然城市规划的目的在于项目建设，那么其内容也就必然与之相适应。也就是说，规划的内容也一定集中在能够有效实现项目建设这一目的的方面。这样一来，无论法律规范有没有具体明确的规定，只要有建设行为，就一定有为之服务的规划权力的运用行为，而且这一服务必然贯穿和深入于项目建设的始终。
从规划学者对新中国成立初期我国城市建设实践的回顾和评价中也可以看出这一点。在他们看来，当时的城市规划设计基于苏联的城市规划编制程序和方法进行。即将编制过程分为总体规划（分初步规划和总体规划两步）和详细规划两阶段；把生活居住区分为居住区、小区、住宅组三级；采用居住面积、建筑密度、人口密度、用地定额等一套指标。这些程序和方法相当复杂、烦琐，规划设计非常死板、缺乏长效性。单一性的特点使得规划仅仅具有执行性，而且没有顾及城市建筑的功能和美观，小区的规划忽略了中国百姓的传统习惯和舒适度等。[66]本文无意进行规划技术层面的讨论。但是，从规划对建设行为的影响这一角度来看，可以发现规划设计的内容已经深入到建设行为的每一细节。
（一）政策规范中的表现
在1956年颁布实施的《城市规划编制暂行办法》中，对规划的内容也有了具体的规定。包括总体规划和详细规划这两个阶段规划。总体规划应包括一系列图纸和文件。[67]其中，城市总体规划总平面图则应标明：
（1）城市规划区界线；（2）工业企业的厂区界线，厂前区位置，工业企业的备用地；（3）公共电力设备用地界线和高压架空线的走向；（4）铁路运输用地界线，客站、货站、编组站、技术作业站的位置，铁路干线、支线、专用线的走向以及各种运输构筑物如铁路道口、跨线桥、桥梁等；（5）港区、码头和停泊所得界线；（6）航空港用地界线，飞机场位置及其跑道的走向等；（7）对外公路和车站、停车场的用地界线；（8）独立仓库用地的界线；（9）居住、公共建筑街坊；（10）城市主要街道、次要街道、支路，各种广场等；（11）市、区中心；（12）重要的行政建筑物、高等学校、剧院、医院旅馆和其他较大的公共建筑物及构筑物；（13）较大的商业企业、人民市场和菜市场；（14）全市性的运动场、区运动场和体育场等；（15）市公园、区公园、小游园、林荫道、森林公园、苗圃、运河和其他河湖水面等；（16）名胜古迹；（17）电车、公共汽车车库及其修理场；（18）通讯设备和广播电台的用地界线；（19）水源地构筑物、自来水厂和水源卫生防护地带；（20）污水处理构筑物、自来水厂和水源卫生防护地带；（21）粪便聚集场、废物焚烧场、牲畜掩埋场和垃圾堆集场；（22）公共墓地、陵园和火葬场；（23）根据卫生、防火和防空的要求在工业、仓库交通运输、居住区以及其他各区以及其他各区之间的防护地带；（24）休养所、疗养院、别墅区和少年先锋队夏令营等；（25）其他用地。[68]
在内容上，它表现为各类项目、设施的位置确定和平面布置，即选址与布局。之所以要不厌其烦地将这些项目一一罗列，就是要表明其时城市总体规划是对各类建筑的非常具体的布置和建设行为的具体指令，而不是功能分区和指标控制体系。城市总体规划中还包括城市各项工程综合平面示意图和近期建设规划图。[69]其作为项目建设具体指令的性质可以得到进一步的确证。
此外，城市总体规划说明书中所载的内容主要包括：（1）城市发展用地选择的根据和说明；（2）城市规划布局（功能分区、市、区中心、街道和广场系统、绿化和河湖系统、居住街坊划分、建筑层数分区等规划设计）的根据和说明；（3）城市中各项工程布置的根据和说明；（4）近期建设计划及其投资概算。[70]从中可以看到，选址、布局、具体的规划设计等是其中最主要的内容，对项目工程建设进行具体指令的导向非常明显。
在城市详细规划层面，规划的上述性质得以更为具体地体现。详细规划根据已批准的总体规划或经审核机关同意的初步规划分期编制。详细规划的内容包括：（1）确定建筑红线，街道、广场的纵、横断面和标高；（2）布置住宅、公共建筑和公用事业设施，并确定各种建筑用地的界线和修建次序；（3）选择标准设计，并使标准设计和单独设计同现有建筑物相互协调；（4）编制城市中即将修建地区的造价概算。[71]详细规划包含下列图纸和文件：（1）现状图；（2）红线和竖向设计图；（3）各项工程系统综合平面图；（4）修建规划设计平面图；（5）详细规划说明书。[72]详细规划经批准后，市人民委员会城市建设部门应该将有关建筑红线和标高放到现场上去，作为各建设单位进行建设的依据。[73]市人民委员会城市建设部门应根据已批准的详细规划发给建设单位“建筑规划任务书”，其内容应包括建筑红线以及城市规划对房屋和构筑物的平面布置、使用性质、建筑层数、建筑材料、色彩、外观以及对城市工程的配合等要求，以便各建设单位据此编制建设设计及预算文件。[74]详细规划及依据其发出的“建筑规划任务书”决定了各建设单位建设设计及预算文件的具体内容细节，进而决定了建设行为的具体内容。因此，与总体规划相比，详细规划更是一种直接的项目建设的指令。同时，也能看出，其在客观上形成了控制指标。
从《国家建设委员会关于开展工人镇规划工作的通知》中可以看出，工人镇规划的内容也由选址、布局和具体的规划设计构成，可以看出工人镇规划和详细规划也体现出建设行为具体指令的性质。[75]
在1980年《城市规划编制和审批办法》和1984年《城市规划条例》的规范体系中，规划作为建设行为具体指令的这一基本性质也没有改变。作为总体规划深化和具体化的详细规划的主要任务是对近期建设规划范围内的工厂、住宅、交通、市政工程、公用事业、园林绿化、文教卫生、商业网点和其他公共设施做出具体布置，确定道路红线、道路断面和控制点的坐标、标高，选定技术经济指标，提出建筑艺术形式要求。[76]其内容则包括：（1）确定详细规划范围内的道路红线、道路断面以及控制点的坐标、标高；（2）确定工厂、住宅、交通、市政工程、公用事业、园林绿化、文教卫生、商业网点、消防、人防工程和其他公共设施具体布置及其用地界限；（3）选定居住建筑、道路广场、公共建筑、公共绿地、公共活动场地等项目的定额指标（包括特定地区限制建筑高度、密度等规定）；（4）选定详细规划范围内的工业、仓库、交通运输项目的定额指标；（5）安排各项工程管线、工程构筑物的位置和用地；（6）主要干道和广场建筑群的平面、立面规划；（7）提出详细规范范围内的工程量和总概算。[77]详细规划的图纸和文件主要包括：（1）现状图；（2）规划总平面图；（3）红线和竖向规划图；（4）各项工程设施的综合规划图；（5）规划说明和技术经济分析，包括说明规划意图的各种分析和透视图。[78]可以看出，尽管改革开放的历史进程已经开启，但是在具体的制度层面，实质意义上的改革还没有真正展开。
（二）表现为选址、布局和设计的城市规划
从工业建设和住宅建设的实施来看，在勘察设计基础上进行的选址是规划的第一个重要的步骤。既然是首先有着建设某一个或某一批项目的意图和计划，考虑了如何筹集和投放资金，那么在接下来的规划过程中，在何处建设就自然处于首要位置。这一点在陈云《一九五一年财经工作要点》中有了清晰的呈现：
毛主席和周总理去年到莫斯科去，订了合同，请苏联的专家来给我们设计一个汽车工厂。专家到了北京，对汽车工厂设在什么地方，争论很多，有的说设在北京，有的说设在石家庄，有的说设在太原，我说是不是可放远一点，设在西安。后来才知道，这些根本不对头。如果这个汽车厂全年的生产量是三千辆汽车，电力就需要二万四千千瓦，西安只有九千千瓦，光修电站就需要几年时间。还需要钢铁，一年要二十几万吨，而石景山钢铁厂生产这么多钢铁，要在五年或者六年以后。木材要二万立方米，在西北砍木头，山都要砍光。还有运输问题，每年的运输量是一百万吨，而西安到潼关铁路的运输量不超过二百万吨，光汽车工厂就够它运的了讨论结果，中国的第一个汽车工厂只能够设在东北。苏联专家在北京住了两个月，才到东北去勘察。为这个问题一直讨论了三次。同志们，外行的事多了，要下决心学习。不学习，经济建设一窍不通，那就搞不成。[79]
可以看出，对于选址的认识提到了是否懂经济建设的高度。因此，在“一五”期间确定156项重点工业建设项目之前，国家进行了联合选择厂址。当时采取的方式是国家建委统一组织选厂工作组，吸收各有关部门参加，进行实地考察，现场研究方案，从而拟定出较为合理可行的规划方案。[80]1953年，李富春率领由各工业部和铁道、卫生、水利、电力、城建等部门的领导、技术人员和苏联专家近百人组成的联合选厂组，到郑州、洛阳等城市，经过反复磋商、调查研究，提出35项重点工程方案。同年年底到1954年年初，国家计委先后组织华北、中南、西南联合选厂组，分别到大同、太原、包头等城市进行选厂。[81]重点城市的建设都在联合选厂的基础上进行。因此，选址即成为制定和实施规划的前提，实际上也成为规划的首要步骤。
在1956年国家建设委员会颁布实施的《城市规划编制暂行办法》中，其第16条即规定：“新建工业城市，在进行城市规划设计以前，可以先由选厂工作组或联合选厂工作组会同城市建设部门提出厂址和居住区布置草图，经国家建设委员会和各有关部门同意后，作为城市规划设计的依据。”[82]
在法律规范尚未对选址作出规定时，选址在上海城市建设实践中已经运用。在1951年至1958年间，根据首先解决市区产业工人的居住问题市政建设方针，作为建设行为的先导，市政府在市区84平方公里范围的边缘，选址规划了住宅基地。选址根据这样的原则进行：按照工业分布的状况，本着职工就近生产、就近生活的要求，统筹安排住宅新村的位置。既要距离工业区较近，尽可能缩短职工上下班的交通时间，又要同工业区保持适当距离，防止工业生产中有害气体和噪音的侵袭。此外，还要考虑可以利用市区原有市政、公用服务设施，能节约建设资金，缩短建设周期，使新建住宅能很快投入使用。[83]
曹杨新村、2万户工人住宅、20万户新村住宅都是纳入计划建设之后，首先进行选址。这些建设地址选定之后，如果土地不属于空地，则还需要获得这些土地。这个时期，在市区除了配合修筑长寿路、天目路、河南南路等拆迁房屋外，没有拆迁大的基地用以建设住宅。如果这些土地属于农田，则需要以征收的方式取得所需土地。工人新村建设用地的获得主要是通过征收的方式获得的。[84]这样，选址就始终作为规划的首要步骤而在建设过程中发挥重要作用。选址完成后，才会根据状况展开后续的规划设计。
在市政府责成建设主管部门根据国家的有关政策规定编制的上海市远期住宅发展基地布局规划和近期住宅建设基地布局规划、居住地区结构规划和居住区详细规划中，布局和设计成为其后规划的主要内容。[85]曹杨新村等工人新村以街坊规划的形式进行布局。这就需要对住房、市政公用设施、公共服务设施和环境设施进行具体布局。在布局上首先考虑原有市政、公用设施情况，在不能利用的地方尽量补充设施，[86]市市政建设委员会在编制曹杨新村规划时，即确定在新村中心设立各项公共建筑，如合作社、邮局、银行和文化馆等。在新村边缘分设菜场及合作社分销店，以便利居民就近购买日用品。小学及幼儿园则均衡分布于新村的各地段内。[87]
曹杨新村等工人新村的住宅设计也是规划的重要内容。设计从结构、层数、室数、单体型式、厨房、厕所、浴室设置等方面作出具体规定。[88]
此后又不断根据经济条件和政策方针作出调整。“适用、经济、在可能条件下注意美观”[89]这样的方针也直接影响着具体的设计，进而影响着建设行为。因此，对工人新村规划建设过程的考察也许可以帮助我们得出初步结论，规划的性质是开发建设的具体指令。
从1956年《城市规划编制暂行办法》要求规划设计时必须参照的《1956年度楼房住宅、宿舍及办公室设计暂行指标》中，上述初步结论可以得到进一步的印证。该指标由国家建设委员会请城市建设总局、建筑工程部设计总局和北京市设计院共同拟定。要求各设计单位进行上述项目设计时必须参照该指标。这一指标按楼房住宅、宿舍和办公室分别对面积定额、质量指标和技术经济指标进行了非常具体明确的规定。以楼房住宅为例，在面积定额中对居室、厕所和厨房分别进行了明确规定；对厨房、厕所的设置做了具体规定。在质量指标中对层数、室内净高、结构、防火、通风、设备、楼地面、门窗等进行了细致而明确的规定。[90]
在工业区和卫星城的建设中，规划的内容也主要由选址、布局和设计等构成，从而也成为建设行为具体指令。[91]在上海石油化工总厂的建设过程中，选址也是构成规划首要步骤的内容。1971年，中共中央、国务院决定，引进国外先进成套石油化工化纤设备，在上海建设大型石油化工企业。6月，市城建局、市化工局、市纺织局等组成上海石油化工规划小组，进行上海石油化学工业现状调查和厂址选择。由市规划建筑设计院编制《上海石油化工新装置选址初步意见》，经对高桥、泥城、柘林、金山卫比选，推荐金山卫选址方案。上海市革命委员会工业交通组以此为基础，于1972年6月向中共上海市委提出《关于石油化工总厂厂址选择情况报告》。从自然条件、土地利用、交通运输、工农（渔业）关系、建设投资等方面对上述4个厂址作了分析，选择了金山卫方案。中共上海市委在实地考察、征求各方意见后，于同年6月18日定址金山卫并呈报中共中央和国务院。[92]
选址考虑的因素主要包括：项目建设本身须满足的条件，例如，交通、原材料供应、配套工程、建设成本；项目建设可能对周围产生的影响，例如，需要征地的面积、对周围环境和生产的影响、对周围原有设施使用的影响、对征用土地工厂职工的安置；项目建设应对外来袭击的能力，例如备战。[93]选址确定的程序则基本上是个案的研究。基于个案中建设的实际需要进行勘察和研究，选址的目的即在于某一项目在何处建设为宜。并不是从某一地方着手，考察此处可以进行何种建设并落实到规划中。而只是在选址确定后，以规划的形式再加以落实和具体化。
上海石油化工总厂原油码头建设过程也体现了上述特点。在《关于上海石油化工总厂原油码头选址方案的汇报提纲》中，首先明确的是要建一个码头，接下来才讨论建在何处，也就是选址。[94]在金山卫铁路支线的建设过程中，选址也是一项极其重要的先导工作。在交通部第四铁路工程局第十六勘察设计队1973年7月9日于上海拟定呈报的《金山卫铁路支线方案汇报提纲》中，在详细阐述具体方案之前先说明该方案根据设计任务书而拟定。汇报提纲从运营里程短、与沪杭线干扰少，有利于上海地区规划、便于合并修建公路桥的角度出发认为采用修建黄浦江大桥由新桥接轨得胜港的方案。随后，汇报提纲对采用这一方案后需要解决的问题进行了详细地叙述。[95]进一步的规划设计则要在此之后进行。
规划的布局和设计作为主要内容则在上海石油化工总厂筹建指挥部、上海市城建局革命委员会发送的金山卫居住区近期规划图的主要规划和技术指标、[96]上海石油化工总厂筹建指挥部《发送上海石油化工总厂总体规划图和各厂建筑控制线及控制坐标图的通知》、[97]上海市城建局革命委员会1973年9月12日《关于生活区下水道工程提前施工的有关几点设计原则的报告》、[98]在上海市革委会工交组1973年12月7日《关于对金山卫南门内河装卸区设计、建设原则的意见》[99]中都有非常具体的体现。这些文件中所提出的关于布局和设计的内容根据建设的需要而提出和编制，又成为建设行为的具体指令。
四、结论：城市空间秩序的附随形成
在对执政党的方针政策和少量的国家法律规范的梳理解读之后，特别是对工人新村、工业区和卫星城建设过程的案例解读之后，可以发现，尽管那个时期国家还没有非常完善的法律规范体系，城市建设和城市空间仍然是有秩序的。其中，城市规划对城市建设起着某种规范作用。
城市规划由解决乱建造成的秩序混乱、资财浪费和不按方针政策集中使用于工业建设、影响社会稳定和政权稳固的问题而产生。其规范根据在于执政党方针政策所规定的“城市建设为工业和工人服务”，根本的目的在于为工业项目和城市项目建设服务。城市规划对建设行为进行具体指令，在这一阶段，主要由选址、布局和设计构成的城市规划对建设行为进行具体指令。从建设项目的需要出发形成的各项指标在客观上成为了土地开发的规制要求。这种规制其实是以一种附随的方式实现的，是附随规制。它并不是规划的目的，也不是规划的方式，而是对建设行为具体指令的客观上的结果。
这种以项目建设需要设置规划的制度安排，形成了一种城市空间秩序的附随规制机制。如果对此加以勾勒，可以看到“城市形态具体构想→项目→规划（量身定做）→空间秩序规则（随时修改）→建设行为→事实上的空间秩序”的这一机制的完整作用过程。它与以土地利用规制需要设置规划存在着结构性差异。在后者的制度安排中，我们能够观察到的是“空间秩序规则（普遍规制）→建设项目（建设行为解禁）→社会形态塑造”的基本结构。对前者而言，空间秩序规则只是特定项目建设的具体指令，而空间秩序只是项目建设的结果；对于后者而言，需要被普遍遵守的空间秩序规则是政府对建设行为解禁的依据，空间秩序是普遍遵守规则的结果。
需要特别指出的是，这种附随规制形成的空间秩序，具有极大的偶然性。有可能会埋下安全隐患和空间利益分配难题。近些年陆续发生的石化管道等在历年建设中与居民区接近甚至重合，在发生爆燃后造成巨大伤亡，[100]其根源在于这种附随形成空间秩序的制度安排。附随规制着眼于项目建设，不关心空间利益分配问题，更没有为空间利益分配提供制度框架。当土地使用权出让制度在我国《宪法》《土地管理法》框架中确立之后，城市规划形成空间秩序的这一附随机制就没有了发挥规范作用的制度基础。
在我国《宪法》《土地管理法》对土地使用权转让、出租解禁后，土地上的建设将不再由政府全权实施，使用权人将会根据市场需求和自身需要进行建设。此时，城市空间秩序的形成，已经无法通过具体指令形成，需要另外的土地利用规制的普遍规则来对建设行为加以调整。在土地使用权出让制度中，受让人的权利对应着出让金。在有着普遍规则的城市规划尚未制定完成时，政府可能通过国有土地出让合同约定的方式设定这些开发所应遵循的规则。在规则范围内，项目如何建设是市场经济下私主体自主决策行为。城市政府实际上有着国有土地所有权行使者和城市规划制定管理者双重身份。由此形成的对建设行为的规制结构有着怎样的特点，在现代法治结构中，应当如何加以定位，笔者将另外撰文予以讨论。
附随规制的制度安排仍然是我国现行法律制度的重要组成部分，在城市建设活动中，特别是重大项目建设中，仍然发挥着重要作用。但是，我国重大项目建设中的项目“落地”模式存在着科技和社会风险，亟待形成新的治理体系。对此，如何导入行政法治的基本结构将是全国各主要大城市新一轮城市规划修编的基本前提，本文的讨论或许可以为相应的政策研究提供必要的基础。从行政法学的角度来看，作为秩序行政、给付行政之外的第三类行政，[101]规划行政在我国到底具有何种结构，其复杂性不应被忽视。显然，我们不能简单地以德国、日本等法治先行国家行政法学对规划行政的描述和归纳作为讨论我国问题的前提。本文所做的基础性梳理和归纳或许正是行政法学上深入讨论的前提性工作。
