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王青斌,贾丹:论区域规划主体间的协作机制——以博弈分析为视角

法治政府网| 时间: 2016-08-06 09:24:17 | 文章来源: 行政法学研究

【摘要】 从我国区域发展实践来看,横向区域规划主体已陷入“囚徒困境”。在个体理性的驱使下,盲目地追求自身利益最大化,无视其行为的负外部性,忽视相互间的协调与合作,制约了区域整体效益的实现。从博弈论视角看,区域发展进入瓶颈期的根源在于横向区域规划主体个体理性与集体理性失衡导致的“囚徒困境”,而走出“囚徒困境”存在两条途径——合作博弈与非合作博弈。区域规划主体间协作机制不仅应有力地促进主体间合作,还需能够在主体间无法达成有约束力的合作协议时,通过主体间理性行为的相互作用实现协作。因此,横向区域规划主体间协作机制应当以合作方法与非合作方法为主线进行架构。

【中文关键词】 区域地方政府,协作机制,博弈

引言

经济全球化与区域一体化是当今世界的两大时代潮流,二者对各国的社会经济发展产生了深远影响。区域一体化也促使行政从传统的单纯的基于地域管辖的行政区行政向区域行政、广域行政和政府间行政转变,这对传统的管理模式造成了巨大的冲击与严峻的挑战。我国区域协调机制正是在此挑战下应运而生的,其主要包括纵向统一式的区域规划和横向联合式的区域规划。纵向统一是指中央政府或区域上级政府直接控制或协调区域事务,并在区域一体化进程中起主导作用。横向联合是指区域地方政府共同参与区域事务的协调和管理,并在区域一体化进程中起主导作用。[1]然而,实践中区域规划并没有实现其预期效用,区域发展陷入瓶颈期,其中,区域地方政府行为的异化被认为是问题的根源。有效的协调合作机制以及行为规范的缺失,使区域地方政府被自身利益蒙蔽了双眼,加剧了区域地方政府间的竞争与冲突,阻碍了区域一体化进程,区域地方政府已然陷入“囚徒困境”而无法自拔。有效的区域地方政府间的协作机制无疑是走出“囚徒困境”、落实区域规划、推进区域一体化进程的关键因素。

一、区域规划主体间的博弈背景

从实践看,我国区域内部的产业同构化、城市同质化程度高,由此带来的区域内部重复性建设、恶性竞争、资源浪费等现象相当严重。[2]区域规划是伴随区域一体化应运而生的,是区域协调发展的指南针。因此,当前区域发展面临的困境在某种程度上是由存在诸多弊病的区域规划体系所导致的。区域规划的已有“规则”是影响横向区域规划主体间博弈收益以及策略选择的重要因素,在此背景下,区域规划主体为了自身的利益进行博弈。

(一)规划间层次不清、冲突严重

我国缺乏一套完善有效的区域规划法律体系,法制基础的薄弱致使我国区域规划层次模糊、矛盾频发。第一,不同空间尺度区域规划间的“隐形”冲突。《中华人民共和国宪法》第3条规定,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。地方自主性在区域发展中发挥了不容忽视的作用,但不可否认的是地方自主性在一定程度上也助长了日益膨胀的区域地方政府的“离心化”行为。区域地方政府为了规避上一级规划中不利于自身的决策,往往使出浑身解数突破不利于自身的区域规划,例如通过编制各自辖区的区域规划实现“无声的抵抗”。这种“无声的抵抗”逐渐积聚最终形成“诸侯规划”的局面,从而致使区域规划整体的无序,大大削弱区域规划的实施效果。第二,不同类型的区域规划间的冲突。法制基础的缺失以及协调机制的缺位,导致区域地方政府内部的不同部门编制的区域规划之间也存在冲突,例如对同一空间作出相互冲突的不同安排。

(二)规划法制基础缺失

根据严格的行政法治主义,区域规划主体的行为也应具备法律上的依据。规划的法定化对法治国家来说是不言而喻的,域外法治较为发达的国家都建立起了规划的法制体系,如荷兰《空间规划法》等法律为分区规划提供了坚实的法制基础。[3]然而,我国现行的区域规划大多属于非法定规划,因此对于规划主体进行规划的程序、规则、法律责任等都无法律规定。规划法制基础的缺失无疑使规划的合法性大打折扣,加大了规划实施的随意性,助长了区域地方政府对不利于自身的规划抵抗的气焰,进而降低了规划的实施效果。

(三)协作机制不健全

我国区域规划中涉及的协作机制存在许多弊端,进而致使其在实践中难以发挥应有的作用。区域政府间有效协作机制的缺失,对国家治理体系现代化提出了极大的挑战,要求将央地关系、地方政府间的横向协作关系法律化。然而,我国当前同级政府之间的矛盾预防和处理机制不健全,虽然实践中区域规划主体之间也存在着行政协议、协调会议等制度,但并没有发挥其应有的作用。法定纠纷解决机制的缺失,使得行政协议在没有约定纠纷解决方法时陷入僵局。规划主体之间的协调会议具有随意性、抽象性、规避性等特点。随意性是指协调会议召开的时间、程序等没有固定统一的规定,无法使已产生的矛盾得到及时有效的处理。抽象性是指规划过于原则、抽象,在解决具体问题时区域行政规划就不具有可操作性。规避性是指对于涉及到自身利益的问题大家都避而不谈,不愿作出让步。这种无视矛盾、顾左右而言他的协调是没有实际意义的。

(四)规划主体缺乏多元性

无论是横向联合区域规划还是纵向统一区域规划,其都是行政主导的成果。换言之,我国区域规划被国家和地方政府“垄断”,缺乏多元主体的参与。区域规划涉及对社会重大利益的调整,对公众利益的影响重大,相关公众理应享有知情权、参与权、监督权等权利。[4]同时,区域规划的有效实施也依赖于社会公众的配合,而对规划的认同无疑是公众配合的前提,使公众参与规划制定,能够极大地提升其认同感、保障规划的顺利实施。国外有些国家已经逐步将区域规划向社会移交,如美国城市规划中的社区听证制度使社区居民充分地参与到城市规划制定中去;[5]再如日本的《都市计划法》对公众参与做出了详细的规范。[6]然而,在我国实践中,区域规划往往是由政府主导的,缺乏系统完善的公众参与制度。公众参与规则往往由政府单方面决定,公众参与权的实现依赖于政府。这种缺乏组织性、系统性的参与,不仅不能真正地反映公众利益,而且也难以实现其限制行政权的目的。

二、区域地方政府间的博弈分析

在推进我国区域一体化的进程中,区域地方政府行为的异化导致了区域内部重复性建设、恶性竞争、资源浪费等一系列问题,协作机制的缺失正是问题产生的主要根源之一。为何区域地方政府无法通过区域规划建立起有效的协作机制,为何区域地方政府在区域一体化中无法实现有效的协作,其内在根源是什么?下文运用博弈论相关理论构建一个区域地方政府间博弈的模型,并通过对模型的分析来揭示区域地方政府无法走出“不协作”怪圈的内在机理。

(一)博弈模型构建(参见文后表1)

1.博弈要素。博弈是两个以上的个体或群体,在特定的环境、特定的规则下,同时抑或先后,一次抑或多次,从自身允许选择的策略中进行选择并加以实施,最终取得相应结果的过程。一个博弈需要设定以下四个方面:第一,博弈的参加者。即博弈中的决策主体。第二,博弈规则。即博弈如何进行的规则体系。第三,博弈的次序。博弈方的行为次序、选择次序、重复次数等。第四,博弈方的得益。即参与者获得的结果。[7]

2.模型构建。(1)参加者:区域地方政府A、区域地方政府B。这里需要对模型中的A、B进行两个假设:A、B都以自身利益最大化为目标;A、B的策略选择不考虑中央政府的影响。(2)策略空间:A、B的策略空间都为:协作、不协作。(3)博弈次序:A、B同时选择。(4)得益:A、 B都选择协作则双方各得益8;A选择协作,B选择不协作,则A会因B不协作而遭受损失、B则会因此获取更多的利益,此时A、B得益为-11、11;同理,A选择不协作,B选择协作时,A、B得益为11、-11;A、B都选择不协作时,会产生产业重构、恶性竞争等问题,双方得益都会减少,此时A、B的得益为:-8、-8。

(二)模型分析

不难看出区域地方政府间的博弈是一个典型的“囚徒困境”,该博弈存在唯一的纳什均衡(不协作、不协作)。“囚徒困境”中博弈各方的最终得益不仅受到自己策略的影响,同时还受到对方策略的影响。因此,博弈各方的最终策略是建立在对方策略基础之上的,是在综合考虑自身策略和对方策略对自身得益影响后做出的最佳选择。对于区域地方政府A(以下简称A)来说,区域地方政府B(以下简称B)有两种可能的选择:协作与不协作。B选择协作时,根据个体理性的原则,A会选择不协作(8<11)。B选择不协作时,A仍然会选择不协作(-11<-8)。所以,不协作是A的一个上策,无论B选择何种策略,A选择不协作都会使自身得益最大化。同理,B的上策也是不协作。该博弈的最终结果是双方同时选择不协作,得益为-8、-8。

“囚徒困境”不仅揭示了个体理性与集体理性之间的矛盾,也印证了个体理性自身的内在矛盾,对传统经济学中“看不见的手”的原理提出了严峻的挑战。“囚徒困境”表明许多以利己为目的的行为带来的常常是损人不利己的结果,与传统经济学预期的“既有利于自身也有利于他人”的双赢结果背道而驰。一般而言,仅仅以个体私益为目的的行为不仅无法实现集体利益最大化,甚至也无法获取个体最大利益,往往带来的是两败俱伤的结局。

通过以上分析,不难窥测出区域地方政府协作机制缺失、区域一体化进程缓慢的内在机理。在区域一体化发展过程中,区域地方政府从各自的最大化利益出发选择行为策略,其结果是既没有实现区域总体的最大利益,也没有真正实现自身的个体最大利益,从而阻碍了区域发展。区域地方政府在区域发展过程中常常面临地方利益和区域全局利益的冲突,如何使区域地方政府“牺牲”小我、“顾全”大局是区域协调发展的关键。

三、摆脱“囚徒困境”的策略

区域地方政府在区域发展中已经陷入了“囚徒困境”。摆脱“囚徒困境”,实现区域地方政府间的有效协作是促进区域一体化、实现区域协调发展的当务之急。上文中构建的博弈模型属于非合作博弈的范畴,其更关心的是策略,研究的是参与人在博弈中如何做出决策。然而,以个体理性为导向的非合作博弈的结果很可能是无效的。从博弈论视角看,走出“囚徒困境”、实现博弈结果的效率存在两条途径:合作方法和非合作方法。

(一)非合作方法

1.概述。

无限次的重复博弈是能够实现合作结果的非合作方法之一。重复博弈是指基本博弈重复进行构成的博弈过程,依据是否有明确的重复次数和结束时间可以分为:有限次重复博弈、无限次重复博弈以及随机结束的重复博弈。[8]随机结束的重复博弈与无限次重复博弈很相似,甚至可以通过某种方式与无限次重复博弈统一起来。无限次重复博弈中,参与人之间可以通过某种可置信威胁来约束彼此的行为从而达成合作解。这里的可置信威胁不是指合作博弈中的有约束力的协议,而是指声誉、共谋等等。无限次重复博弈能够实现合作和提高均衡效率的关键是触发策略,是指博弈方之间先合作,如果在某一阶段对方不合作,则自己也用永远不合作来报复或者惩罚对方。

2.无限次重复博弈分析。

下面以博弈模型为例,来验证无限次重复博弈实现合作的可行性。

假设A、B同样采取“触发策略”,即:第一阶段采用协作,如果前一阶段的结果都是(协作、协作),则继续采用协作,一旦对方不协作,则永远选择不协作作为惩罚。由于博弈双方是对称的,不妨先分析B的策略选择。设A、B的贴现因子相同,均为(0<δ<1)。在触发策略下,针对A采取“协作”的策略:

(1)如果B采用“不协作”,总得益现值为:U1=11+(-8)×δ+(-8)×δ2+……=11-8δ/(1-δ)。

(2)如果B采用“协作”,总得益现值为:U2=8+8×δ+8×δ2+……=8/(1-δ)。

B选择“协作”的充要条件是:8/(1-δ)>11-8δ/(1-δ),解此不等式,得δ>3/29,即当δ>3/29时,该触发策略为该博弈的纳什均衡策略,双方实现稳定协作。换言之,当B采取“协作”策略的收益大于采取“不协作”策略的收益时,(协作、协作)成为本博弈的纳什均衡策略,即A、B实现稳定协作。

3.结论。

运用非合作方法走出“囚徒困境”,需要两个基本要素:一是重复博弈的存在(甚至不需要无限次重复);二是必须有大于某个正数值的贴现因子,亦即参与人有一定的耐心。[9]具体来说,要求参与人要对长远利益有足够的重视程度(由远期利益的贴现率反映)。简而言之,当贴现因子满足一定条件时,通过无限次的重复博弈能够实现合作,提高均衡效率。

(二)合作方法

1.概述。

合作博弈和非合作博弈的侧重点不同,合作博弈以集体理性为导向,追求公平与效率;相反,非合作博弈则注重个体理性,强调个体最优决策。合作的方法所获得的得益远远大于非合作的方法,能够实现效益最大化。合作博弈理论与非合作博弈理论的根本区别,是前者不考虑博弈方之间可以运用有约束力协议的情况,而后者则允许存在这种协议。如果没有一个有约束力的协议,那么除非合作行为本身是博弈方的最优选择,博弈方本身也没有偏离合作的冲动,否则就无法保证博弈方的合作。当允许利用一个有约束力的协议时,就有可能在博弈方存在偏离合作冲动的情况下实现合作,当然必须先通过协调、协商等达成合作协议或形成默契。

2.合作方法探析。

合作博弈强调合作的稳定性:内部稳定性与外部稳定性。如何确保这种稳定性是合作博弈的一个永恒主题,合作博弈从三个方面来保证这种稳定性。第一,有约束效力的协议。如果协议没有强有力的约束力,那么其也就不具有可置信威胁,每个人都有背叛协议的动机。因此,一种有约束力的机制设计是确保合作稳定性的关键。第二,合理的利益分配与成本分担机制。稳定的合作需要联盟中的每个参与人都认为自己得到了公平的对待,否则联盟会破裂。这被称为内部稳定性。第三,持续高收益。这是指外部稳定性,即与不合作相比,合作可以为参与人带来较多收益,否则,其会失去合作的动力。简而言之,合作博弈主要探讨合作团体在相互影响下的决策形成和利益分配,侧重于如何获得双赢的研究,其本质上是关于利益分割的讨价还价。因此,为了实现非合作博弈向合作博弈的转化,应从以上三个方面来实现和保障合作的稳定性。

(三)合作方法与非合作方法的关系

博弈是一个“理念”,而合作与非合作方法是其两个“影子”。合作和非合作博弈只不过是对于博弈思想进行刻画的不同工具而已,不能截然分开。[10]合作博弈和非合作博弈并不是从参与人对于合作的态度划分的,因此,并不是说只有合作博弈才研究合作,也不是说非合作博弈就无法解释人们之间的合作。恰恰相反,非合作博弈要回答的是当无法达成有约束力的合作协议时,参与人之间如何通过理性行为的相互作用实现协作。合作博弈强调的是合作,抑或说是一种妥协,这种“妥协”能够产生合作剩余,增进社会整体效益。合作博弈的关键在于合作剩余:如何产生剩余以及如何分配剩余,合作剩余是“妥协”的条件而对合作剩余的分配则是“妥协”的结果。非合作博弈的本质在于博弈方自身利益最大化的策略选择,因此,通过非合作博弈实现“共赢”的前提是使“合作”成为博弈各方的最优策略,任何一方单独背离“合作”这一策略都会损害自身利益。总而言之,虽然合作的方法通常能够带来高于非合作方法的收益,但是非合作方法经过优化也能够实现效率的提升。因此,非合作方法与合作方法在实现社会整体效益效率最大化中都扮演着不可替代的角色,两者是相辅相成、密不可分的,依据具体情况适时地采取合作方法和非合作方法,是实现整体效益最优的基本准则。

四、区域规划主体间协作机制的完善

从域外发达国家的经验看,无论是协调区域规划还是促进区域发展,都离不开法律的建设和支持。[11]我国是一个人多地广的大国,区域发展面临更为严峻的考验。为了实现区域规划主体间的协作以及区域的协调有序发展,增加规划的透明性与科学性,就需要以科学权威的法律法规体系为支撑。鉴于我国区域规划主体间的协作困境,笔者认为应当从两个层次构建协作机制、完善相关法律法规:协议合作与策略引导。这两个层次是相辅相成的有机整体,适用于不同情境。在落实区域规划、推进区域协调发展的进程中,应当依据具体情况适时地综合运用不同的协作机制,当区域地方政府间能够通过有约束力的协议达成合作时,应当运用协议合作的相关机制调整其相互间关系,保障合作的实现,若区域地方政府间不存在协议合作的可能性时,则应运用策略引导的相关机制,即通过主体间理性行为的相互作用来对其进行策略引导,进而实现协作。

(一)策略引导机制

策略引导是基于非合作博弈方法构建的机制,其借助无限次重复博弈这一工具引导区域地方政府走出“囚徒困境”,此种机制主要适用于区域地方主体间无法通过有约束力协议进行合作的情形。策略引导机制的关键在于贴现因子。贴现因子体现为博弈方的耐心程度,具体而言是指对长远利益的重视程度。当博弈方完全没有耐心,对长远利益视而不见时,其贴现因子为0,此时无法通过无限次的重复博弈实现博弈各方的合作。因此,为了实现区域地方政府之间的协作,可以从两方面入手:一是提高区域地方政府对长远利益的重视程度;二是构建影响其长远利益实现的制度。

1.完善政绩考核体系,健全决策制定程序。

区域地方政府对长远利益的忽视与官员的政绩考核标准是密切相关的。我国官员的政绩考核体系自上世纪80年代以来不断发展完善:经历了从纯政治指标到经济绩效指标再到综合性指标的过程。但官员政绩考核标准在实践运行中发生了严重的偏差,正是这种偏差挤压了长远利益的生存空间。当环境保护的指标测量不准确时,政府官员会把努力更多地配置在促进经济发展上。为了在有限的任期内做出更多看得见的政绩,官员往往更热衷于短期行为,更倾向于追求眼前利益。加之我国实行行政首长负责制的领导体制,这些因素相互作用导致了实践中区域地方政府重“显性政绩”考核,轻“隐性政绩”考核,盲目追求“立竿见影”的短期行为。[12]

为了防止区域地方政府重“显绩”,轻“隐绩”,盲目追求眼前利益,重视近期效果,忽视长远利益的现状,需要进一步完善和落实政绩考核标准、健全决策制定程序。第一,完善政绩考核标准。明确与细化综合性指标中所谓的“隐性”指标的考核标准,提升“隐性”指标的重要性。在对官员政绩进行考核时,重视决策对地区长远利益影响的考核。提升长远利益在政绩考核体系中的地位,能够使其转化为官员这个理性人自身的最优策略,从而使其得到贯彻落实。第二,健全决策制定程序,建立重大决策终身责任追究制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序,确保决策制度科学性、可行性,能够最大限度地防止以追求眼前利益牺牲长远利益的决策产生。严格追究因严重失误对地区长远利益造成严重损害的责任人的责任,不受其任期的限制。严格明确的责任制度,有利于增强官员对长远利益追求的内在动力,使长远利益不仅是地区的最优策略,更是官员的一个严格占优策略。

2.构建政府协作信用制度。

以地方政府在区域博弈中的声誉与信用为纽带而建立起的“政府关系网”可以有效地约束博弈中的机会主义行为,提高博弈各方合作的可能性。“当两个或多个博弈组成关联博弈时,会使得在独立条件下所要求的苛刻激励约束条件变得较为宽松。”[13]实践中,一个区域地方政府不仅参与同另一个区域地方政府的一次博弈,还会参与同区域内其他地方政府的无限次的重复博弈。在这种社区博弈中,遵循社区规则和文化(即选择符合集体理性的策略),就会获得一定的声誉,从而为其带来一定规模的社会资本。这样,为了实现社区博弈中总体的最大利益,区域地方政府就有激励通过协作在博弈中建立自己的声誉。例如在上文的博弈中,A、B两个区域地方政府同时参与同其他的区域地方政府的另一个博弈:如果选择协作,则会获得一定收益,否则将会被区域内其他地方政府抛弃(收益为零)。如果协作的收益足够大到弥补其在一次博弈中选择不协作的损失,那么区域地方政府就会选择协作。声誉机制的实质是博弈的参与人基于对长远利益的期待,而放弃了由违反集体理性而带来的短期利益。因此,完善的政府协作信用制度是促进区域地方政府间协作、约束机会主义行为的关键。

建立政府协作信用制度核心是建立政府协作资料数据库以及开放平台,将区域地方政府协作与不协作行为收集记录并予以公开。声誉与信用是博弈方互动的结果,博弈的参与者只有在其协作守信的信息得到传播和认可的条件下,才能获得声誉给其带来的利益,进而才有为了建立良好声誉而遵循集体理性进行协作的动力。因此,在构建政府协作信用制度的过程中应当把握以下关键点:第一,信息的权威性、真实性、全面性。政府协作信息的收集、处理等工作应当由中央政府或其组织机构进行。一方面,中央政府处于区域地方政府的博弈之外,由其对信息收集处理是遵循回避原则的体现,有利于保证信息的真实性。另一方面,单一制的国情以及我国传统文化赋予中央政府较高的权威,保障了信息的权威性与全面性。第二,信息的发布范围。政府协作信息发布范围过窄,会影响声誉机制作用的发挥进而削减政府进行协作的动力。因此,应当综合运用媒体、网络等各种方法对有关信息进行披露,保证信息的传播范围。第三,信息的时效性。信息发布速度越慢,机会主义者就会从其不协作行为中获利越多,以至于可以在一定程度上抵消其不协作行为最终被发现的损失,这严重影响了声誉机制作用的发挥。中央政府应当保证高效率的信息传递,及时更新信息,将机会主义者扼杀在摇篮中。

3.建立政府协作奖惩制度。

中央政府以及区域共同上级政府以政府协作信息制度为依托,建立对区域地方政府的奖惩制度。这里的奖惩主要是指对区域地方政府的长远利益产生影响的一些政策性措施,而非是指一般意义上的行政处分。例如,中央政府以及区域上级政府对于积极进行协作的区域地方政府给予政策优惠和财政支持,而对于采取机会主义策略的区域地方政府则不给予这种优惠。

(二)协议合作机制

协议合作是建立在合作博弈基础的机制,其主要适用于区域地方政府能够通过达成有约束力的协议实现合作的情形。从博弈论的视角看,如果没有一个有约束力的协议,那么除非合作行为本身是博弈方的最优选择,博弈方本身也没有偏离合作的冲动,否则就无法保证博弈方的合作。有约束力的协议使得博弈各方在合作非自身最优决策的情况下实现协作成为可能,当然必须先通过协调、协商等达成合作协议或形成默契,同时还需要制定机制来保证这种合作的稳定性。有学者指出,建立稳定的合作制度需要满足一些条件:(1)合作制度是内生的;(2)合作制度的互利变现为参与各方利益平衡;(3)参与方必须切实感受到合作的互利;(4)合作制度对参与方具有约束力;(5)合作协议具有一定的灵活性。[14]简而言之,稳定的合作关系不仅需要约束机会主义行为的制度,还需要能够使得参与各方都基本满意的利益平衡机制。因此,通过合作博弈实现区域地方政府间协作的关键取决于两点:形成有约束力的协议;保证合作的稳定性。

1.推进政府间行政协议法制化。

合作博弈的基本前提是参与者之间存在着有约束力的协议,而有约束力的协议的效力则有赖于完善的法律基础。伴随着区域一体化的步伐,行政协议成为了实践中区域地方政府间协作的主要机制之一。但行政协议对区域发展的实际效果却不容乐观,绝大多数的行政协议都面临着进退维谷的难题,这种局面的根源在于行政协议法律效力的模糊不清。[15]政府间行政协议效力不明,主要是由于我国目前的法律规范并没有明确的对政府间行政协议的有关内容进行规定。行政协议的效力与行政协议的拘束力是密切相关的,行政协议效力不明从一个侧面表明了行政协议拘束力的缺失,拘束力的缺失助长了缔约机关肆意违约的风气,而违约的盛行不可避免地导致了行政协作的破裂。区域地方政府不可避免地陷入了这种建立协议——违约——协作破裂的恶性循环中,大大降低了相互之间协作的可能性。实现区域地方政府之间协作的当务之急是明确政府间行政协议的法律效力,使实践中的行政协议成为一种有实质约束力的协议。在形式方面,既可以通过制定单行法《行政协议法》来明确行政协议的约束力,也可以在将来制定的《行政程序法》中对政府间行政协议予以规定。在内容方面,应当对政府间行政协议的缔结权、主要条款、协议的履行、纠纷的解决等进行全面的规定。

2.完善利益补偿机制。

合作博弈中的合作稳定性建立在每个参与人都认为自己得到了公平对待的基础上,而合理的利益补偿与成本分担机制正是实现这种公平的关键环节。利益的分配与补偿问题是推进区域一体化、制定区域规划的核心问题。在区域规划制定之时对利益分配和补偿机制规定得过于原则和模糊,不具有具体的操作性和可行性,甚至对利益补偿问题采取回避态度,这成为区域行政实施的最大障碍,严重阻碍了区域协调发展。[16]

互惠互利是区域地方政府间合作的一个基本原则,利益受益方应当给予利益受损方适当的利益补偿,合理的利益补偿机制是稳定合作的保障。结合我国制度现状,应当从以下几个方面对利益补偿制度进行完善。第一,建立区域共同发展基金制度。中央政府和区域上级政府以基金的方式对区域内的资源和利益进行合理的配置与分配。借鉴欧盟的相关经验并结合我国具体国情,我国的区域共同发展基金制度着重强调以下几方面建设。首先,确保基金来源,保证资金的稳定性。与税种挂钩的财政投入、针对问题区域发展的由各相关部门管理的一些专项资金等稳定性收入都可以成为基金来源。[17]其次,适时调整基金用途。根据区域发展目标的变化对基金的用途进行动态调整。最后,制定严格的区域共同发展基金管理监督体系。第二,完善中央政府对地方政府财政转移支付制度。中央政府综合运用体制补助、税收返还、专项拨款等形式,根据区域发展现状以及各方利益得失情况对区域地方政府进行利益补偿。第三,落实横向转移支付制度。横向转移支付制度是指同级地方政府之间的横向财政平衡。横向转移支付包括两种方式:提供现金或物质等直接方式;项目投资等间接方式。[18]第四,健全利益补偿的程序性制度。有权利必有救济,既然赋予地方政府利益补偿请求权,就应该同时赋予其实现权利的手段与保障。没有保障的权利形同虚设,而利益的丧失必然会进一步导致区域合作的破裂。因此,应当明确利益补偿的实现机制、纠纷解决机制以及保障机制。

结语

我国区域发展仍然存在着区域内部产业同构化、城市同质化等严重问题。横向区域地方政府之间的协作机制的失灵是区域规划无法得以落实、阻碍区域协调发展的根源。区域政府间的协作实质上可以理解为区域地方政府通过让渡自己的一部分利益,从而实现区域整体利益的最大化。为了使区域地方政府走出“囚徒困境”,实现相互之间的协作,需要综合运用协议合作机制和策略引导机制。

【注释】 *本文为国家社科基金项目“区域规划法律问题研究”(10CFX054)的阶段性成果。

[1]李煜兴:《区域行政规划研究》,法律出版社2009年版,第70页。

[2]李煜兴:《区域行政规划研究》,法律出版社2009年版,第3页。

[3]参见程雪阳:《荷兰的分区规划、土地征收与房地产管理》,载《行政法学研究》2012年第2期。

[4]杨丙红、刘新跃:《我国区域规划的法律问题研究》,载《学术界》2011年第7期。

[5]参见黄凤兰:《美国城市规划中的社区听证及我们的思考》,载《行政法学研究》2014年第1期。

[6]参见钱蓓蓓:《日本行政法中的公众参与制度研究》,载《行政法学研究》2015年第2期。

[7]谢识予编著:《经济博弈论》,复旦大学出版社2014年版,第7页。

[8]董保民等编著:《合作博弈论——解与成本分摊》,中国市场出版社2008年版,第167页。

[9]张维迎:《博弈论与信息经济学》,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2012年版,第120页。

[10]董保民等编著:《合作博弈论——解与成本分摊》,中国市场出版社2008版,第6页。

[11]陈宣庆、张可云主编:《统筹区域发展的战略问题与政策研究》,中国市场出版社2007年版,第176页。

[12]庄国波:《领导干部政绩考核的“四维度”分析》,载《中国行政管理》2004年第11期。

[13][日]青木昌彦:《比较制度分析》,周黎安译,上海远东出版2001年版,第86页。

[14]郭志仪、郑周胜:《地方政府、利益补偿与区域经济整合》,载《经济问题》2010年第8期。

[15]叶必丰等:《行政协议——区域政府间合作机制研究》,法律出版社2010年版,第184页。

[16]李煜兴:《区域行政规划研究》,法律出版社2009年版,第159页。

[17]韩凤芹、孙美楠:《欧盟凝聚与区域发展基金的发展及其启示》,载《经济研究参考》2012年第1期。

[18]李煜兴:《区域行政规划研究》,法律出版社2009年版,第167页。


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