摘要：由政府规划主导的城市化进程，既是我国践行已久的模式，也是新型城市化建设希望借以突破“城市病”的路径设计。但归根结底，城市化是一个社会变迁的过程，本质上依赖社会的全方位自主参与；这就造成了作为手段的政府管理本位，与作为目标的社会权利本位之间的分离，新型城市化建设必须要克服这种分离所可能带来的冲突。这就要求在地方政府进行规划的过程中，更新规划权力运行过程中的话语结构：一方面，在地方政府行使规划权推进城市化的价值理念层面，理顺权利话语和权力话语的优先位次，始终强调权利话语权的优位性；另一方面，畅通权利话语参与规划决策中的渠道，开拓多种社会参与形式，依托法治平台，促进权利话语和规划权之间的良性互动。

关键词：城市化，规划，规划法律关系，权利话语

城市化是一个包含了产业结构调整、人口的城乡居住比例变化以及社会结构、生活方式等全方位、深层次的变化过程，当代城市化发展模式中，政府有意识地通过政策、规划等方式引导这一过程已经是普遍做法，然而城市化作为社会的全面变迁，其中包含了大量的、非自觉性的运动过程。这正符合我国《国家新型城镇化规划》（2014—2020年）文件中对城市化进程中，政府与市场关系的认识：要让“城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。”因此，一个良性的城市化进程，产业结构、产值指标或人口比例等都只是表面的数据，它们所要求的城市化规划，必然要求满足社会自发的规律性诉求，在其实施过程中，能够实现规划权与社会权利的良性互动。

在这组互动关系中，其核心价值取向是“人”的需求，故此，我国新型城市化发展道路的指导思想中也明确指出，必须“以人的城镇化为核心”。

将这一指导思想置于我国当前新型城市化建设语境下，就应当克服传统政府过分强调权力意志对社会城市化的形塑作用，推进规划积极回应社会权利诉求。

一、法治国诉求下的城市化规划及其发展

新型城市化建设的首要语境是法治国，它所指的新型城市化建设任务，可以理解为政府与社会法律关系的动态定位：在城市化进程中，政府规划的权力意志，和社会自发权利诉求之间，两者的关系结构基本定位方式是什么，它们之间如何相互发生作用，在制度化的条件下，如何调整它们？一语概之，城市化发展规划中“权力—权利”的法律关系是核心要素。

从形式角度出发，这组法律关系赖以产生的各类文件，基本由国务院及其各部委、各级政府及其职能部门发布。

从法理角度看，行政规划的法律性质是存在争议的：

一种观点，认为行政规划系行政事实行为，类似日本学者将之认为是一种缺乏争讼性的“蓝图”。

另一种观点则认为城市化规划属于国家权力行为，这类公共政策实质上系立法行为。

此外，认为行政规划系行政行为的学者也不乏其人。

除了将行政规划进行统一定性，另有学者认为，需要具体就规划文件的内容区分，归结各类有关城市化建设规划类文件，行政规划文件的名称与形式不一而同，从而使其性质也难以一概而论。

不过，就如何进行行政规划的分类定性，也还存在不同角度的分类。[1]

由建国以来我国城市化发展中各类行政规划观之，其种类繁多：既有中央统一的政策类规划，也有地方具体执行性的实施意见，不同的行政规划发生效力的方式确实各自不同，从实质内容角度，解读其规范方式，具体区分行政规划的法律性质是比较科学的。

这里的关键并不是行政规划的学理定性问题，只是通过各种观点的论证分析可以看出，城市化规划涉及的各类行政文件，外在形式的规范性、实质内容的强制性，以及实施方式的机制设计都各不相同。这一点，联系我国城市化进程中，行政规划指导城市化方式的发展历程，也可以看出：

建国伊始，受到苏联模式对我国政治经济与社会体制建设模式的影响，政府主导就成为城市化推进基础力量，很快我国城市基础建设取得了巨大的成就，在1949到1957年之间出现过中国第一次城市规划的发展高潮，这一时期内的行政规划无论形式如何，基本具备强制性效力。然而完全由政策权力推动，城市化由于缺乏足够的内动力，主要由中央政府依据比较封闭的决策程序所作出的规划推进，社会自主参与不足。

“大跃进”和“文革”时期，城市化一度停滞。

改革开放后，中央集中力量推动经济建设，城市化发展开始进入健康发展阶段，相关规划也随着国家法制建设的推进得到了重视，以《城市规划法》为基础，行政规划推进城市化的制度体系逐渐建立起来，不过这个制度框架“在对城市规划的认识上还未完全摆脱过去技术层面的认知，技术编制技术和内容在该法中占有很大比重；规划工作是一个封闭的运作过程；对规划主体更多是赋权性的，责任限制则较少；只是宣誓了‘适应社会主义现代化建设需要’的政策意图而没有明确实施该政策的主体和程序”，[2]只是初具现代行政规划和现代城市化意识，在制度层面，政策形式推进的城市化，本质上是行政规划，然从法治标准来看，其形式规范性还很不统一，在法律效力上，由于法制完备性不足，政策文件式的规划也都有强制效力。但由于规范性不足，规划法律关系的形式差异很大，政府的权力意志和城市化内在权利诉求之间是否处于良性互动，处于随机的不稳定状态，在大部分情况下，自发的无理性，如市场自发机制中的滞后性等缺陷，还都造成行政规划的低效益，城市化进程中的各种社会权益矛盾不断增多正是其突出表现之一。正由于此，改革开放之后虽然城市化发展逐渐深入并且取得了举世瞩目的成就，但行政规划关于城市化建设的模式转型，成为迫切的任务。

2010年之后，随着社会主义法制体系的基本建设完成以及依法治国的推进，城市化规划形式、内容和效力等方面的法治化水平不断提高，尤其十八届四中全会提出用法治化推进国家治理现代化的建设命题之后，行政法治的要求中，政府权力参与城市化发展进程应当建立起与社会权利诉求良性互动关系，成为新型城市化建设的应有之义，即重构政府、市场、社会在城市化中的关系，通过治理结构推动政府转型，成为新型城市化建设的重要思路。[3]而治理所依托的行政规划文件，规范性方面也有了很大进步。

总的来看，从法治的标准来衡量不同时期行政规划推进城市化的方式在空间和时间双重维度上都具有多样性。为了统一表述，这里将行政规划中权力与社会权利之间形成的直接、间接的法律关系，统称为“规划法律关系”，从规划权力主体这个较为稳定的一方来认识，规划法律关系发生在政府推进城市化建设的过程中，通过对特定区域建设方式或未来功能的设定，政府实现对相关区域内资源配置方式的引导，从而对相关社会人群之权益，总会存在直接限制或间接影响的效果——前者如在规划为历史保护性区域的城区限制新楼房的建设，后者如广州加强琶洲会展区功能建设，从而强化这一区域高端商贸服务业的基础建设，相对造成生活功能的弱化，影响到相关区域居民的居住权益等——这些都可以被归结为政府行政规划的权力意志，或属于其直接追求的目的，或属于辅助行政目的而产生的效果。其形态与发展特点，表现为以下几个方面：

第一，行政规划决策权由中央政府一元主体主导向多元转变，逐步将规划法律关系各方主体覆盖到决策权力的程序中来。

一方面，行政规划权主体随着向地方授权立法、地方社会经济管理方式多样化改革，由中央政府为主，向地方各级政府积极参与转变。包括中央统一以政策文件、行政法规等形式作出的规划，地方政府在作出实施细则、实施办法等抽象行政行为的过程中，在实施环节，逐渐强化地方政府的权力意志。

另一方面，随着行政规划形式的多变，行政指导等较为灵活的、非强制性的行为方式在社会管理中的广泛应用，传统行政权力单方决策程序也不断民主化，强调社会、市场等多方力量的参与——新修订的《立法法》中专门规定了行政立法中的第三方参与机制，这些权力运行方式的变化构成规划法律关系多样化的重要制度环境。

与多元主体参与结构相适应，城市化行政规划的决策程序也向开放性转变，最终决策受到多方诉求的牵制，其内容由单方政策设计，向多元诉求互动、博弈的结果转变。

第二，规划法律关系的模式由管理者实施单一设计向多元主体因地制宜、共同参与治理转变。

在经济发展的基础上，城市化逐渐成为社会内生的需求，其动力不再依赖国家的计划推进，由此社会权利主体的诉求成为积极影响城市化行政规划的基本动力。随之发生变化的还有国家发展理念和战略的转变，在全面推进社会主义法治国家建设的大环境下，行政规划推进的城市化逐渐由国家管理本位向权利本位转变，《国家新型城镇化规划》（2014—2020年）中，始终强调应当“以人的城镇化为核心”的价值本位。

得益于此，行政规划反思了过去在中央统一设计所推动的城市面貌趋同现象，在新型城市化建设中，提倡“根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。”这种“文化传承，彰显特色”的建设思路，正是多元主体参与规划权力决策中的结果，不同地方社会独特的文化诉求得到了承认。

另一个显著的转变发生在行政规划权的运行模式中，由中央自上而下政策管理，随着城市化进程逐渐成为社会发展的内生需求，行政规划中越来越多出现了通过引导社会和市场行为实现权力意志的内容，这也是导致行政规划性质引发争议的一个重要原因，在这种情况下，其权力意志对社会权利发生影响的机制和传统行政管理权直接配置权利义务不同，而通过调节权益实现条件影响权利主体行为、间接发生权利影响。这种引导、协调方式，正是现代治理理论所提倡的行政权力运作模式之一。[4]第三，规划法律关系的客体与治理客体立体化成正相关发展。

随着城市化和地方政府治理转型的共同发展，城市行政规划由过去平面地追求城市建设外在硬件指标，转向关注城市化所带来的全方位变化，包括社会结构、公共秩序、文化价值观念等。

第四，城市化规划法律关系中权力意志与城市化发展的内在需求之间存在主体间性，由此在目的、价值和手段这三个方面会存在动态的分离张力。

城市化进程中，行政规划所代表的权力意志和指向社会权利诉求的法治价值之间，是否能够得到良好的整合，取决于规划法律关系的运动方式。由于主体间性无法回避，这就构成了推动法律关系不同运动方式的张力和动力：当权力意志和社会寄予城市化的内在需求相互契合，或能够得到协调发展，行政规划就能够推动城市化发展中法治价值的不断实现，二者成正相关；相反，则成反相关，并且城市化还会在这个过程中遭到破坏。因此，提出这一范畴，以便分析在城市化行政规划中各方在法治语境下的地位与互动方式。

二、换位思考：从权利话语看规划法律关系

回到开始的问题，可以这样在法治语境下来理解所探讨的问题：通过行政规划作用于城市化的权力意志，由于和作为发展主体的社会存在主体间性，权力意志和权利诉求分别遵循着自己的话语体系，它们在法治过程中的相互作用和整合情况，决定了权利话语是否能够得到行政权力的正确识别，并规范化为制度、机制。

从应然的价值标准出发，权利话语是规划法律关系中当然的主导话语，城市化是权利发展的结果，也是权利追求进一步发展的平台，行政规划权是一种手段性存在。所以从理想的状态来看，行政规划权应当忠实地履行权利话语所传达的意志与诉求。

从我国城市化发展的总体趋势和改革设计等角度来看，规划法律关系运动方式的转变是行政规划权不断强化民主参与，扩大权利话语的参与空间，正符合这种发展趋势。然而，这种表述方式始终以权力主体的叙事视角，在主体间性固有结构上，无法根本消除主体分立给权利话语充分表达的结构障碍。

从话语本身的存在形态和作用原理来看，权利话语受到社会主体分散性、独立性、多元性以及自发性等因素的影响，在制度层面上和把握权力话语相比，存在困难。但从价值回归本源的角度来讲，克服规划法律关系中固有的主体间性，这又是必须完成的任务。况且，既然将规划法律关系的权力—权利看作一组互动关系，换位从权利角度来看待对城市化中行政规划权的诉求，未尝不失为一种有益的思路。

进入制度运行层面，与行政规划直接发生法律关系的权利话语可以分为两类：主动型和被动型。

所谓主动型，即具有一定的自觉性，经过主体的理性表达，并且代表了一部分社会主体对行政规划制定、实施等方面的要求，积极参与行政规划权力的运行过程，它们往往能够和权力展开有效的对话。

被动型则可能是在权力主导下的规划法律关系事实形成的基础上作出的权利意识的被动反应，具有分散、无意识以及不稳定的特征，它们与权力发生对话并没有规范的平台或行为模式，与主体的随机反应直接相关。

虽然从法治平台所提倡以及努力构建的有效对话程序来看，主动型能够发挥更大的作用，并且是权力话语所积极支持形成并与之合作的一类权利话语运动形态，但被动型权利话语可以说具有更广泛的覆盖性，并且保留了更原始的核心诉求，主动型权利话语在提炼过程中必然会发生对部分话语的修改甚至“牺牲”，而且其提炼，从规划法律关系的运行基本形态来看，受到与权力话语对话过程中的引导作用，主动型权利话语还存在为了追求妥协发生原始诉求修正甚至扭曲的问题。

因此，由权利话语分析规划法律关系的现状与发展，可以大致区分两种情况：

第一，由政府主导设定、执行城市化发展规划与相关建设计划发生的规划法律关系，权利主体通过话语解读，在权力意志所外化形成的规范文件、政策文件等文本中解读、识别、定位自身的权利定位、条件并引导自身的权利行为，权利话语通过主体意识发生作用，特征是适应性和被动性的，但由于经过权力话语对社会资源的自觉配置，权利话语此时的作用方式是理性和自觉的，但可能是分散的。

第二，在微观的规划制定、执行环节，权利话语主动推进规划方式、规划内容与执行机制的制定与发展，权利主体通过话语提炼与整合，作用于行政规划形成正式的权力决策，或者，在行政规划以指导等不具有强制执行效力的方式作用于城市化的时候，通过赞成、调整等积极适应或“用脚投票”等消极方式应对，来促进或制约行政规划希望达到的效果。

在很多情况下，两种规划法律关系中的权利话语作用方式同时存在，并且难以区分。但无论是哪一类，都可以看出，权利话语在目前由行政规划引导下的城市化进程中，其发挥作用基本受制于权力话语所搭建的制度平台，规划法律关系的核心作用力仍来源于权力话语所表达的行政意志。虽然从当前行政决策民主化等制度改革的角度看，形式上权利话语的参与度不断在提高，但从权利话语的角度来分析，其被动性则显而易见。

三、城市化规划模式更新

要落实党的十八大以来反复强调的重构政府、市场、社会关系，推动城市化成为“政府引导、科学发展”和“市场主导、自然发展”的社会良性发展过程，结合十八届四中全会提出的全面贯彻以法治思维现代化治理的精神，目前行政规划在指导城市化建设进程中，亟待推动制度转变。

（一）理顺制度本位

如前所述，城市化中的规划法律关系运动是否能够指向法治价值，根本张力源于其结构中的主体间性。对现实的制度建设而言，跨越主体间性的关键在于话语叙事主体的选择，即“谁的视角”，这是展开对话、选择对话的话语体系的前提。

在当前政府城市化规划行为中，就首先要求理顺价值本位，权利话语的优位性应被凸显，除将维护与促进社会权利作为抽象原则或政策文件的精神“宣示”，在考核城市化行政规划权行使的合理性与效益性时，依据权利话语作出基本评价，是至关重要的。具体来说，考核地方政府在推进城市化建设方面的行政规划权力绩效，现在虽然对过去“唯GDP”主义有所反思，但上级行政权力规划的执行效果仍是首要的考核指标，这种依从行政级别的管理考核办法就在实践中将规划法律关系中占主导地位的话语权交给了权力，确切的说，在我国单一制体制下，交给了上一级行政规划权。这在很大程度上可以解释，何以中央在推进城市化建设规划方面出台任何一种思路，全国各地“一阵风”提出趋同的建设规划，名为地方创新，但在我国多元化发展的现实条件下来反观这种城市化规划思路，暴露出的是地方社会权利话语服从于行政权力层级式话语，最终导致“千城一面”等问题。

但值得强调的是，行政规划权仍有不可忽视的作用，其成熟的话语体系能够科学引导城市化建设，克服自发性带来的风险。而且从成熟的城市化建设经验来看，突破一城一地、跨区域整合与区域化发展是必然趋势，我国长三角、珠三角等地区就已进入由中心城市带动城市群发展的阶段，此时科学的行政规划就能够为进入城市群、城市圈阶段的高级城市化发展搭建稳健发展的制度平台。

因此，理顺城市化规划法律关系中的价值本位，并不是简单地要求行政规划权服从于相对个体化、分散化的权利话语，两套话语始终并存于这组法律关系中，权利话语的优位并不否认权力话语的独立价值，城市化行政规划的最终决策是它们合力作用的结果。

（二）革新权力结构

推动行政规划权力思维换位思考，要实现权力结构的根本转变。

传统行政规划，从权力管理的模式出发，城市化中社会主体基本通过被动适应权力安排主张权利，这符合行政法传统的管理式法律关系范式，是行政主体与相对人，管理者与被动权利人之间单向支配结构，这完全符合韦伯对权力结构性的分析：法律上的权力，即他认为在社会学意义上更适宜用“统治”的范畴，所表达的是一种具有支配性的力量。[5]

然而设定权利话语主动性，规划法律关系的本位不再是权力管理意志，而是从现代化治理结构中的多元互动结构出发，权利主体也积极启动、参与到法律关系的营造、维护以及形塑之中，就要推动政府垄断公共权力的一元“统治性”支配结构向社会多元主体分享公共权力或权力型资源[6]的“网络式”结构转化。可以说，“网络式”权力结构是治理理论针对传统行政权力作用于地方社会公共事务管理时，话语体系革新的一个极有助益的路径设计，[7]值得为行政规划作用于城市化过程所借鉴：“网络式”推动相关权益主体，包括中央与地方行政主体，行政相对人以及第三人等社会权利主体之间的利益关联性与相互依赖性的增强，“在多端连接的意义上”，作为利益共同体，各主体“能够分层次、分段地根据具体的利益共生关系相互形成权利互动关系，并以此形成多层次的协调行为”。举例来说：在中央提出建设地方自贸区政策，广东依此推进国际商贸城市化建设，如果按照过去城市化规划的行政权力主导模式，中央政策出台之后，便会有相应的地方文件，并根据优惠政策大力倾斜财政、税收等直接与间接资源投入，包括基础设施建设、政府出面的招商引资以及政策扶持的企业创业等，这种模式并非不好，但其中容易滋生权力寻租、政府过份进入市场中观乃至微观环节等问题，已经为实践所屡见不鲜，而且政府的直接成本比较大。如果改变为“网络式”结构，并不简单地在规划决策环节要强调社会参与，在规划设计中，政府需要考虑的是如何将社会资源和市场主体引入到实施体系中；包括可以将部分基础设施建设与优惠政策捆绑，引入社会资本投入公共事业，并开放公共服务的社会化，政府退出市场中观、微观运作，以宏观指导和监督协调为主，中央与地方分别发挥不同层次的政策协调者、地方市场秩序维护者等角色，这也正是《国家新型城镇化规划》（2014—2020年）中所设计的：中央主要负责“统筹总体规划、战略布局和制度安排，加强分类指导”，地方则要“因地制宜、循序渐进抓好贯彻落实”，并鼓励地方基层创新城市化建设模式。

归总来说，改变过去由中央设计、地方政府执行、社会被动适应的城市化模式，权力结构应当引入社会公共权力的参与，包括决策程序中直接参与，提供权利话语的独立参与机会；更重要的是在规划模式中，要引入对权利诉求和权利主体行为的考量，从而强化城市化进程中权力和权利之间的相互依赖关系，在这种结构基础上，权利话语不单是一种供行政权力参考的声音，而是切实将制约规划实施过程的力量：权利作为驱动城市化规划的内动力，它应当在整个规划启动与方向性把握等方面占据主导地位，以权利话语作为整个规划启动、推动以及运转的核心，这就必然包括了对行政权力在规划过程中行动效果进行评判时，应当建立起权利话语所主张的标准，并由行政权力等级式评判向权利—权力相互依赖的治理“网络”评判进行转变，话语权应当转移到城市化推进的地方社会权利主体手中。

（三）构建开放的对话程序

静态的角度来看，假设治理状态下“网络式”结构将两套话语连接起来，但更为现实的问题是它们如何能够实现良性的互动，这是动态建制值得关注的问题：一方面，权利话语试图影响权力决策，如积极参与行政规划的决策，提出独立诉求；在行政规划决策以及执行过程中就受到损害的权利提出救济等。另一方面，即使在理想的条件下认为权力话语会努力探求权利话语背后的真实意图，也始终面临主体间性的关键制约。可以说，在动态过程中，两套话语良性互动、达成共识，是城市化行政规划和社会诉求达致契合的核心问题。

首先，权利话语能够有效参与到权力运行过程中是良性互动的基础。在权力结构革新后，权力和权利的“网络式”关系结构中，开放化的决策参与结构，以及城市化规划实施机制设计中对权利行为模式的预测从而将权利话语囊括到规划执行全过程中，这些都是良性互动的结构准备。

接下来的问题，是设计良性互动的程序机制，做到新型城市化路径设计中“凝聚各方共识”的动态效果。

两套话语体系的互动，在环节上，始于交往与对话。在哈贝马斯就交往与对话作出的经典理论研究中，作为程序机制中的交往行动，指的是“使参与者能毫无保留地在交往后意见一致的基础上，使个人行动计划合作化的一切内在活动。”[8]

在这种意义上来谈城市化规划中，推进两套话语体系之间的沟通和良性互动，其对话与交往环节——从现实的角度看，循环式的交往固然是困难的，但多层次的参与和交往则是可能的，它已经是一种“尽可能”的充分对话，这就要求在城市化行政规划程序机制层面尽可能地坚持“开放化”原则。

传统的参与和交往，发生在行政规划的决策前阶段，包括城市化建设项目的立项、建设项目的方案设计等，采用向社会公开，设置专家咨询、公众讨论以及听证等，是权利话语介入城市化规划的常见方式。但实践证明目前的参与和交往往往陷于平面化与形式化，对城市化宏观设计规划，规划中的细节微观执行，这两个更重要的层次而言，尚未设立专门权利话语独立参与，和权力主体实现对话的环节，在程序的开放性方面存在不足。

应当说，城市化的实现，绝大部分源于社会的自主参与和市场的良好回应，因此在到底什么问题有待行政规划介入指引，在执行中，规划可能在微观层面产生什么样的影响，包括直接与间接影响。例如在国际商贸城市规划中，大力推进汽车工业的发展，就可能在城市中推进自有汽车持有量，相应没有特别增加公共交通投入和道路基础设施投入的话，就会产生对没有自有汽车的公民出行权利的影响，另一个间接的影响就是对其他交通工具产业的挤压。这些在城市化行政规划中，可能没有在一开始就被纳入权力话语的视野，但必须要在执行过程中，为权利话语提供参与空间，不断与权力话语进行交流、磨合，从而达成共识、找到妥协方案。

在两套话语体系交往、对话、磨合以及寻求共识与妥协的过程中，不可忽视的一个核心要素是两套话语体系所包含的语言要素，这也是它们赖以交流的物质基础，黑格尔称之为“精神外在化的最基本的形式”，[9]可以说，在城市化的过程中，什么问题会被权力话语纳入考虑范围，什么能够有效地整合、传达社会权利诉求，进入权利话语体系，并为权力话语体系所识别与接受，其中介都是语言。不能为制度语言所识别的问题，不可能被纳入正式的话语交往与利益博弈过程。更深层次地考究对话程序的“开放化”问题，语言作为“客观实在上升到意识范畴的第一个过滤器”，[10]它限定了话语主体的认知结构，限定了话语的所指与能指；[11]可以说，缺乏开放性的语言更新，对话程序的开放性是有限的。并且，考虑到构建权利话语主导城市化规划的背景，过去长久在行政权力主导模式下，程序是按照权力话语组织与运转的，福柯曾经深刻地指出，话语中蕴含着权力，它被主体用以规训该权力的实施对象；[12]也就是说，在语言更新的基础上，突破传统权力话语为权利话语设置的空间限制，权利主体才能够尽可能获得主体自觉。换言之，权利话语所认知与表述的城市化，才是规划所要推进与优化的城市化，根据权利话语不断推进程序内的语言要素及其所构成的话语体系的更新，是权力运行程序真正实现开放性、跨越权利与权力两套话语体系之间主体间性的必要路径。

【注释】*基金项目：广州市哲学社会科学发展“十二五”规划2013年度课题——“国家中心城市建设中的法治化问题研究：以广州为例”（2013JY04）。

[1]关于行政规划的性质界定，可以参见莫于川、郭庆珠：《我国行政法学界关于行政规划的理论研究现状分析》，载《南都学坛》2007年第1期；王青斌：《论行政规划的法律性质》，载《行政法学研究》2008年第1期；郭庆珠：《行政规划的法律性质研究——与王青斌先生商榷》，载《现代法学》2008年第6期；这三篇文章全面系统地梳理了我国大陆以及台湾地区、日本行政法学界关于行政规划的各种观点。

[2]参见黄学贤、吴志红；《建国以来我国农村的城镇化进程——兼论行政规划的发展》，载《东方法学》2010第4期。

[3]参见郁建兴、冯涛：《城市化进程中的地方政府治理转型——一个新的分析框架》，载《社会科学》2011年第11期。

[4]虽然目前对治理理论，不同学者都有各自略有差异的论述，但总体来讲，对政府权力（尤其是行政权力）的角色，基本都强调它由享有垄断权力的单方管理者向一个和社会中其他公共主体“存在权力依赖”的引导者或协调者转变，因此从城市化中行政规划权主体结构打破单一行政主体意志垄断，权力运行机制中向社会参与开放等特征来看，城市化中规划法律关系向治理模式转变还是非常典型的。参见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2004年版，第2—5页。

[5]参见[德]马克斯·韦伯：《韦伯作品集（III）：支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第297—300页。

[6]从传统的论述方式出发，一般仅将政治国家作为“权力”的主体，而社会公共性组织一般根据权利的集合享有“准权力”的支配性力量，和单纯“权力”指称区分。但在治理理论和社会自治理论的发展中，由“社会组织辅助国家行政治理”这种设计理念，蕴含了“一种迥异于国家公权力，但又与国家公权力息息相关的权力现象——社会公权力。”参见徐靖：《论法律视域下社会公权力的内涵、构成及价值》，载《中国法学》2014年第1期。其实，这里所说的，都是对公共事务具有支配性作用的力量或资源。为了解决传统“权力”概念固有的主体指称，与治理理论中基于“权力”内涵而改变其传统使用方式，所可能带来的用语混淆，这里并没有简单地采用“社会权力”这种说法。

[7]参见张颖：《构建单一制国家：“单一制例外”的历史整合》，武汉大学出版社2013年版，第164—165页。

[8][德]尤尔根·哈贝马斯：《通向理解之路——哈贝马斯论交往》，陈学明等编，云南人民出版社1998年版，第3页。

[9]斯洛文尼亚］斯拉瓦热·齐泽克：《敏感的主体——政治本体论的缺席中心》，应奇等译，江苏人民出版社2006年版，第98页。

[10]陈晓枫：《中国法律文化研究》，河南人民出版社1993年版，第21页。

[11]参见[法]列维.布留尔：《原始思维》，丁由译，商务印书馆1997年版，第131—134页。

[12]参见[法]米歇尔·福柯：《知识考古学》，谢强、马月译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第45—48页。