【摘要】 在全面回顾执法规范化建设的十年成就基础上，深入推进执法规范化建设的重心应当从早期的公安机关的内部视角转移，从而将公安机关的执法活动置于外部视角的规范化考量之下。从外部视角出发，执法规范化的内涵可以被界定为执法程序的规范化和民警自由裁量权的规范化。在此基础上，通过不断强化公安机关的基础硬件设施建设，通过大力推进信息化应用水平，推进公安机关执法活动的公开化。同时，要注意调整思路，不能过于强调对民警执法时的强行性约束，而要建立起指引性规范，在控制自由裁量权的同时尊重执法民警的自由裁量权。

【中文关键词】 执法；规范化；程序；自由裁量权；路径

一、深入推进执法规范化建设的社会背景

自2008年公安部以正式文件提出“执法规范化”以来，迄今已近十年。在这十年中，公安机关付出了卓绝的努力。我们反观这十年的执法规范化建设，完全是在公安机关自身的主导下展开的。最初，公安部从顶层设计的角度提出了公安机关执法规范化建设工作的指导思想、目标、任务和要求。[1]第二阶段，公安部主导并由各级公安机关从实践层面全面推进执法规范化建设，主要是从制度建设和队伍建设两个方面来展开的。[2]在这一阶段，顶层设计者开始尝试对公安机关主要执法环节的操作流程和步骤作出细化规定，为基层民警执法办案提供明确、具体的指引。第三阶段，是公安机关开始逐步总结经验并向更高层次迈进的阶段。[3]2013年6月26日，国务院在第十二届全国人大常务委员会第三次会议上作了关于公安机关执法规范化建设工作情况的报告，认为公安机关执法规范化建设取得阶段性成效，公安执法制度体系基本形成，执法办案场所面貌焕然一新，执法管理更加科学、系统。{1}2014年9月，时任公安部长郭声琨在全国公安厅局长座谈会上强调，要加强和改进新形势下公安工作和队伍建设，全面深化公安改革，大力推进基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化“四项建设”。

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》[4]，从最初的“加强执法规范化”的表述变为今天“深入执法规范化”的表述，说明在将近十年时间的建设过程中，公安机关在不断加强执法规范化建设的过程中，已经积累了相当规模的硬件条件，也积累了丰富的执法经验，从而使公安机关深入执法规范化建设具备了坚实的基础。“加强执法规范化”的表述转变为“深入执法规范化”，意味着公安机关的执法规范化建设工程已初具规范，接下来的任务则是——正如已进入深水区的中国的改革开放一样——公安机关必须清晰地界定该朝哪个方向发展。

在依法治国这个大的时代背景下，执法规范化问题就会演化为对公安机关执法活动的一个评价问题。执法规范化建设，对于公安机关而言是一个非常重要的工作。然而，我们不禁要问，花如此大的精力推进执法规范化，其意义究竟何在？或许我们应当换一种问法，即对为期十年的执法规范化建设活动的反思是不是在潜意识里就认定：有了规范的执法，就一定有高质量的执法？笔者想指出，这样一种潜意识里的认定需要具备的两个前提是：第一，什么是高质量的执法？这个“高”的标准，具体应当如何客观地反映出来？第二，是否为高质量的执法，是由公安机关自身说了算——公安机关的执法考评能科学且客观地反映出这个“高”吗？还是应当根据某种独立于公安机关以外的评价标准来作出？例如，在有的执法质量考评体系中，我们可以看到“将此行为定性为彼行为的，扣20分”“证据之间、证据与案件事实之间的矛盾没有得到合理排除的，扣10分”这样的内部考核标准。我们不禁要问，为什么公安机关对案件的定性、事实的认定如此在意？刑事案件中的定罪量刑，不是应该由法院依照罪刑法定原则进行判断吗？公安机关的定性与法院的最终判决之间出现偏差，究竟有着怎样的意义？在以审判为中心的刑事诉讼改革背景下，证据之间、证据与案件事实之间的矛盾，不是应该由法院来最终掌控吗？在依法治国的时代背景下，公安机关的执法活动并不能形成终局决定，一切都要经受法律的考量，而考量公安机关执法活动的，从公正的立场看，就不应该是公安机关自身。

二、看待执法规范化的两种视角

看待执法规范化问题，实际上有两种视角，一种是基于公安机关自身对执法活动进行内部评价的内部视角，另一种则是基于对公安机关执法活动进行外部评价的外部视角。更通俗地来说，在公安机关内部，执法规范化本质上是一个管理问题(或者说是一个标准问题)，而在公安机关之外，执法规范化本质上则是一个评价问题。

(一)内部视角下的执法规范化

以内部视角看待执法规范化，实际上就是公安机关自身如何看待执法规范化。从公安机关内部来看，执法规范化本质上应当是一个内部管理问题。这个内部管理问题一方面涉及对执法活动的管理，另一方面则涉及对执法者的管理。

对执法活动进行科学而规范的管理，则必定要求建立科学可行的制度，简洁明了的流程控制以及强有力的事后监督。在这一方面，我们可以看到，自公安部到基层公安机关，在进行规范化建设时，都从完善制度体系、严密监督体系、健全保障机制等方面开始着手改善执法环境。{2}以公安部制定的《 公安机关办理刑事案件程序规定》《 公安机关办理行政案件程序规定》为代表的一大批规范性文件被制定出来，从而使公安机关的执法活动有了制度约束，执法民警也因此有了较为明确的流程指引，也为执法事后监督提供了依据。

对执法者进行科学而规范的管理，则必定涉及对执法者执法理念、业务素质的锻造与培养。如有的基层公安机关就提出，要提高执法素质，继续深化社会主义法治理念教育，努力提高公安民警的执法能力。例如，在某地的年终执法质量考核中，我们就可以看到“执法制度与执法能力建设质量计分表”这样一种表格，其中对“执法能力建设”所确定的各项考核指标就涉及领导干部法律学习培训制度、领导干部学习次数、公安机关负责人出庭应诉比例、组织执法民警听庭审、相关人员取得中级执法资格、未取得基本执法资格的民警的比例等相关指标。

(二)外部视角下的执法规范化

在前文所梳理的十年执法规范化建设的三个阶段中，我们都能清晰地看出，公安机关致力于推进的执法规范化建设，实际上是基于公安机关的内部视角展开的。而且，尽管公安机关自身十分强调执法规范化问题，例如有执法细则的制定与修改，对公安机关自身的执法工作进行执法考评，以及公安民警的执法资格考试等措施。但这些措施似乎都成为公安机关的独唱。也许我们该问一问，这种自说自话——无论公安机关怎样声称自身的执法活动是如何的规范——对外界而言有明显的说服力吗？正是基于这一考量，笔者提出了看待执法规范化的外部视角。

以外部视角来看待执法规范化问题，我们也不能将这种外部视角随意分配，笔者在这里所指的从外部视角看待执法规范化，是指站在人民法院、人民检察院的立场上来看待公安机关的执法。这正是本文论述展开的一个基点。笔者认为，外部视角下的执法规范化的核心内涵，根本要义在于两点：一是执法程序规范化；二是自由裁量权行使的规范化。

通俗地说，人们在评价公安机关的执法行为时，往往更愿意用合法与否的标准进行评价，而很少以是否规范为标准来进行评价。[5]换言之，即便是公安机关自己声称执法活动极其规范，但最终仍有可能被外界认定为是不合法的，或者说是不满意的。{3}这里不是要否认公安机关在进行执法规范方面作出的努力，而是想指出，在全面推进依法治国，建设“法治公安”这一目标的引领下，公安机关可以，也应当把执法活动置于外部视角的观察与评价之下，唯有如此，公安机关的执法规范化建设才不至于陷入自说自话，闭门造车的境地。公安机关将自身的执法活动置于外部视角的审视之下，不仅仅是需要勇气，而且还是一种历史趋势。

迄今为止，在理论研究中还没有明确给出“执法规范化”这一概念的清晰内涵，只是从一种极其抽象的层面规定了执法规范化建设所涉及的各个环节。公安部制定下发的《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》将其表述为：制度建设、执法培训、执法安全、执法监督、信息化应用、解决执法突出问题、提高执法公信力等七个方面。在笔者看来，执法规范化所涉及的硬件条件、民警素养等方面的问题，从本质上讲是公安机关的自身建设问题，这些环节不但在执法方面需要加强，在公安工作中的方方面面，都离不开硬件条件的提升与民警素养的提高。因此，十年来公安机关推进的执法规范化建设，更准确地讲，实际是公安机关的内部整体全方位的规范化建设，执法环节的规范化建设只是其中一部分。换言之，这十年的规范化建设，实际上正是为当前提出的深入推进执法规范化建设奠定了坚实的基础，但是并没有具体完成执法环节的规范化建设。

衡量执法规范化应当设定一个参照系，这个参照系就是法律，即用法律的标准来衡量执法是否是规范的，而不能将执法规范化问题随意扩展到其他的环节上去。如果执法活动是严格遵照法律的规定展开的，同时也严格地遵守着法定的程序，那就可以认为执法活动是规范的，反之则是不规范的。执法规范化需要加强硬件条件建设、提高执法民警的各项素质，在执法规范化建设的过程中很重要，可以被划归为达成执法规范化目标的必要条件，但却不是充要条件。业务培训与养成教育在执法规范化建设过程中是处于辅助地位的。我们可以确定无疑地说，没有业务水平以及良好的思想政治意识的执法者是无法达到执法规范化建设的目标的，但即便业务水平再高，思想政治意识再强，也不一定能达到执法规范化所设定的目标。来自基层公安机关的评价或许更有说服力。一位公安局政治部副主任评论说：“从现在屡屡曝光的警察侵犯公民权利的案例来看，从表面上看来是警察素质低或少数警察违规，但实际上正是源于制度……没有受到来自法治的强有力制约”。{4}

因此，执法规范化建设不应该简单地从公安机关的内部视角去看待，当我们以恰当的外部视角来审视执法规范化问题时，我们可以为深入推进执法规范化建设勾勒出清晰的坐标，从而促使公安机关的执法规范化建设，可以有机地融入到依法治国这个大的历史潮流中去。笔者承认，执法规范化的根本目标是在于提高执法质量，但是笔者也认为，执法规范化只是高质量执法的一个必要条件。执法规范化，决不能演变成为了规范化而规范化。亦即，执法规范化建设本身并不是目的，执法规范化建设的目的应当是提高执法水平。

三、深入推进执法规范化建设的着眼点及措施

明确了执法规范化的内涵，接下来的问题则是如何展开。毫无疑问，如果从外部视角来看待执法规范化建设，实际上就是从独立于公安机关的第三方来指明执法规范化的路径。在目前，这个第三方就是法院、检察院。我们可以采取逆向思维来设计执法规范化建设的路径。详言之，我们可以看看那些在法院、检察院眼中发现问题的执法活动，究竟有什么地方是值得公安机关改进的。这实际上是说，执法规范化建设，应该以问题为导向，以既有的法律，尤其是《 行政诉讼法》《 行政强制法》《 刑事诉讼法》作为指导规范化建设的准绳。

(一)深入推进执法规范化建设的着眼点

要注意避免使执法规范化建设向僵化方向发展。在深入推进执法规范化建设的过程中，要着眼两个问题，一个是效率性问题，另一个则是正当性问题。

简单来说，效率性问题体现在：大量的案件涌现，使公安机关有限的人力、物力、财力穷于应付。效率性问题的背景一方面固然是由于社会整体层面的矛盾多元化与公安机关的处理能力不足不成比例所造成的，但是，公安机关原有的执法规范设置的各种束缚却是更加直接的制约因素。因此通过调整执法规范，即从原有的硬性要求转向指引性要求，从原来大包大揽甚至一锤定音式的执法，转向坦然的将自己的执法活动交给外部第三方评价甚至是批评，腾出有限的执法资源来解决更多的问题。公安机关的执法规范化建设，更多的着力点要用在程序建设上，而不要一味追求实体结果的正确性，这一点还要与下面讨论的正当性问题联系起来看待。

正当性问题指的是公安机关的执法过程和结果在整体上为当事人以及社会公众所认可、接受并信任。在改革开放前的较长时间里，公安机关的执法工作没有引发较大的争议，是因为当时公安机关的执法工作，被人们普遍认为是防止激化矛盾、维持社会治安，这在当时属于公安机关的首要任务，甚至是唯一任务，因此普遍被认为是正当。只有当公共服务职能注入新时期的公安机关的功能体系之后，正当性的问题才显现出来，人们在面对公安机关的执法活动时，其权利诉求在不断增长，这就使得人们对公安机关执法活动的公平性、正义性产生疑虑和担忧。

故而，深入推进执法规范建设过程中，效率性问题与正当性问题都是我们必须同时关注的问题，这也同时能防止我们的执法规范化建设陷于僵化的境地。

(二)深入推进执法规范化工作的措施

1.借助新技术，大力推进信息化应用水平

我们可以发现，如果要将一种行为规范化，实则是要力图为某种行为提供一种统一的模式，而这种统一就是要尽可能降低行为人主观方面的比重，唯有如此才有规范的可能。降低行为人的主观方面的比重，最可行的办法就是将行为纳入到一条标准化的路径上来，设置各种节点，控制行为的走向，以此来达到最终的目的。在执法规范化建设中，信息化应用就是硬件条件建设的一个重要支撑，它使得执法民警摆脱了繁琐的手工记录工作，并为执法民警规定了必须关注的各个环节，使得一个案件从本身的角度能得以客观的展现，也能使一类案件有了类比的可能，执法民警的主观干预就有可能被降低到最低。

2.从法律上保障基层公安机关的硬件建设

真正验证执法规范化水平的高低，还是应当将目光转向基层一线民警的执法办案实践。基层一线民警在论及“执法规范化”时，往往都能意识到这是一个极其重要的问题，但同时就会提出另一种“非不为也，实不能也”的尴尬境地。经费实在是强力推进执法规范化建设的一个重要因素，必须加以考虑。因为执法规范化，从最终的表现形式来看，需要有专门的流程、专门的人员来保障，这些都需要经费。{5}亦即，一线民警的规范化意识已然确立，但是硬件条件的不足，使得他们只能退而求其次，转而用“案结事了”这一指导性原则。

3.将执法公开程度作为衡量执法规范化水平的一个重要指标

执法公开，可以倒逼执法规范化建设。现有的执法考评制度，会确立众多的详细考评指标，从立案、接出警、调查程序、最后决定等各个环节来对执法活动进行考核。正如前文论述过的，这实际上是公安机关的内部管理问题，但是如果我们不把这些环节展示在外界面前，我们又有什么样的根据来衡量自己的执法活动的规范性呢？更有甚者，公安机关不希望在任何一个执法环节上出现问题，但实际上有些问题在法理上是可以解释得通的，我们不否认少数执法活动显得不太规范，激起了强烈的社会影响，但我们也不能矫枉过正，事事追求百分之百的规范，这有点过于理想化了，甚至会束缚公安机关正常执法活动的展开。[6]我们以行政执法为例。在行政法理论与实践中，我们允许行政行为中的“程序瑕疵”，而这些所谓的“瑕疵”是不会导致整个行政行为无效的。{6}这不能不引起我们的重视。从法理上讲，今天绝大多数的执法行为都不能作为终局行为，而是必须接受司法的检视的。换言之，公安机关的执法活动迟早都是要接受外部视角的挑剔与检视的，与其公安机关自身制定出一套挑剔与检视的标准，倒不如借助外部第三方的眼光来反观自身的执法活动。这样才能真正培养“规范化”的意识。将执法活动进行公开，就是培养“规范化”意识的起点。将执法活动公开，不同于对执法民警的耳提面命，因为执法民警的思想政治素质与业务能力，脱离了制度的约束与引导，或者会打折扣，或者会脱离正常的法治轨道。执法活动的公开，与前文提到的硬件建设可以起到相辅相成的作用。信息化应用的大规模推广，使得执法活动公开既有技术支撑，也可以从技术层面加以规范。{7}

4.重视执法民警自由裁量权的构建与控制

自由裁量权的基础是公安机关事权的法定化。这一点是深化执法规范化建设的基础工作。规范性文件的梳理、修订与整合，涉及修订完善《 人民警察法》《 公安机关组织管理条例》等规范性文件，做好与《 刑事诉讼法》《 治安管理处罚法》等公安执法相关法律的衔接，将公安机关的事权进行系统、明确的界定。这实际上是促使公安机关的执法管理从粗放型转向精细化与科学化。{8}

必须尊重执法民警在执法活动中的自由裁量权。有一点必须引起我们的高度注意，在法治意识空前高涨的今天，人们普遍表现出对权力的不信任，更加重视对权力的约束。这当然是一件好事。但是对于警察权力而言，纯粹的要求限制警察权力，恐怕不是一个最优的选择。警察权力的行使，伴随着强烈的冲突与对立，警察更需要在瞬间作出判断。{9}千变万化的社会现实，紧急状态下人们的应激反应，使得我们都无法制定出完美无缺的警察执法手册，我们只能考虑为警察提供一个合理的行动边界，赋予警察在这个行动边界中以极大自由。这就是尊重民警在执法活动中的自由裁量权。

控制执法民警自由裁量权的科学做法，并不是叠床架屋式的各种细则式规定，而是一种指引性规定。指引性的规范，显得较为自由一些，或者说更接地气一些。{10}由于我国社会发展状态的不均衡，警察所面对的执法环境也不一致，当公安机关试图自上而下地规范警察执法活动时，则是试图在全国范围内进行统一要求。但实事求是地说，这在高度多元化的今天，尝试用一种强行性的规则来规范公安机关的执法行为，只能越发地使基层民警感受到各种束缚。当民警在执法时感受到不突破这种束缚便不能很好地解决问题时，强行性的规则就必定会被突破，转而代之是由民警按某种方式建立起来的自我裁量权。正是在这个意义上，我们说要控制执法民警的自由裁量权。过去，我们一想到控制，就试图用一种统一的模式来控制，现在看来我们需要转换思路，给民警以某种指引，要求民警关注执法过程中需要关注的若干重要的因素，从而为执法的顺利开展提供规范性的指引。