【摘要】 公安警务内涵式发展是坚持以提升警务效能为目的，以公安机关内部挖潜为途径，以警务机制创新为重点，以警务制度管理为保障，以深化公安管理体制改革为动力，全面提升公安队伍战斗力。这是公安管理体制改革的必然选择。总结近年来公安改革的实践经验，提炼警务内涵式发展遵循的理念，有助于推进公安改革。

【关键词】 警务内涵式发展；公安管理体制；警务内涵式发展的基本理念

2015年2月，党中央《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案实施以来，各级公安机关紧紧围绕全面深化公安改革的总目标，大力推进公安管理体制改革，努力构建现代警务运行机制，并在改革实践中，就如何实现警务内涵式发展进行了研究与探索，取得了积极成效，这对公安机关进一步全面深化公安管理体制改革具有重要指导作用。

一、警务内涵式发展是安管理体制改革的必然选择

所谓内涵式发展是相对于外延式发展而言。“外延式发展是以事物的外部因素作为动力和资源的发展模式，它强调的是数量增长、规模扩大、空间拓展”{1}。而“内涵式发展是以事物的内部因素作为动力和资源的发展模式，即表现为事物内在属性的发展，它强调的是结构协调、要素优化、质量提升、水平提高、实力增强等”{2}。应当承认，在事物发展过程中，在某些特定的发展阶段，外延式发展曾经发挥过重要作用，也曾极大地推动过事物内涵式发展。而当经济社会处于从数量增长为主转变到以质量提高为主的时候，就应当更多的选择走内涵式发展道路，内涵式发展道路主要是指通过内部的深化改革，调整结构、转变方式、激发活力、增强实力，从而在量变引发质变的过程中，实现实质性的跨越式发展。

近年来我国公安机关引用“内涵式”发展理论，逐步形成了警务内涵式发展概念，并受到业内广泛关注，其基本含义是指在不增加警务人员的编制和警务成本的基础上，公安机关要通过全面深化公安管理体制改革，强化公安机关内部管理，优化公安机关机构设置，激发公安机关内生活力，从而提高公安队伍战斗力。警务内涵式发展的核心问题，是公安机关要从长期依靠增加公安编制，壮大公安队伍，转变为盘活警力资源，提升警务效能上来，这就要求公安机关的公安编制要从数量管理向结构管理转变，从静态管理向动态管理转变，从经验管理向制度管理转变。

当前，公安机关要依靠增加公安编制数量来解决警力不足问题已难以实现，只能立足于现有警力资源，通过科学整合内部资源，调整优化内部结构，改革创新内部机制，建立健全内部制度等措施来充分发挥现有资源的效能作用。因此，警务内涵式发展的基本要求，是以提升效能为目的，以内部挖潜为途径，以机制创新为重点，以制度管理为保障，以深化改革为动力，全面提升公安队伍的战斗力。

党中央、国务院历来重视公安队伍建设，1982年，中央决定，将政法机关编制(各级法院、检察院、公安、国家安全、司法行政机关的行政编制)从国家机关总的行政编制中划分出来，2008年，中央编委根据经济社会发展需要，决定增加政法专项编制，同时，提出探索研究与政法工作性质和地区特点相适应的政法专项编制标准。“近35年来，中央根据各个不同时期经济社会发展要求以及政法队伍建设需要，有计划、分步骤的为地方政法机关增加了大量的政法专项编制”{3}。对加强政法机关力量发挥了重要作用。目前，政法专项编制已达到了相当规模，基本能够满足政法工作的需要。2015年2月，中央编办下发的《关于政法专项编制内部挖潜和创新管理的若干意见》提出：“政法机关要根据形势任务发展和依法履职的需要，按照控制总量、盘活存量、动态调整、优化结构的原则，强化政法专项编制的动态管理，促进编制资源的有序流动，提高编制使用效能”。明确规定今后政法专项编制总量不再增加，同时，也为政法机关挖潜增效提供了方向和路径。特别是2015年2月，党中央通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案的实施，更加明确了公安机关管理体制、职能配置、机构设置、运行机制、编制管理等改革任务，其必将进一步推进公安管理体制机制全面深化改革，推动公安机关内部挖潜和创新，促进警务内涵式发展。

二、警务内涵式发展在公安管理体制改革中的积极成效

近年来，各级公安机关围绕全面深化公安改革的总目标，通过走警务内涵式发展道路，针对公安管理体制不顺、职能界定不明、机构设置不当、警力配置不清、激励机制不全、科技运用不力、外部借力不够以及民警素质不高等问题，采取了一系列改革措施，警务效能明显提升，警务内涵式发展取得了积极成效。

(一)优化机构设置，推行“大部门”“大警种”制

长期以来，由于各种原因，公安机关内设机构过多、过细，导致部门间、警种间职能不清、任务不明、效率不高，严重影响了警务效能的发挥。大力优化机构设置已成为公安改革必须直面的重大课题。近年来，各级公安机关通过以职能确定机构编制，将职责相关、业务相近、任务相连的机构进行重新整合，在解决机构过多、过细问题上取得了初步成效。北京市公安局通过推行职能模块化管理，精简机关单位，精简机关人员，精简领导职数，将精简的资源全部用于基层一线，使首都重点地区、重点警种、重点业务得到加强。武汉市公安局以集约化、扁平化、属地化为原则，大力调整机构设置，并按照做精综合管理体系、做强执法勤务体系、做实属地管理体系，将市局机构由49个精简为42个，形成了全新的组织机构体系。“深圳市公安局和分局机关将治安与巡警、国保与反邪教、公交与地铁治安、科通与信息、装备财务与后勤服务等机构进行整合，4个新区分局将治安、人口、出入境、国保、网警等整合为治安大队，将刑侦、经侦、反恐等整合为刑警大队”{4}。整合工作初见成效。目前，各地公安机关通过精简整合的内设机构，推行“大部门”“大警种”制，初步解决了机构过多、过细所带来的问题，这已成为公安机关内部挖潜和创新管理的重要手段。

(二)优化编制布局，推动警力配置实战化

长期以来，由于编制纵向层级分布以及综合管理机构与执法勤务机构编制配备不尽合理，导致公安基层一线警力明显不足，如何最大限度的推动警力下沉，满足实战需要，已成为公安改革必须解决的重大问题。近年来，各级公安机关采取有力措施，将更多警力充实到基层一线，强化基层警务工作。宁夏回族自治区公安厅以“精简机关、充实基层、贴近实战”为目标，实现“大机关变小，小基层变大”的转变，规定区、市、县三级公安机关按不少于机关民警总数20%的比例，抽掉了300多名民警，到警力紧缺、任务繁重的基层所、队工作至少两年。江苏省公安机关结合公安编制体制管理改革，把公安编制更多的投向实战岗位，“目前，江苏省公安机关综合管理机构警力和各警种非实战人员控制在10%以内，苏州市公安局的综合管理部门警力仅占总警力的4.26%，而全省公安派出所警力已占县级公安机关总警力的46.9%。深圳市公安局坚持将编制资源投向案件量大、维稳任务重的地方和部门，2002年以来，新增编制85%以上用于基层一线，全市派出所警力占分局总警力的61.8%”{5}。目前，各级公安机关通过盘活警力资源，调整警力布局，推动警力下沉，使基层警力紧缺与警务增长不相适应的状况有所缓和，防控效能有所增强，民警作用有所发挥。

(三)优化警务机制，推动现代警务运行模式建立

长期以来，由于公安机关机构设置多、管理层级多、警种壁垒多等原因，导致公安机关警令不畅、指挥不灵、用警不力等问题，严重制约了警务效能。近年来，各级公安机关坚持不断创新警务运行机制，通过增强决策指挥水平、提高快速反应能力、加强部门警种合成作战、夯实警务基层基础工作等举措，逐步形成“防控为本、横纵联勤、动态出警、集约用警”的新型警务运行机制，促进公安机关实战能力的提升。大庆市公安局构建了“政府领导、公安主管、部门协调、社会联动”的综合应急指挥体系，共同应对“急、难、险、特”灾难事务，打破了政府各部门之间信息壁皇，重新整合了社会应急处突资源，同时，也有效分流了非警务事宜。贵州省公安机关“以问题为导向，以机制为重点，以破题为关键”，探索创新符合贵州特点的实战需要的警务运行机制，一是创新犯罪实时监控机制，提升快速反应能力；二是创新严打犯罪机制，提升破案攻坚能力；三是创新信息化应用机制，提升信息支撑能力；四是创新特殊人群服务管理机制，提升社会治理能力。嘉兴市公安局改革派出所警务机制，推行派出所“四化”建设，即基层勤务规范化、社区警务专职化、基层工作信息化、执法办案精细化，进一步提升派出所实战化能力。当前，各级公安机关通过内部挖潜与和创新，在健全情报信息主导警务机制，建立信息化条件下扁平化指挥调度机制，提升专业化打击犯罪机制，加强合成化协作服务机制，强化常态化社区警务机制，形成立体化治安防控机制等现代警务运行机制的实践中，进行了有益的探索，警务效能有了明显的提升。

(四)优化社会资源，推进社会资源综合治理

长期以来，警力不足一直是困扰公安工作可持续发展的现实问题，如何破解这一难题一直是公安机关深化改革的一个重要内容。近年来，各级公安机关本着“警力有限、民力无限”的思路，通过整合社会资源，引进社会力量，不仅将有限警力资源置换出来充实到警务实战之中，而且壮大了社会治安综合力量，这已成为当前公安机关缓解警力不足的重要途径。浙江省公安机关将协辅警队伍建设作为加强社会管理创新的一项重要内容，并上升为党政工程，按照“政府牵头、公安主导、部门配合”的要求，各级政府和相关部门落实人、财、物保障，公安机关全权负责协辅警招聘、使用、管理等事项，并不断强化对协辅警队伍建设与管理工作。目前，浙江省市、县两级公安机关，除国保、技侦、反恐等涉密警种外，配齐配强协辅警队伍，使大量的警力从原非执法、非涉密岗位中被置换出来充实到了执法执勤岗位，有效缓解了警力不足的问题。河北省委、省政府办公厅专门印发了《关于规范和管理全省公安机关警务辅助人员管理使用的工作指导意见》，规定警辅人员在公安机关统一指挥和监督下，依法协助公安机关履行治安巡逻、维护交通秩序、调解纠纷、劝阻制止违法犯罪行为、保护现场、抢救伤员、服务救助群众、采集信息图像、前台接待、行政文秘、后勤保障等工作职责，使警辅人员依法依规发挥了较好作用。近年来，各级公安机关积极争取党委、政府的支持，加强部门紧密配合，注重发挥社会组织、行业协会、公民预防、打击犯罪活动的作用，推动综合治理、系统治理及社会治安社会化治理，使人民群众对社会治安满意度明显提升。

(五)优化队伍管理，促进民警能力素质提高

长期以来，在一些公安机关出现的“干与不干”“干多干少”“干好干坏”一个样的“吃大锅饭”情况依然不同程度的存在，甚至有的地方还有“多做不如少做”，“少做不如不做”的现象，这些问题，严重挫伤了民警的工作积极性，使有些民警对工作不求有功，但求无过，得过且过。为此，近年来，各级公安机关大力整治队伍中存在的“慵懒散”问题，通过建立健全激励机制、责任追究机制、职业保障机制、教育培训机制以及落实从优待警政策措施，强化队伍管理，调动民警积极性，提高公安机关依法履职能力。简阳市公安局制定了《治理“慵懒散”问责办法》《民警过错计分管理办法》，对民警过错行为实行量化管理，明确了问责情形、问责方式、问责程序等内容，并以市委、市政府名义制定了《进一步深化公安队伍职业化建设实施意见》《关于不适合从事公安工作人员的处理意见》，确立了民警岗位“分类、分岗、定责、定量、定时、定考”的目标绩效考核标准，并规定两年内记满12分的过错民警将被列为清调和辞退对象。保山市公安局把群众满意度引入民警考核体系，建立人民群众参与对公安接处警、案件办理、行政服务、队伍管理评价制度。内蒙古公安机关实施“从优待警十项措施”，构建上下呼应、各级联动的从优待警工作大格局，激发了广大民警的积极性。

总之，近年来，各级公安机关通过走警务内涵式发展道路，在公安管理体制机制改革实践中，转变观念、主动作为，在许多方面取得了积极成效，也为警务内涵式发展提供了有益经验，为警务内涵式发展注入了丰富内容。

三、警务内涵式发展应遵循基本理念

理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的。发展理念是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。警务内涵式发展理念是在推进公安管理体制改革中，为着力解决公安管理体制所存在的问题，建立现代警务运行机制，实现全面深化公安改革总目标而形成的科学认识及基本态度。警务内涵式发展应遵循的基本理念，概括起来有以下几点。

(一)坚持聚焦向内的理念

既然内涵式发展强调的是以事物的内部因素作为动力和资源的发展模式，要求的是内部结构协调，要素优化、质量提升，那么，警务内涵式发展就必须将眼光瞄准公安机关内部，聚焦公安管理体制机制，找准影响公安工作的主要问题。通过内部深化改革，攻坚克难，以自我革命的精神推动改革向纵深方向发展。为此，公安机关必须转变观念，坚决克服“等、靠、要”的思想，实现自我挑战、自我革新、自我完善、自我提高，进一步增强公安机关内生活力。

(二)坚持问题导向的理念

内涵式发展的根本要求是提高效能。发现、正视、解决影响效能提高的问题是内涵式发展的基本要求。长期以来，我国公安管理体制机制因多种原因所致形成影响警务效能提高的一系列问题，如怎么解决公安管理体制不顺、机构设置不当、职能界定不明、保障激励不力、民警素质不高等问题，加上“当今中国正处于发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期，许多问题相互交织、叠加呈现而全面深化公安改革，就是要解决公安体制深层次问题。如果没有强烈的问题意识，就不能破解前进中的难题，改革就难以深入推进，发展就难以打开新的局面。坚持问题导向，关键在于敢不敢正视问题，增强问题意识，既要有思想，更要见行动，思想变行动，这就要求公安机关各级领导干部要坚持以解决问题作为工作导向，瞄着问题、追着问题，把化解问题，破解难题作为履职尽责的第一要素。为此，必须反对忽视问题，逃避问题。公安机关各级领导要弘扬共产党人的担当精神，以解决问题为己任，推进公安管理体制改革取得新成效。

(三)坚持创新发展的理念

创新发展是内涵式发展的内在要求，也是推动内涵式发展的根本动力。创新是历史进步的动力、时代建设的关键。党的十八届五中全会指出：“必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进管理创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风”。由此可见，创新成为我国未来发展的基点、核心和第一动力。当前，我国正处于经济社会转型发展关键时期，公安机关既面临各种社会矛盾凸显、刑事治安案件高发、社会治理形势严峻的外部环境，又面临维稳任务加重，公安管理体制机制改革，警务效能提高的内在压力，这些情况都迫切要求加快完善与推进国家治理体系和治理能力现代化，建设中国特色社会主义法制体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质、任务的公安机关管理体制以及建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。所有这一切，都需要我们树立创新发展思想、积极探索、主动作为、勇于创新、敢于突破体制机制制约，大胆探索建立与新时代治安形势所适应的警务运行新体制新机制，以更大创新精神全面推进公安管理体制改革。

(四)坚持统筹协调的理念

内涵式发展不仅注重内部结构协调，要素优化、资源整合，而旦也注重外部力量支持、环境打造、空间拓展。警务内涵式发展必须注重兼顾内外因素，协调各种力量，调动一切积极性。公安机关在推进公安管理体制改革中，必须积极主动争取各级党委、政府的支持，争取政法机关的配合，争取社会力量的理解，本着“统筹规划、协调推进、求真务实”的原则，先易后难、有破有立、稳步实施，努力为公安管理体制改革创造良好的条件。

(五)坚持以人为本的理念

内涵式发展的最终目标是充分激发人们的内生活力，调动一切人的积极性和创造性。警务内涵式发展的根本所在就是激发公安队伍内生活力，提高公安机关战斗力，这就要求在推进公安管理体制改革中，必须把调动广大民警工作积极性，更大发挥现有警力资源的作用，努力为公安工作创造良好的条件，摆在重要位置，坚持以人为本就是要提高广大民警主体地位，尊重广大民警的创造性、参与性、合法性，增强广大民警对职业的自信感、责任感、幸福感，使广大民警工作积极性和创造性得到更大提升。

总之，我们在公安改革实践中，要不断总结提炼警务内涵式发展的新理念，更好的指导公安改革工作，要紧紧围绕全面深化公安改革的总目标，全面推进公安管理体制改革，努力构建中国特色社会主义法制体系相适应的现代警务运行机制，促进公安工作和公安队伍建设迈上新台阶。