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惠生武:国家职能:警察权形成的前提

信息来源:河南警察学院学报 发布日期:2018-05-06

【摘要】 国家是阶级社会特有的组织形态,国家职能是国家进行政治统治和社会管理的职责和功能,反映和引领着国家活动的基本方向。国家的政治职能就是政治统治职能,通过运用暴力、法制和强制力来维护政治秩序、社会秩序,控制和镇压敌对势力,是国家权力及其警察权形成的前提。警察权源于国家的政治职能,为履行国家职能而设置,目的在于保障国家安全和维护社会秩序。警察权的确立和形成,是根据国家职能的分工和需要,从国家权力体系中分设的结果。

【关键词】 国家职能;国家权力;警察权;权力关系

在警察法学研究中,警察权是一个引起社会高度关注的概念和基础理论问题。警察权形成的缘由是什么?警察权与国家权力、国家职能的关系如何?以及警察权与政治职能、与其他权力的关系等理论问题,是长期以来学界热议的话题。本文就对这些问题作些探讨,尝试从一个新的角度来认识警察权形成的缘由和意义。

一、国家职能决定着国家权力的形成和活动方向

(一)国家与国家职能

根据历史唯物观,国家是一定历史阶段的产物,是阶级社会特有的组织形态。由于生产力的发展,人们创造的物质财富中剩余产品的出现和私有制度的形成,从而产生了阶级,使人类社会进入了经济利益相互冲突的阶级社会。如何应对利益冲突,“就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在秩序的范围以内;这种从社会中产生,但又居于社会之上,并且日益同社会脱离的力量,就是国家。”[1]显然,国家是阶级矛盾不可调和的产物和表现。政治学理论认为,国家是由国家机构、国家权力和国家制度所组成的统一体{1}。国家权力作为强制力量,是国家机构代表统治阶级实施的阶级统治和管理社会的强能力;权力是构成人类社会的内在要素,也是人类社会存在和发展的必要条件。权力关系主要反映为社会主体与客体之间的相互关系,是一种命令服从、意志服从的社会关系。在社会权力关系中,权力是实现社会主体意志和利益的重要工具,表现为对人类社会存在与发展的控制能力。

国家要有自己的职能,这样才能存在和发展,国家职能就是国家进行政治统治和社会管理的职责和功能。国家职能反映着国家活动的基本方向、根本任务和主要作用,并且通过国家机构运用国家权力来实现,由此国家机构实施国家权力是完成国家职能的必然途径。国家职能的主要表现是,实行阶级统治和进行社会管理;阶级统治就是对被统治阶级实行政治镇压、法律制裁和思想束缚,把被统治阶级的行为约束在统治阶级确定和允许的秩序范围内。进行社会管理一是为了调适统治阶级内部的关系,以保证思想行为的统一性;二是调节各方面的社会矛盾和社会关系,从而维护阶级统治所需要的社会秩序;另外通过调整和管理社会经济文化生活,获得阶级统治所需要的物质和精神条件。除此以外,国家还有处理对外事务的职能,要有武装力量来抵御外敌的侵略,维护国家安全、领土主权等国家利益;要处理好对外关系,从而获得阶级统治所需要的外部国际环境。

(二)国家的政治职能和社会职能

通常将国家职能分为政治职能和社会职能,政治职能即国家的阶级统治职能,就是国家运用暴力、法制等特殊强制力,控制被统治阶级的思想和行为,镇压被统治阶级和敌对势力的反抗,用以维护政治法律秩序、社会治安秩序的职责、作用。政治职能通过阶级统治和暴力镇压来实现,称为政治镇压职能;国家的政治职能是由这个国家基本性质决定的,富有浓厚的阶级性色彩。国家的社会职能是统治阶级运用国家权力对社会公共事务实施管理的职责和作用,是国家本质的另一种体现;社会管理也是执行国家意志,受制于国家政治、法律制度的约束,同样具有阶级性,所以说,社会职能同样具有政治意义,也是国家意志的反映。

从政治学意义上看,社会管理职能存在的前提,是人类社会的存在和需要;政治统治职能存在的前提,是因国家的存在和统治的需要。这表明社会管理职能对于人类社会而言,具有共生性,它是与人类社会相伴始终的。但政治统治职能对于人类社会而言,仅仅是历史的产物,并非与人类社会一起永恒存在,它是随着国家的出现而出现,伴随国家的消亡而消亡。从国家产生以来,政治职能与社会职能长期伴随,相互依存,密不可分;在阶级社会,社会管理职能是为统治阶级服务的,它的执行和实现,必须依赖国家权力;因此社会职能与政治统治密切地联系在一起,一方面政治职能作为社会职能的前提条件和首要的考量,另一方面政治职能必须以社会职能为基础和支撑,因为国家只有实现了社会管理职能,才能使政治统治得以持续。

(三)国家权力、警察权作用于国家职能

一般认为,权力是主体具备的资格和能力,任何权力的形成,都与权力主体的活动目的、职责和任务密切相关。国家权力产生的根源是因履行国家职能的需要,可见,国家权力形成的前提,就是因为国家职能的存在。警察权作为国家权力体系中的一种权力形态,是关于警察组织在维护国家政治安全、公共安全和社会秩序的过程中,为履行国家职能所具有的资格和权能。警察权与国家警察职能有着必然的联系,因为它是为了履行国家职能,主要是为了实现国家政治职能而形成的,政治职能包括了警察保障安全、维护秩序的职能。国家职能是国家权力产生的前提,也是警察权产生的前置条件。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中,论及雅典从氏族向国家发展的过程时,多次提到警察,指出“国家的本质,是和人民大众分离的公共权力……对于公民,这种公共权力起初只不过当作警察来使用,警察是和国家一样古老的……这样雅典人在创立他们的国家的同时,也创立了警察”{2}。可见,警察是随着国家而产生的,也是为了实现国家职能而形成的。这里所说的警察,就是指享有警察权、履行国家政治职能和警察职能的警察组织。

二、国家政治职能是警察权形成的前提

(一)警察权为实现政治职能设置

作为一个集合概念,警察泛指由国家设置的警察组织机构,承担着保障国家安全,巩固政治统治,保障社会公共安全的职责;国家设置警察组织即警察权主体的目的非常明确,就是为了维护国家安全和社会秩序,实现政治职能和社会职能,具体的职责和任务是履行警察公共安全管理和从事警察刑事执法。警察组织行使警察权的目的、作用“是用来维持国家社会的秩序与安宁,并且预防公共一般的危害”{3}。我国《人民警察法》第2条规定人民警察的基本职能和任务是,“维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩戒违法犯罪活动”。警察职能作为警察权的直接依托,是国家政治职能的重要组成部分;而警察权则是为警察职能而形成,为履行警察职能而实施。

警察组织在履行职能的过程中,无论实施警察公共安全管理,还是进行警察刑事执法和辅助刑事诉讼活动;无论作出普遍性的警察规章制度、决策或指挥行为,还是针对具体对象采取警察措施、方法或处置;均为警察组织行使警察权的活动,体现着警察组织的支配控制能力。而且,警察权的运行过程,以实现国家意志和统治阶级利益为目的,依据警察法规范,具有法律效力。

(二)警察权形成的政治基础

警察权源于国家职能,是为履行政治职能而形成。所以说,国家职能既是国家权力产生的基础,也是警察权形成的缘由。从人类社会发展阶段来看,任何历史时期的国家,只要存在和发展,都具有政治职能与社会管理职能,都需要维护政权、主权、统一和领土完整,维护政治统治是国家的首要使命;同时,国家还必须维护社会稳定和社会发展秩序,以促进经济社会的进步和发展,这就是国家的社会职能。警察权就是为了实现国家政治职能,为了履行警察公共安全管理和警察刑事执法的基本职能而形成的。

警察权的确立与形成,是按照国家政治统治与社会管理的职能分工和需要,在国家权力中进行分工、分设,是国家权力分工、分设的结果。根据马克思主义的国家学说,国家权力是凌驾于社会之上的、与人民大众相脱离的公共权力。[2]这种权力的构成,不仅有武装的人,而且还有物质的附属物,如监狱和各种强制机关。国家从产生的那天起,就是以管理社会公共事务为其基本特征和职能的{4}57。警察作为阶级统治的工具和国家的暴力机器,是政治职能的践行者;毛泽东在《论人民民主专政》一文中指出,“我们现在的任务是要强化人民的国家机器,这主要是指人民的军队、人民的警察和人民的法庭——军队、警察、法庭等项国家机器是阶级压迫阶级的工具”。因此在国家政治体制中,警察权是一种政治权力,也是法律权力;警察权形成的政治基础和根本原因,在于国家的政治统治职能。另外,社会基础也是警察权形成的必要条件,社会秩序、社会实践对于公共权力的需求,促成了警察权的确立;同样,警察权需要有法律基础的支持和保障,因为法律体现着统治阶级的意志,法律从属政治,为政治利益服务,也需要用法律来规范限制警察权。

(三)警察权的主要任务

保障国家政治安全、社会公共安全和维护社会秩序,是行使警察权的主要任务。国家权力是由多种类型权力所构成的权力体系,其中立法权、司法权和行政权,作为传统国家权力体系中主要的分工分设形态;此外,国家权力还应当包括军事权、警察权、监督权等内容{5}。不同的国家机关分别行使不同内容的权力,从而实现国家政治职能与社会职能。所以说,警察权是国家权力的一种分设形态,是国家权力的配置和转化形式。由于警察权体现着执行国家意志的基本属性,它将保障国家政治安全、社会公共安全和维护社会秩序作为主要任务,在履行国家政治职能过程中,主要干预的范围是警察公共安全管理和警察刑事执法领域,因此警察权划分为警察公共安全管理权与警察刑事执法权。

三、警察权与行政权、司法权的关系

(一)警察权在国家权力体系中的地位

国家权力在社会权力体系中,处于最高的位置,控制着其他社会力量,用以保护社会的经济基础,维护统治阶级需要的社会秩序。由于国家权力是统治阶级利用国家机构实施的,对全社会实施控制和管理的公共权力,因此地位至上,成为支配人们意识形态和政治生活的力量,是阶级社会的最高权力{4}58。所以说“国家的本质特征,是和人民大众分离的公共权力”。[3]国家权力能够凌驾于社会一切权力之上,可以支配和控制其他权力,来处理国家的公共事务。任何组织或个人无法与国家权力相抗衡,因为国家有军队、警察、法庭、监狱等暴力机器,并可以动用全社会的物力和财力,增加和扩大其能量;国家权力具有强制性、普遍性,对全体社会成员和组织具有普遍的约束力。

警察权是国家权力体系中的组成部分,作为一种具体的国家权力,通过实施公共安全管理和辅助刑事诉讼的阶段性执法活动,实现保障公共安全,维护社会治安秩序的警察职能。当然,警察职能属于国家政治职能的重要组成部分,需要与其他国家权力分工配合、相互协作、分别实施,共同实现国家政治职能和社会职能。因此,国家权力体系是多层次、多类型的权力结构,分别作用实现各自的具体职能,所产生的共同效应实现国家的整体职能。可见,国家权力体系包括立法权、司法权、行政权,以及监督权、外交权、军事权、警察权等多种权力类型,各种权力的确立而形成,是随着国家的产生以及国家职能的确立和形成的,也是在国家权力结构运行的分工过程中形成的。警察权与其他具体的国家权力一样,都是国家整体权力的组成部分,都是国家权力的具体分工分设和结果。警察权作为国家权力的一种分设形态,在实现国家政治职能和警察职能过程中,具有其他国家权力无法替代社会效应和法律效应,成为警察权主体在警务活动实践中所具有权威性的能力和资格,使得警察权在国家权力体系中具有不可或缺的地位。

(二)警察权与行政权

警察权与行政权的关系问题,长期以来学界众说纷纭,有相当部分的人认为,警察权属于行政权,是行政权的一种类型,或者是行政权的一部分;并认为警察权的性质就是行政性质,或具体行政。毋庸置疑,行政权是国家权力的重要组成部分,在国家权力体系中具有十分重要的地位,主要作用于执行国家意志,管理社会公共事务。正确理解行政权的内涵,需要深刻揭示行政的真正意义。人们通常所说的行政,是执行或实施社会公共事务的活动,也属于执行国家意志的活动。美国政治学家古德诺指出,国家一方面是意志和意志的表达,另一方面是意志的执行。“就政治行为来说,不仅要求统治者的意志能在被执行前就表述或表达出来,还要求把这种意志的执行在很大程度上委托给一个不同于国家意志表达机关的机关。”{6}行政权的发展历史告诉我们,早期资产阶级思想家提出的“三权分立”思想,是资本主义制度下行政权的理论基础,也是行政的基本含义,就是与立法、司法相区别的行政,这与早期的国家行政并不完全相同。作为实现社会中国家职能中的行政,是从国家产生以来就有了,而行政法意义的行政,以及由此延伸的行政权,则是近代法治、民主的概念出现之后才产生的。

警察权既是个法律概念,也是个政治概念。从政治与法律的关系来看,政治蕴含着法律,法律从属于政治;法律是由政治决定的,同时又反映政治、作用于政治。所以说,政治和法律是两个既有联系,又有区别的概念;而政治概念中的行政权,与法律概念中的行政权,同样既有联系,又有区别。在国家权力关系中,政治的本质就是国家权力与国家机构,但国家权力却是由法律规定和保障,并通过法律加以表现的。可见,国家权力与法律的关系是,国家权力决定法律,而法律则反映着国家权力。虽然人们常说,法律是由国家制定和认可的,但并不能简单地认为法律是由国家权力产生的,因为国家权力与国家意志的内涵是不同的;虽然国家权力是通过法律加以表现的,但也不能认为国家权力就是由法律产生的。因为从逻辑递进演变的发展过程来看,国家权力首先是因国家职能的需要而产生,并以国家职能的类别进行划分和配置的。可以认为,国家行政权并非由法律规定而确立,也不是按照法律规定而划分的,更不是行政法规范的结果,它是由国家管理公共行政的职能所决定的。与此同理,国家的警察权,是因警察组织履行国家公共安全和社会治安秩序管理的职能而产生,并且根据国家政治职能的分工进行划分的。因此警察权之所以成为警察权,并非源于行政权,也不是行政法规范的结果。所以说,国家的警察权与行政权是两个并行、并列的公共权力类型,都是国家权力体系中的重要组成部分,也是国家权力的两种分工、分设形态,二者相对独立,相互依存,但是并非泾渭分明水火不相容,二者在权力内容上往往相互交叉交融。

警察权与行政权的区别是:第一,权力主体不同。行政权主体是行政机关即行政主体,在我国主要是行政体系中的政府部门;警察权主体是警察组织,包括各种类型的警察组织,虽然警察组织的属性和隶属的组织体系并不完全相同,例如我国警察组织分别隶属国家行政体系与司法体系,但并不影响其警察组织的公共性、执法性。第二,权力目的任务不同。确立和实施行政权的目的是为了进行社会公共行政事务的管理,履行社会管理职能,促进社会进步和经济发展,管理非暴力强制性的公共事务;警察权的确立和形成,目的在于履行国家政治职能,维护国家安全,保障公共安全和社会稳定,为社会公共事务的管理和经济发展保驾护航,由国家权力部门行使警察权,运用强制性手段,实现保障公共安全与维护社会秩序的目的。第三,权力客体对象不同。行政权作用于公共行政管理和一般性的行政事务,作用于各种行政相对人,调整行政管理领域的各种行政关系;警察权作用的对象是警察组织履行职能过程中所形成的警务关系中的人、财、物,以及时间、空间、事件等,作用的社会领域一方面是警察公共安全管理领域,包括政治安全和社会治安秩序,具体分为公共安全管理、治安秩序管理、道路交通管理、消防监督管理、网络信息安全管理、大型活动秩序和特种行业管理等;另一方面是警察刑事执法领域,包括刑事调查、刑事侦查、刑罚执行等活动。所以说,警察权是警察治安关系和警察刑事执法关系的主要调整力量。第四,权力方法手段不同。由于一般性行政管理事务的纷繁复杂多样性,行政权实现的实现方式,主要是通过采取行政行为的方法,一方面是制定规范性文件等抽象行政行为,另一方面实施具体的行政行为,包括行政指导、调解、教育、合同等柔性行为,采取行政强制、行政处罚等刚性行为等。警察权的实现方式包括进行警察公共安全管理,强制性是警察权的重要特点,采取多种多样的公共安全管理强制性措施以及非强制性措施;另外,警察刑事执法权的实现,主要包括实施刑事调查、侦查、执行刑罚活动,运用各种具体措施方法。警察权实施的方式、手段比较特殊,程度较为严厉,特别是警察强制措施、刑罚的执行措施等,强制性表现得更加明显。

(三)警察权与司法权

有观点认为,警察权属于司法权的组成部分,或者说警察权的性质属于刑事司法性质;理由是警察权在刑事诉讼中运用,是刑事司法过程中的权力。我们知道,司法权是与立法权、行政权等国家权力相对应的公共权力,也是司法机关独有的国家权力;所谓司法权就是司法审判、司法裁决的资格和能力。可以确定,司法权作为国家权力的组成部分,其实质就是公断与裁判,确立司法权的目的是为了维护社会公平正义,裁判当事人的争议、裁决民事纠纷,认定犯罪并处以刑罚,这也是司法的基本职能。司法权主体是国家司法机关,我国广义的司法机关不仅是审判机关,也包括了检察机关;因此我国的司法权是广义司法权,除了审判权之外,包括检察权。根据基本法律原则,司法权具有独立性、公正性、程序性、强制性以及终局性等特点。

应当说,警察权与司法权是根据职能分别确立的,同属国家权力,都是国家权力的组成部分,总目标和大方向是一致的,特别是在保障国家安全和维护社会秩序方面存在着共性。二者的主要区别是:第一,权力性质不同。司法权属于国家裁判权,其基本职能和主要作用在于裁判纠纷,定罪量刑,裁决民事商事纠纷,审判刑事犯罪和确定刑罚;警察权属于执行权,其根本性质是执行国家意志,目的在于保障国家安全、社会公共安全和维护社会公共秩序,根本任务就是要维护有利于安全和秩序的政治稳定、社会稳定。第二,权力主体不同。司法权的主体是国家司法机关,我国行使司法权的机关是审判机关和检察机关;警察权主体是国家警察组织,我国警察组织主要有公安机关、国家安全机关、监狱机关以及海警、武警等组织,也包括司法警察组织;它们的共同职责和任务是维护公共安全和社会治安秩序,预防犯罪和开展警察刑事执法活动。第三,权力效果不同。司法权就是裁判权,裁判结果具有终局性,对于纠纷的裁决具有最终的法律效力;一般认为,司法裁判是解决纠纷的最后关口,有着最终法律效力,其他权力是不能改变的。由于警察权的执行性质,是为了执行国家意志或法律而实施的,决定了警察权的效力不具终局性,也就是说不是最终的效力;如果警察权针对的当事人对结果有异议,可以依法寻求法律救济途径,要求有关机关予以救济,从而保障其合法权益不受侵害。虽然警察权在运用过程中,有一些涉及公共安全领域的特定民事纠纷,依法作出裁决,比如交通事故的裁决认定,对轻微治安案件中少量财产损失赔偿的裁决等,这些裁决并非严格意义上的裁判权,而是履行公共安全管理职责的警察行为,一般不具有终局性,当事人可以提起诉讼。第四,程序和方式不同。司法权运行的程序是司法程序,司法权的行使根据是诉讼程序,以司法判决、裁定等方式来实现司法权的内容。警察权的实施应当遵循行使警察权的程序,在警察公共安全管理领域,行使警察权是按照法定的公共安全管理程序进行的,采取任何警察行为都不是随意的,而是按照相关程序规定的步骤、顺序、方式等进行的;例如实施警察强制措施、作出治安管理处罚等警察行为时,按照严格的法定程序和步骤进行。同样,在警察刑事执法过程中,必须根据刑事诉讼规定的阶段和内容,按照诉讼程序或执法程序行使警察权。

刑事诉讼活动是由多个部门、多个阶段和多项职责任务所构成,警察组织在刑事调查、刑事侦查和刑罚执行阶段,分别承担着为刑事司法审判进行前期的准备和后期执行裁判的职责任务。警察权与司法权在刑事诉讼过程中密切联系,相互衔接,不可替代,司法权的任务是依法裁判,认定犯罪处以刑罚,而警察权在刑事执法领域的目的有两个方面,一是辅助刑事诉讼司法审判,保障刑事诉讼活动活动的顺利进行,行使警察权,必须以司法审判为中心,根据法律规定的刑事调查和刑事立案侦查的职责任务,开展刑事调查、侦查活动,为刑事案件的法庭审理做好准备;二是执行刑事裁判,根据刑事诉讼法、监狱法的规定,刑事裁判的结果和罪犯的执行,无论是在狱内还是狱外执行,都是由警察组织依法行使警察权实现的。因此在警察刑事执法领域,警察权与司法权有着十分密切的联系,它们相互衔接、相互支持,在不同阶段共同完成刑事诉讼任务。


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