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刘启川:我国交通警察权的内部构造及其展开

法治政府网| 时间: 2017-02-12 21:06:20 | 文章来源: 东方法学

摘要: 当下交通警察权的权能要素并未被作为独立的研究对象引起公法学人的重视,不但会迟延部门行政法精细化发展,而且极易导致交通警察关涉领域的新问题缺乏系统的理论指导。有鉴于此,基于结构功能主义的视角,对交通警察权的内部构造从来源要素、主体要素、运行要素、对象要素和保障要素五个层面展开研究。经研究发现,交通警察权存有权力设定、内部分配、授权、委托等来源形式;交通警察权的实施者和执行者存在不同样态,并且实践中截然相反的做法与现有理论并不矛盾;交通警察权运行要素意义重大,现有规范已较为成熟;车辆、行政相对人、交通事事故、交通违法行为等应成为对象要素;交通警察权保障要素包括物质性资源与非物质性资源,并且非物质资源愈发重要。

关键词: 交通警察;交通警察权;内部构造

 

坦诚地讲,公法学人对警察法学已有深入关注并取得显著成果。遗憾的是,其成果多为简单的援用行政法基本原理与制度规范,尚缺乏对交通警察权的深入研究。易言之,之前有关警察权的研究多局限于警察行政权与警察刑事司法权,而对更为细化的交通警察权能却鲜有人研究。其结果是, 一方面,不利于本源性全面理解和系统把握交通警察权能要素,更遑论对其展开卓有成效的规制研究;另一方面,容易模糊各种警种之间的概念,混淆交通警察权与其他警察权能之间的疆域。

值得注意的是,近年来实践中出现的“中国式过马路”、“交通违章随手拍”、“闯黄灯被罚案”、“南京交警二桥限行外地车辆”、“曝光醉酒驾驶司机信息”、“禁摩限电”等与交通警察相关的案件,拷问着交通警察权精细化研究的必要性。上述问题的化解都离不开这一权能的基础性问题:交通警察权的内部构造。

为此,笔者将在共时态下,以结构功能主义的视角,对交通警察权的内部构造加以研究。这是因为,结构主义方法论之共时态青睐于静止状态下事物的共性,擅长于考察稳定情形下客体的一般属性。世间大多数事物尽管历经时代推移,之所以其称谓并未随之变更,是因为保持其特质的属性恒久存乎其上。而维持其特质是组建其内部构造的基本要素。这些要素在构筑交通警察权之时,各自发挥着相应的制度功效。一般而言,构筑交通警察权的基本要素包括来源要素、主体要素、运行要素、对象要素和保障要素。[[1]](P23)

一、交通警察权的来源要素

来源要素是交通警察权存在正当性的直接依据,决定了交通警察权的权限、范围、性质,也直接关系进一步研究规制交通警察权的深入程度。具体而言,交通警察权来源要素主要通过权力设定的交通警察权来源方式、内部分配交通警察权的来源方式、授权性的交通警察权来源方式、委托型交通警察权配置方式等四种方式加以展现。[[2]](P18)

(一)权力设定的交通警察权来源方式

权力设定的交通警察权来源方式,即国家权力机关为警察主体设定交通警察权,这是交通警察权的初次分配。在我国,当前权力机关对交通警察权进行初次分配的法律有《人民警察法》和《道路交通安全法》。《人民警察法》对交通警察的权限进行了大致阔定并对交通管制有明确的规定。第6条规定了公安机关的职权之一是维护交通安全和交通秩序,处理交通事故;同时,第15条规定,县级以上人民政府公安机关,为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为,可以在一定的区域和时间,限制人员、车辆的通行或者停留,必要时可以实行交通管制。公安机关的人民警察依照前款规定可以采取相应的交通管制措施。在此,需要指出的是,在我国负责交通安全与交通秩序是由交通警察这一专门警种完成的,交通管制是公安机关交通警察的当然任务。相较于《人民警察法》,《道路交通安全法》对交通警察权的配置有更为详尽的规定。以交通管制为例。《道路交通安全法》第39条、第40条对交通警察特定条件下享有的交通管制权有明确的规定,交通警察在行使交通管制权之时,享有较大幅度的自由裁量权。

(二)内部分配交通警察权的来源方式

内部分配交通警察权的来源方式可以使由权力设定的交通警察权更为细化,更具有现实操作性。一般表现为机关所设定行政机关的内部进行权力的再分配,换言之,按照行政级别在公安机关交通管理部门进行设置,并对不同级别主体的权限范围进行相应的分配。以交通警察之于交通事故处理为例。《道路交通安全法》第五章冠以“交通事故处理”之名,从交通事故现场处理(第70条)、交通事故逃逸(第71条)、事故处理措施(第72条)、交通事故认定书(第73条)、事故赔偿争议(第74条)等多个方面规定了交通警察的权力和职责。然而,《道路交通安全法》所涉上述规定都较为笼统,过于粗线条。为了有效的行使这些权力,最终必须有特定的人或者机构来实施,这就需要进一步的权力分配。那么,再次分配的形式是什么呢?实践中,政府机关往往通过行政法规、规章或者规范性文件的形式将其细化。较于国务院《道路交通安全法实施条例》与公安部《道路交通事故处理程序规定》,公安部规范性文件《道路交通事故处理工作规范》第3条、第4条、第5条对交通警察权二次分配表现的更为明显。

(三)行政授权性的交通警察权来源方式

在权力机关配置交通警察权之外,其他交通警察权更多需要行政机关通过授权的方式,转让给行政机关的下属机关,当然,也可以是非行政机关。易言之,行政授权性的交通警察权来源方式主要的解决的是,在前文述及的交通警察权初次分配和二次分配之外交通警察权的来源问题。以交通警察管辖权为例,我国现有权力机关制定的法律规范中,并未直接规定交通警察管辖权。据当前可查的法律规范,关涉交通警察管辖权的规章有《道路交通事故处理程序规定》与《道路交通安全违法行为处理程序规定》。公安部在此两则规章中较为详细的规定了不同情形下交通警察管辖的类型,从而实现了公安部这一行政主体,对其下属公安机关交通警察管辖权具体配置的授权。不过,两者规章对交通警察管辖权配置的内容有所不同。具体而言,《道路交通安全违法行为处理程序规定》主要通过4、5、6三个条款规定了交通警察在交通安全违法行为处理程序中的管辖权。而《道路交通事故处理程序规定》有4条、第5条、第6条、第7条更进一步细致对公安部所属交通警察加以授权。

(四)委托型交通警察权配置方式

与上述三种权力来源方式不同,委托型交通警察权配置方式出现了权能主体的移位。换言之,委托型交通警察权配置方式只是实现了将原隶属于交通警察的行政任务交由其他主体承担,交通警察仍然对其委托的事项承担责任,受委托的主体一般不具有独立的行政主体资格。此外,与交通警察的固有权能相比,受委托主体一般只是承担交通警察的部分任务。尤其是在交通秩序维护任务日益繁重与交通警察数量有限的紧张张力下,交通警察任务外包与民营化已是大势所趋。

按照行政任务民营化的理论,对于行政任务民营化是存有一定的限制的。一般认为,“国家自我组织以及以物理强制力为后盾的行政事务除外后的一切国家事务,都有民营化的潜在可能性”,[[3]](P443)换言之,“行政部门依据法规范所承担或者以合法的方式执行的所有事务”[[4]](P107)都可以予以民营化,当然,诸如司法、强制执行、警察与军事等本质上运用物理上强制力的国家任务,不容许民营化。[[5]](P595)

实践中交通协管员由委托型配置方式取得部分交通警察权是极为有限的。2008年公安部《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》对交通协管员的职责进行了明确的界定。同年公安部修订并公布的《交通警察道路执勤执法工作规范》第5条更为详细的规定了权限事项。值得一提的是,2012年颁布实施的我国首部地方政府规章《苏州市警务辅助人员管理办法》对辅警的地位、性质、职责、纪律、权利、招录、培训、考核、保障、责任、处分等方面做了详细规定。《苏州市警务辅助人员管理办法》第10条第2项明确了交通协管员的权限:疏导交通,劝阻、查纠交通安全违法行为,维护交通事故现场秩序,开展交通安全宣传教育等警务活动。而交通协管员上述权限的具体内容,由合同予以明确与细化。

二、交通警察权的主体要素

交通警察权的实施者和执行者是推动交通秩序维护与交通安全治理的根本力量,因此,主体是交通警察权内部型构的基本要素之一。对于一般意义上的权力而言,主体要素的表现形式有三种:一是群体化的权力主体,它是指众多个体平等地组织国家机关来承担国家权力;二是个体化的权力主体,它是由个人组成的国家机关承担国家权力;三是两者结合式的权力主体,它是指一方面实行首长负责制,另一方面又有一定的合议制的会议形式作为基础。[[6]](P71)而在道路交通法治实践中,更多的表现为个体化的权力主体和群体化与个体化相结合的权力主体。譬如,研究拟订道路交通制度规范与政策往往是由群体化与个体化相结合的权力主体加以完成的,具体来说,是由交通警察主管部门的公安部组织实施的;对于道路交通违法行为以及交通事故的查处,是由个体化权力主体的交通警察完成的。

同时,按照我国现有“诉讼主体模式”[[7]](P69)的行政主体理论,交通警察权的主体要么是行政机关,要么是法律、法规、规章授权的组织。按照《道路交通安全法》第5条的规定,我国目前道路交通中,交通警察权的主体为公安部交通局以及地方公安部门交通局(厅)。

需要特别指出的是,自2015年新《行政诉讼法》在具有被告资格的主体中增加了规章授权的组织后,在“诉讼主体模式”的影响下,我国行政主体理论随之丰硕。在此背景下,交通警察的范围也随之得到扩充。主要表现为交通辅警人员一定程度担当了交通警察的角色,以及巡警具有与交通警察相当的主体资格。交通警察权限范围的这一变化得益于规章的授权。当然,最为主要原因在于,“警察组织在执行维护社会工作之时,也必须针对工作的轻重缓急进行资源分配……不是每一个与治安有关的工作警察都必须事必躬亲。警力有限而民力无穷,只有借助民力形成全民犯罪防止网,才能有效的维护社会治安。”[[8]](P142)这也从根本决定了出现政府规章授权交通协管员担负交通警察部分职责的现象。尽管交通协管员并不具有行政执法权,但是,不可否认的是,此举很大程度上颠覆了行政权之执行专属于行政机关的传统观念,也是行政主体紧跟时代步伐,把握现实世界能力的体现。申言之,交通协管员的出现,丰富了交通警察权主体要素的内涵,同时也对当代政府处理交通警察与交通协管员之间的关系提出了挑战。

而对于巡警行使交通警察权,在现实世界中出现了两种不同的吊诡现象。易言之,权能同样来源于授权,与交通警察担当相同交通职责的巡警,却出现了截然相反的命运。具体而言,2004年贵州市政府颁布实施的规章《贵阳市公安交巡警联合执行警务暂行规定》第5条明确交巡警联合执法的范围,由此确立巡警与交警共同维护秩序与安全的主体格局。吊诡的是,2005年上海市人民代表大会通过《上海市人民政府关于提请审议废止<关于本市试行交通警察和巡察警察在道路上统一执法的决定>的议案》,在审议意见报告中明确了“随着相关法律的进一步完善和本市的道路交通情况、社会治安形势的新变化,本市试行的交巡警统一执法体制已经不能适应形势发展的需要”,由此,在“终止试行统一执法后,交通警察和巡察警察应当严格按照法律、法规的规定,分别履行各自的职责”。而对于终止统一执法的缘由,当时的提请者做了很好的说明:《道路交通安全法》对道路交通管理的执法主体提出了严格要求;本市道路交通状况的发展变化客观上要求公安机关实现道路交通管理专业化;本市社会治安形势的发展变化客观上要求公安机关进一步提升街面治安防控能力。[①]

由此观之,巡警在地方上承担的职责范围是不尽相同的,尽管在对其权力配置的样态有所不同,但是都是属于国家公安部门管理的范畴。换言之,即便是交通警察权的执行不同存在些许的差异,然而,这并不会影响到交通警察权主体因之的变更。

三、交通警察权的运行要素

交通警察权的实践运行乃至其权力的配置,都应在程序的轨道中进行。交通警察权的运行要素便是交通警察在维护交通秩序、处理交通事故以及应对交通违法行为时,所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。

倘若交通警察在面对日常事务中的交通事故与交通违法行为之时,径直依据实体法规范加以处理,而缺乏必要的程序性要素,那么,交通警察的行为可能存在以下两种风险与危害。其一,缺乏程序性要素,交通警察权是无法有效彰显的,从而相对人亦无从全面的感知交通警察权于己的实效,毕竟,交通警察的行为需要借助程序性事项加以外化,即便是在面对无任何意识的醉驾者而言,实施行政强制措施,也应当履行基本的程序规定。其二,刻下交通警察裁量权过于膨胀,[[9]](P37)此背景下完全寄希望于实体法对交通警察权施以控制,难以抑制权力的恣意、妄为。

与之不同的景象是,配置程序要素的交通警察权,在以下两个方面是值得期待的。一方面,程序要素可增进民众对于交通警察权作用的接受度,有利于维系社会的稳定,而可接受性程度的提升得益于行政程序要素所富含的民主成分。从根本上讲,从属于公共权力之下的交通警察权,来源于民众权利的授予。如若交通警察权的实施与运行,不能体现民意以及缺乏民主,那么,很显然从应然角度而言,该交通警察权之践行是不正当的。退一步讲,完全依赖于交通警察行政行为合法性,只能解决“以力服人”,难以真正的“以力服人”,更何况,现代法律规范中关涉交通警察权自由裁量的条款是相当多的,由此看来,单纯实体规制交通警察权是不合时宜的。而行政程序的民主性,可以很大程度上化解实体规制的窘境。最为重要的是,在交通警察权运行过程中,嵌入参与、说理等元素,“通过以一种公众认为公平的方式作出决定,党政者可以获得对这些决定的更大认可,就使得决定涉及的各方更容易服从。”[[10]](P376)也正是在此过程中,相对人的不同意见,乃至不满情绪,可以在程序要素预设的轨道中得到及时的表达,以及有效的释放。由此,才能实现交通警察参与活动涉及各方主体之间利益的平衡,进而达致在程序规则之下的一种动态的社会稳定,一种可持续发展的社会稳定。

另一方面,确保关乎交通警察实体法的实施,并展示其独特价值。传统意义上,程序规则依附于实体规则,重实体轻程序的意识深入民众骨髓。不可否认,程序要素的工具性价值是客观存在的,并且,程序要素在为实体法预置活动规则以及在矫正违法行为上,所进行的努力是不可小视的。“程序的公平性和稳定性是自由的不可或缺的要素。只要程序适当公平,不偏不倚,严厉的实体法也可以忍受。”[10](P375)对此,英国学者韦德也表示:“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才可能变得让人能容忍。”[[11]](P94)不仅于此,更为重要的是,民众在程序要素的运作之中,可以享受的仅有程序才可带来的利益。无疑,如果程序要素付之阙如,不难想象,很多实体性规定将是理想化的空中楼阁。

那么,见诸于交通警察行为之中的运行要素,具体的表现形式有哪些呢?事实上,《道路交通安全违法行为处理程序规定》与《道路交通事故处理程序规定》对此已有较为详细的规定。譬如,《道路交通安全违法行为处理程序规定》从管辖、调查取证、交通技术监控、行政强制措施适用、行政处罚的决定与执行、执法监督等方面,对交通警察处置道路交通安全违法行为的程序适用,进行了细化。颁布实施其后的《道路交通事故处理程序规定》,在管辖、受理、简易程序、调查、普通程序、现场处置和现场调查、交通肇事查缉、检验和鉴定、认定和复核、处罚执行、损害赔偿调解、涉外道路交通事故处理、以及执法监督等方面,对交通警察权的程序运作进行了详细的规定。尤为值得一提的是,公安部在2009年实施的《交通警察道路执勤执法工作规范》与《道路交通事故处理工作规范》这两个规范性文件,对上述两则部门规章进行了细化,程序性更强,更具有操作性。细究上述两则程序规定,不难发现,其大致涵盖了现代程序的基本要素,如表明身份、说明理由、回避等一般性规定。尽管具体程序制度的规定不尽完善,但是,程序要素在规制交通警察权中的作用已逐步显现。

四、交通警察权的对象要素

交通警察权的对象要素是指交通警察在行使权力之时,所指向的车辆、行政相对人、交通事故以及交通违法行为。

(一)车辆及其新发展

在道路交通实践尤其是现代城市交通,交通警察不可避免的会面对各类车辆,并与之产生法律关系。譬如,直接关系到现代城市交通安全与交通秩序的,通行车辆的登记管理、安全技术检测、强制报废制度等事项,是交通警察业务范围的应有之义。那么,当前规范中所涉车辆的类型以及相关规定大致如何呢?按照《道路交通安全法》第11条规定,我国对车辆的类型进行了细分。出现这一现象的根本原因在于,车辆的潜在危险性差异的存在,进而规范对两者的制约程度亦是有所不同的。然而,我国台湾地区,对车辆并无大陆如此的区分。台湾《道路交通管理处罚条例》第3条规定,车辆是指在道路上以原动机行驶之汽车(包括机器脚踏车)或以人力、兽力行驶之车辆。不过,这并不能由此说明台湾地区并未注意车辆之间的差异性。事实上,台湾《道路交通管理处罚条例》在具体条款设计之时,对此进行了与大陆大致相同的区分:对汽车与慢车进行了不同的规制。

在此,需要注意的是,现代城市交通发展的新趋势——轨道交通,尤其是随着地铁时代的到来,新的交通工具——轻轨、地铁——是否会对交通警察提出新的挑战,并因此扩充交通警察权的意涵?在理论上,需要首先解答的是,轻轨与地铁是否属于“车辆”?如果是,将其纳入到交通警察权对象要素的研究之列是不存在问题的。然而,将地铁、轻轨这两种新的交通工具,与上述论及的“车辆”的概念进行比对,我国不难发现,地铁与轻轨一方面不满足轮式车辆的要求,另一方面,两者运行的的地点,能否称之为《道路交通安全法》谓之的“道路”?[②]很显然,“道路”亦不能涵盖地铁与轻轨运行的地点。因而,从现有的法律规范,进行形式的逻辑推演,地铁与轻轨并不属于《道路交通安全法》谈及的“车辆”。进一步来说,地铁与轻轨不应成为交通警察权的对象要素。

有意思的是,实践的事例也一定程度上确证了上述逻辑推演的结论。譬如,宁波市为应对轨道交通治安状况出现的新问题,成立专门的轨道交通治安分局,其职责范围包括治安管理、警卫、反恐、突发事件处置和安全保卫等。[③]从轨道交通警察的职责内容来看,其职权仅仅涉及轨道交通中一般的治安事项,与通常意义上,我们所理解的交通警察的职权范围&shy;&shy;——车辆登记、交通事故处理、交通违法行为查处——是有一定差距的。

此外,需要特别交代的是,之所以出现两类同时致力于处理交通事务的警察职权范围不同,除了在“车辆”这一对象要素的差异外,更重要的是,轨道交通秩序维护的职责,已经移转给社会主体。以上海市为例,2014年新修订实施的《上海市轨道交通管理条例》第4条第2款明确了轨道交通企业负责秩序的维护,并享有授予的执法权。

(二)行政相对人与交通违法行为

在理论上,与交通警察产生法律关系的行为主体以及这些行为主体对交通的需求,是现代城市交通得以发展的根本原因。可见,理清交通警察权对象要素之行政相对人,是研究交通警察权的基础和前提。按照《道路交通安全法》第2条规定,“中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人,都应当遵守本法。”由此可知,交通警察权需要与下列主体的关系中得以实现。具体包括:车辆驾驶人、行人、乘车人、以及其他相关单位和个人。

一般意义上讲,交通警察权作用于行政相对人的重要缘由在于,行政相对人的违法行为的存在。相对人交通违法行为是指违反《道路交通安全法》及其他相关法律规范,妨碍交通秩序,影响交通安全的行为。依据上述所列行政相对人的类型,并结合现有规范,可以将相对人交通违法行为分为四类情形予以分析:

1、机动车驾驶人违法行为

缘于机动车的危险性,以及在现代城市发展中,机动车数量的急剧增加与城市道路有限性的矛盾日益突出,因此,对机动车驾驶人的行为如何加以规制,现有规范给予了格外的关注。依据机动车驾驶人违反规范的类型不同,可将其分为违反道路通行规则的违法行为;违反机动车和驾驶人管理规定的违法行为;机动车驾驶人违反交通信号的违法行为;违反安全驾驶操作规范的违法行为,[[12]](P6-43)并对违法的具体情形予以明确规定。

2、非机动车驾驶人违法行为

尽管,相较于机动车,非机动车的危险性不可与之相提并论,但是,非机动车驾驶人的不当行为,仍然对交通秩序与交通安全存在较大的危害性。此外,非机动车驾驶人的违法行为也是引发交通事故的重要原因之一,同时是交通警察不可回避的工作事项之一。因而,对非机动车驾驶人违法行为的类型进行细化,亦是研究交通警察权对象要素的关键环节。

非机动车驾驶人违法行为的情形,主要包括以下几个方面:非机动车驾驶人醉酒驾车、违法装载、突然猛拐、攀附行使、逆向行驶、不按规定让行、违法占道行使、追逐或曲折竞速、扶身而行、畜力车驭手违法、违反交通新号等11项。

3、行人与乘车人违法行为

事实上,《道路交通安全法》以及相关法律规范,为行人与乘车人设置了诸多保护性制度,譬如行人享有优先通行权、车辆的避让义务等。但是,不能由此而无视行人与乘车人的违法行为,并造成规制的真空地带。正确的方式是,梳理并理清行人与乘车人违法行为的可能情形,为平等规制交通警察权的对象要素,做好基础性工作。

至于行人的违法行为,较为普遍的是违法横穿道路,此现象在一定情形下曾被戏称为“中国式过马路”[④]。不可否认,这与国人法律观念的欠缺不无关系。事实上,我国《道路交通安全法》第62条进行了详细规定。

最后,值得特别注意的是,交通违法行为并不仅限于行政相对人,作为交通行为参与者的交通警察,亦有交通违法行为的存在。很多情形下,交通警察权的不当行使,其危险性更大。尽管,交通警察不属于交通警察权对象要素的范围,但是,因其行为而引发的单位(公安机关交通管理部门)违法行为的存在,亦是应当关注的。譬如,《道路交通安全法》第30条规定,公安机关交通管理部门发现道路通行条件不良,危及交通安全,未及时采取安全措施。

(三)交通事故

一般意义认为,“交通事故,是指发生在交通工具之间、交通工具与人之间的伤害事故。”[[13]](P165)那么,依据该概念是否可以认为,但凡是“交通工具之间、交通工具与人之间的伤害事故”,都可以认定为交通事故呢?答案是否定的。以航运过程中船舶碰撞事故、航空器之间的碰撞事故为例。两者的管制主体与我们通常意义上谈及的交通警察是有所不同的。船舶碰撞事故是由交通运输部航道局(海事局)内设公安机关处理,航空器之间的碰撞事故也是由交通运输部民航总局公安机关负责查处。在此需要追问的是,同为广义上的交通事故,为何处置的主体分属于不同的管理机关?在理论上,基本上可以归因于规制领域的专业性与特殊性。那么,较之上述两类事故,本文论及的交通警察所指向的交通事故的独特性在哪里?

对此,《道路交通安全法》对交通事故做了释解,“交通事故”是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。从这一概念中可以析出交通事故的构成要素:道路、车辆、过错或意外、损害后果。申言之,该四种要素的对于构成“交通事故”缺一不可,共同合力的作用,才可称之为的交通警察权意义上“交通事故”。

事实上,“道路”的空间范围并不局限于《道路交通安全法》第119条对“道路”上述三种类型的定界,在道路以外的区域发生事故,亦是存在交通警察权作用的可能。《道路交通安全法》第77条规定,车辆在道路以外通行时发生的事故,公安机关交通管理部门接到报案的参照本法有关规定办理。

五、交通警察权的保障要素

经验表明,任何权力因其保障要素的存在方可称之为权力。交通警察权亦是如此,也是需要财富后盾的支撑。只不过,支撑交通警察权实现的保障要素并不仅限于物质资源的保障。现代交通警察权有效性的达致,非物质资源的角色不可或缺,甚至可以说,在服务行政的背景下,非物质资源之于交通警察权的价值更为重要,一定程度上保证交通警察权能的真正实现。那么,作为交通警察权保障要素的物质性资源与非物质性资源,其具体的意涵、功效以及表现形式是什么呢?

(一)物质性资源

物质性的资源是指客观存在的、能够为人们控制和支配的物质实体和智力成果。[[14]](P58)传统意义上,基本上以物质性资源来确保交通警察权有效性的达成,很少谈及非物质性资源适用问题。这是因为,物质性保障要素,如巡逻车、勘查车、测速仪、酒精检测仪等,是直接确保交通警察权力实现程度的客观存在。并且,物质性保障要素的支配性影响,缘于其来源的主要渠道是国家税收。按照《公路巡逻民警队警务工作规范》第59条规定,国家以政府预算的方式通过国库划拨给公安机关交通管理部门,而藉此配置相应资源。

根据公安部2009年实施的《交通警察道路执勤执法工作规范》第26条、第27条、第29条对此有明确的规定。2011年修订的《公路巡逻民警队警务工作规范》第61条对此有更为全面的规定。然而,现实中,交通警察权的物质性资源的外延,已经远非现有规范所能涵盖。除了由国家财政得来的物质性资源外,民众私人的物质性设备,很大程度上为交通警察权的运用,尤其是在查处交通违法行为和交通事故处理上,发挥了积极作用。譬如,囿于已有设备功效的有限性,交通警察往往借助在超市或者银行的电子摄像设备,获取相应证据。又如,新近各地交通警察推崇的“违章随手拍”,民众提供违章图像信息,经交通警察认可后,而作为处罚的证据。由此可见,交通警察权的物质性资源的范围,在现代社会中,得到了延伸和拓展。在此,需要明确的是,民众配合交通警察提供证据资料,在性质上应当认定为行政助手。

此外,还有一类情形,亦非我们通常意义上所理解的交通警察权的物质性资源。按照行政征用理论,遇有紧急状况或者突发事件,为了公共利益的需要,交通警察依循法律的规定完全可以征用道路通行者的车辆或其他财物,并于事后给予补偿。其中,征用得来的车辆与其他财物,在征用期间,其使用价值为交通警察所有,将其视为交通警察权的物质性资源,是不存在问题的。当然,这需要事后交通警察给予必要的补偿。可喜的是,公安部《公路巡逻民警队警务工作规范》第9条已有相关规定。该条谈及的车辆便可视为交通警察权的物质性资源,而仅限于征用决定至归还的整个期间。不过,需要指出的是,该规范提及的“造成损失的,应当赔偿”,是不准确的。这是因为,按照基本法理,因合法、正当的征用造成的损失,应当予以补偿而非赔偿。

(二)非物质性资源

非物质性资源即为“软警力”,也是软实力[[15]](P49)的一种形态。其要义在于,权力主体凭借极强的职业素质与修养、娴熟的法治理念,通过沟通、协商等尊重权力对象的人格尊严方式,所生成并可固化的执法形象、社会地位与潜在权威。这种非物质性资源与现代社会治理的关注点多聚焦于柔性行政的铺陈与推进,有异曲同工之妙。退一步讲,非物质性资源必然排斥传统的执法模式。如同罗隆基所阐释的晚近中国的执法样态——“中国一班执政者的习惯,法律条文自为法律条文”[[16]](P210)——将逐步被现代执法的理念所淘汰。那么,非物质性资源存在的场域以及具体的形态是什么呢?

较之交通警察权物质性资源,非物质性资源的特性多存乎于交通警察权运行的过程之中,并且关注现代行政理念如何践行及对权力对象的影响。非物质性资源主要包括交通警察素质与执法理念、执法方式选择、内部自制规范、交通警察形象、警民关系质量等。接下来的问题是,如何使这些非物质性资源的作用力得以发挥,并实现保障交通警察权运行的目的?笔者以为,非物质性资源主要藉由制度化规范加以呈现。这不能排除因为法律的局限性导致交通警察理念一时不能制度化的存在,毕竟,非物质性资源主要是借助于抽象文化的影响力。然而,对于当前研究者从过于抽象的视角解读非物质性资源,[[17]](P23)笔者是不赞同的。这是因为,这种研究极易把非物质性资源虚置化,并且形而上的研究难以为社会实践提供有效指导。基于此,笔者选取在现有制度规范中,主要从交通警察素质与内部自制、执法方式选择与警民关系质量两个方面,探寻交通警察权的非物质性资源,并结合现代行政的基本理论,对刻下非物质性资源不足之处予以补正。

首先,交通警察素质是需要通过执法过程予以外化,在与权力对象的关系中体现,直接决定了执法者的形象并很大程度上影响交通警察权的运行效果。例如,《交通警察道路执勤执法工作规范》第6条至第17条“执勤执法用语”的规定,细化了交通警察在执法过程时,如何文明、礼貌、规范的具体程式;第18至24条“执勤执法行为举止”的规定,明确了交通警察执法的严格标准动作,并不失灵活的在服务相对人的理念下,规定“交还被核查当事人的相关证件后时应当方便当事人接取”(第22条);此外第25至30条对交通警察“着装和装备配备”进行了更为细致的规定。当然,《交通警察道路执勤执法工作规范》列明的对交警的素质要求,是执法活动中最为基本的、必不可少的非物质要素。不限于此,交通警察的素质,除了体现在遵循《交通警察道路执勤执法工作规范》格式化的规定外,更多的表现为,在处置交通违法行为与交通事故之时,所表现出来的协商、沟通等人文精神。倘若将此严格执行,那么交通警察形象必然会焕然一新。

除了交通警察素质的积极规定外,背反执法基本素质的的责任机制应该更为明确。申言之,应当加强交通警察内部自制,使得交通交通素质得以进一步强化。对此,《道路交通安全违法行为处理程序规定》明确了值日警官和法制员制度(第56条)、执法质量考评与执法责任制(第57条)、执勤执法考核评价标准(第58条)等制度。

其次,执法方式如何选择是考验现代交警执法技艺的试金石。不可否认,较之传统的行政活动,现代交通警察享有较大的裁量权尤其是在福利行政与给付行政的场景下,交通警察在执法之时享有更多裁量空间。交通警察权行使之时应更多的注入合作、协商、沟通等柔性元素,通过正当程序的实施,增强权力的可接受性。诚如有学者所言:“经过正当化过程的决定显然更容易获得权威性。”[[18]](P54)此过程中交通警察权之权威也在潜移默化中增强。

反观现有关涉交通警察之规范,除了程序性设计外,有关行政处罚、行政强制、行政许可中柔性元素的嵌入度还是有待提高的,尤其是在富有裁量空间的上述制度中,凸显非物质资源更为必要。由此,“一方面可提升员警裁量行为的品质,另一方面可提升民众对警察裁量行为的监督能力”。[[19]](P372)

最后,需要强调的是,非物质性资源价值依归在于警民关系的质量,因而,创造日常沟通机制以及事后的沟通与评估,是不可或缺的。对此,《公路巡逻民警队警务工作规范》做了相关规定。譬如,建立执法回访制度(第39条)、警务公开制度(第41条)、定期警营开放制度(第41条)等。藉此,不但营造开放的交通警察文化,并可以查漏补缺,推进民众意见及时反馈,而且可以增进双方信赖,并最终营造和谐的执法环境。

 

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