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傅美惠:海峡两岸治安管理处罚法制之比较与借镜思维

信息来源:《海峡法学》 发布日期:2015-01-29

    摘要:台湾地区的“法务部”为有效遏阻违法酒驾继续危害社会,曾建议其“内政部”效法大陆地区的治安管理处罚法,修改“社会秩序维护法”,增订酒驾条款,冀图以行政拘留之处罚手段,以防制酒驾再犯。大陆地区的《治安管理处罚法》及台湾地区的“社维法”均将拘留纳入处罚种类,两者均属行政罚,区别在于治安管理处罚法之行政拘留规定,系由公安机关裁处,而“社维法”之拘留须由地方法院简易庭裁定。双方治安管理法制各具特色,有值得彼此借镜相互学习之处,亦均有检讨改进之空间,有必要做更进一步比较分析,以供参考。

    关键词:《治安管理处罚法》;“社会秩序维护法”;拘留

    

    前言

    

    2012年6月16日至20日,新闻媒体集中报导了台湾地区的“法务部”为遏比酒驾,将建议“内政部”修正“社会秩序维护法”,将酒驾再犯行为纳入拘留事由,冀图以行政之处罚手段,有效、实时遏阻违法酒驾继续危害社会,并在该“法”中增订“预防性羁押”,以整肃震摄黑道帮派。

    大陆地区的行政拘留原规定于《治安管理处罚条例》第27条,该条例内容,极为类似台湾地区的社会秩序维护法之前身“违警罚法”,且该条例已于 2006年3月1日废止,由《治安管理处罚法》取代。

    《治安管理处罚法》之处罚种类有警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放之许可证、对违反治安管理之外国人,得附加限期出境或驱逐出境等五种;而台湾地区的“社维法”之处罚方法计有拘留、勒令歇业、停止营业、罚锾、没入及申诫六种。台湾地区的“社维法”无“吊销公安机关发放之许可证、对违反治安管理之外国人,得附加限期出境或驱逐出境”此二种权力;而大陆地区的《治安管理处罚法》则无“勒令歇业、停止营业”此二种权力。两者均属行政罚,均将拘留纳入处罚种类,台湾地区的“社维法”之拘留须由法院简易庭裁定;而大陆地区《治安管理处罚法》之行政拘留规定,系由公安机关裁处。大陆地区的公安机关拥有拘留权、民事调解处理权、劳动教养权(大陆地区实施了56年之劳动教养制度,业于2012年11月9日至12日在北京召开十八届三中全会决定废除[2])、对人物处所检查权等广泛之权限,另大陆地区的治安管理处罚法有执法监督制度,以防止公安机关滥权。大陆地区的治安管理处罚法及台湾地区的社会秩序维护法有同有异,各有其特色,亦均有检讨改进之空间,有必要做更进一步比较分析。

    

    一、大陆地区的治安管理处罚法与台湾地区的社会秩序维护法之比较

    

    (一)立法缘由与性质之比较

    大陆地区2006年制定之《治安管理处罚法》,乃因近来大陆政经发展大跃进,政经环境快速变迁,原来1994年制定之《治安管理处罚条例》,在规范范围之广度、制裁手段之种类、处罚之幅度、处罚之程序及与其他法律之协调性,均难以满足执法机关之需要,乃着手修订新法。

    就政治经济发展之观点而言,当大陆地区的经济逐渐发展,人民之信息与交通必然逐渐开放,而政府每一项政策所影响之人数与财富亦将逐渐扩大,人民对不公不义事件反应之力道必然随之逐渐增大,必须修正引起民怨之不法手段,并增加控制之力道,此乃大陆地区的《治安管理处罚条例》修正为《治安管理处罚法》之真正政治经济背景因素。这样之法制改革背景,乃产生第5章“执法监督”之规范,禁止公安机关对违反治安管理处罚法之行为人,以打骂、虐待、或者侮辱(第113条),并增加处罚之手段、范围与幅度。其改革背景,与台湾地区的因为戒严时期戒严法体制之崩解,而从违警罚法改革为社会秩序维护法,修正大法官解释为违宪之违警罚法条文,并限缩警察之权限与管理范围,并不相同。

    然而,台湾地区的“社会秩序维护法”与大陆地区的《治安管理处罚法》均属行政法,其处罚皆为行政罚。但台湾地区的“社会秩序维护法”定位为“规则犯罪前阶段之违序行为”之法律,大陆地区的《治安管理处罚法》则定位为可非难性(罪责)比刑法轻之行政处罚,其处罚内容比较接近于轻刑法。因此,2005年大陆地区的修订治安管理处罚法时,将其行政处罚法,列为补充法(第3条)。台湾地区的则因行政罚法颁行在后,未能将行政罚法相关规范纳入社会秩序维护法,未来修正时应考虑将“行政罚法”纳入补充法,则行政罚法总则性之规定均可适用[3]。

    (二)处罚手段种类之比较

    修正后之大陆地区的《治安管理处罚法》,结合治安管理工作之需要,其处罚种类除原有之警告、罚款、行政拘留三种治安管理处罚手段外,还同时增加了吊销公安机关发放之许可证、对违反治安管理之外国人,得附加限期出境或驱逐出境等二种处罚种类,共计五种治安管理处罚手段;而台湾地区的“社维法”之处罚手段分为拘留[4]、勒令歇业、停止营业[5]、罚锾[6]、没入及申诫等六种。台湾地区的“社维法”与大陆地区的《治安管理处罚法》两种法律均有拘留罚、罚锾。

    台湾地区的“社维法”与大陆地区的《治安管理处罚法》两种法律之处罚手段相异之处,台湾地区的“社维法”无“吊销公安机关发放之许可证;对违反治安管理之外国人,得附加限期出境或驱逐出境”此二种权力;而大陆地区的《治安管理处罚法》则无“勒令歇业、停止营业”此两种权力。两者均属行政罚,均将拘留纳入处罚种类,均以警察(或公安)机关为执行机关[7];台湾地区的“社维法”之拘留须由法院简易庭裁定;而大陆地区的治安管理处罚法之行政拘留,系由公安机关裁处。公安机关拥有拘留权,有违人权保障,亦与法官保留原则有违。大陆地区的及台湾地区的制裁处罚手段种类之比较,分述如下:

    1.拘留

    台湾地区的“社维法”与大陆地区的《治安管理处罚法》两者均将拘留罚纳入处罚种类,然台湾地区的“社维法”之拘留须由法院为之(裁处多数拘留者,并执行之,合计不得逾五日[8]);大陆地区的《治安管理处罚法》之拘留由公安机关为之,且有两种以上违反治安管理行为的,分别决定,合并执行。行政拘留处罚合并执行的最高时限,即最长不超过二十日[9]。

    大陆地区的公安机关拥有广泛之拘留权,台湾地区的“社维法”之拘留罚必须经法院裁罚。大陆地区的《治安管理处罚法》为了加强管控之力道,除了少数条文未授予公安机关拘留权,公安机关都得处罚违法者拘留,拘留罚一般为十五日以下,遇有加重情形最多不得超过二十日。修正后之大陆地区的《治安管理处罚法》对治安拘留处罚之自由裁量幅度做限制。由于大陆地区的治安拘留处罚涉及对人民人身自由之限制,大陆地区的治安管理处罚法按照不同之违法行为、违法行为之不同性质,将治安拘留处罚权限区分为5天以下、5至10天、10天至15天三个层级[10],避免行政拘留处罚权限过大,确保警察妥善处理自由裁量权[11]。反之,台湾地区的“社维法”仅有11条订有拘留罚,且必须经过地方法院简易庭裁罚,一般期限为三日以下,遇有加重情形最多不超过五日。

    2.罚锾

    台湾地区的“社维法”第19条规定罚锾之处罚额度为“新台币三百元以上,三万元以下;遇有依法加重时,合计不得逾新台币六万元”;但大陆地区的《治安管理处罚法》仅在每一条中列举处罚之上限与下限,并未规定加重或合并执行之上限。

    3.没入

    大陆地区的治安管理处罚法称为“收缴”,列为从罚[12];台湾地区的“社维法”将“没入”作为可单独裁罚之处罚种类。用词虽不同,但手段一样。

    4.警告

    大陆地区的《治安管理处罚法》称为“警告”,台湾地区的“社维法”称为“申诫”,均为对违序行为人之告诫,名称虽不同,但实质内容相似,据此,可以说两种法律均有拘留、罚锾(大陆地区称罚款)、没入(大陆地区称收缴)、申诫(大陆地区称警告)等四种相似之处罚手段。

    5.吊销公安机关发放之许可证

    两种法律管制罚制裁手段所不同的是,依大陆地区《治安管理处罚法》第10条规定:“吊销公安机关发放之许可证”,大陆地区的治安管理处罚法对于吊销执照部分仅限于“公安机关发放之许可证”,颇符合权责对等原则,可供未来台湾地区的修法之参考。

    6.对违反治安管理之外国人,得附加限期出境或驱逐出境

    大陆地区的《治安管理处罚法》第10条第2项规定:“对违反治安管理之外国人,得附加限期出境或驱逐出境”。值得未来台湾地区的“社维法”修法之参考。

    (三)其他处罚、教育、保护措施之比较

    1.毒品处罚

    大陆地区的治安管理处罚法对毒品制裁采质[13]与量[14]混合区分,依《治安管理处罚法》第72条规定[15],对于毒性比较强之“海洛因或者甲基苯丙胺”,以重量不满十克者,依治安管理处罚法处罚;毒性比较轻之“鸦片”,则以重量不满二百克者,依治安管理处罚法处罚。

    台湾地区的有关毒品制裁则由毒品危害防制条例专法规制,且台湾地区的刑法主要采取质的区别,只要构成要件该当,则应依据“刑事优先原则”,又称“刑事先理原则”,即先刑罚后行政罚之原则,优先处理刑事程序。台湾地区的“社维法”第66条第1款规定:“有左列各款行为之一者,处三日以下拘留或新台币一万八千元以下罚锾:一、吸食或施打烟毒或麻醉药品以外之迷幻物品者”。台湾地区的“社维法”采质的区分。

    2.强制性教育措施

    大陆地区的《治安管理处罚法》第5条第3项规定:“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合之原则”,与台湾地区的威权时期之违警罚法一样赋予警察教化之功能[16],台湾地区的“社维法”已经删除此项规定。大陆地区的《治安管理处罚法》第76条规定:有本法第67条、第68条、第70条的行为,屡教不改的,可以按照国家规定采取强制性教育措施。该法第66条第1款规定:“卖淫、嫖娼的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处五千元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款”。条文中并无劳动教养之规定,各省市卖淫嫖娼条例规定之强制性教育措施,主要指劳动教养。其主要依据是大陆地区的治安管理处罚法和“全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定”。其主要依据是大陆地区的国务院订颁《劳动教养试行办法》第10条第3项,且该办法第3项只作了原则性规定。卖淫,不构成刑事处罚的,收容劳动教养。而大陆地区的《治安管理处罚法》对卖淫嫖娼行为规定的是拘留的强制措施,根据新法优于旧法原则,应依《治安管理处罚法》相关规定处理。复依据大陆地区的《行政强制法》第10条规定,限制公民人身自由的行政强制措施,只能保留由法律规定。劳动教养亦属限制人身自由之行政强制措施,应由法律规定,属“绝对法律保留”事项范畴[17],惟其依据仅为办法,办法之性质为法规命令,非属法律,不符法治国法律保留原则的基本精神,故劳动教养之正当性一直受到质疑,随着劳动教养适用范围之日益缩减,其必然会面临转型,大陆地区将来可能另订《违法行为矫正法》,对此类行为进行规制,是一个必然趋势[18]。

    大陆实施了56年,造成广大民怨之劳动教养制度,终于在2012年11月9日至12日在北京召开的中共十八届三中全会上决定废除。司法改革是三中全会焦点之一,除了废除劳动教养制度之外,还包含逐步减少适用死刑罪名、探索建立与行政区划适当分离之司法管辖制度等。大陆劳动教养制度建立于毛泽东主政时期(1957年),用于迅速处置异己分子,后来发展成为规模庞大之法外体系。大陆现有350家劳动教养所,共收容超过10万人,收容期限最高可达4年。而劳教令由地方公安系统官员下达,民众缺乏保障[19]。

    3.保护性约束至酒醒

    大陆地区《治安管理处罚法》第15条规定:“醉酒的人违反治安管理的,应当给予处罚。醉酒的人在醉酒状态中,对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的,应当对其采取保护性措施约束至酒醒”;另大陆地区的《道路交通安全法》中有处罚酒后驾车之行政不法行为,其处罚或管制手段,则包括:拘留、罚款、暂扣或吊销机动车驾驶证、保护性约束至酒醒,其中保护性约束至酒醒,相当于台湾地区的“行政执行法”及“警察职权行使法”中对人管束之实时强制措施,建议参考大陆地区的作法,对酒驾者于台湾地区的“道交条例”中增订“保护性约束至酒醒’,措施。

    (四)处罚适用之比较

    1.从重、从轻、减轻、免罚、共犯

    大陆地区的《治安管理处罚法》处罚之种类和适用部分共13条,主要设置了治安管理处罚之种类,另定有从重、从轻、减轻以及不予处罚之情节,规定对数行为、共同违反治安管理行为之处罚适用等问题[20]。台湾地区的“社维法”均有类似规定。

    其中大陆地区的《治安管理处罚法》之从重规定与台湾地区的“社维法”略有差别,台湾地区的“社维法”仅第26条明定,三个月内再犯之加重处罚规定,但大陆地区的《治安管理处罚法》第20条规定,违反治安管理有下列情形之一的,从重处罚:(1)有较严重后果的;(2)教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的;(3)对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的;(4)六个月内曾受过治安管理处罚的。亦可供未来台湾地区的修法之参考。

    2.并罚或转嫁罚

    对单位违反治安管理之处罚,其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚者,依照其规定处罚。大陆地区的《治安管理处罚法》第18条规定,单位违反治安管理的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的,依照其规定处罚。台湾地区的“社维法”有类似规定。台湾地区的“社维法”第18条第1项规定,经营特种工商业者之代表、受雇人或其他从业人员关于业务上违反本法之行为,得并罚其营业负责人。

    3.免予拘留处罚

    为尊重及保障人权,对特定之违反治安行为人,例如:未成年人、老年人、怀孕或哺乳妇女等,不执行行政拘留处罚。大陆地区的《治安管理处罚法》第21条规定,违反治安管理行为人有下列情形之一,依照本法应当给予行政拘留处罚的,不执行行政拘留处罚:(1)已满十四周岁不满十六周岁的;(2)已满十六周岁不满十八周岁,初次违反治安管理的;(3)七十周岁以上的;(4)怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。台湾地区的“社维法”无类似规定。大陆地区的立法模式亦可供未来台湾地区的修法之参考。

    (五)处罚程序

    大陆地区的《治安管理处罚法》之处罚程序包括调查、决定、执行三节,共35条,明确规定禁止非法取证,排除非法证据[21]、回避制度[22]、传唤询问之时限[23]、通知家属之程序[24]、规范搜查、人身检查等强制措施之执行程序[25]、取消复议前置程序,设置行政复议及行政诉讼双轨救济管道[26]、公安机关做出责令限期停产停业、吊销许可证及较大数额之罚款之免费听证权[27]。台湾地区的“社维法”并无类似相关规定。台湾地区的“社维法”亦未授权警察机关得进入场所取缔违序行为。大陆地区的立法模式亦可供未来台湾地区的修法之参考。

    (六)执法监督

    大陆地区的《治安管理处罚法》修正后专门增设“执法监督”一章,自第112条至第117条,共6条,旨在对公安机关及其警察办理治安案件加强执法监督[28]。台湾地区的“社维法”并无相关规定[29]。大陆地区此一立法模式亦可供未来台湾地区的修法之参考。

    (七)调解处理权

    大陆地区《治安管理处罚法》赋予公安机关调解处理权,台湾地区的“社维法”则无,依《治安管理处罚法》第9条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼”。其性质为行政调解,是否采取调解处理,属于公安机关之裁量权,但是否接受调解,却必须双方或多方意见一致,调解才能生效,又称“双方或多方行政行为”[30]。

    台湾地区的“社维法”并无相关规定。依据台湾地区的情况,各乡镇市公所已另设有调解委员会,专责处理民众之调解事宜,且调解委员会调解成立之案件,经法院核定之后[31],与民事确定判决有同一之效力。依警察取缔性之工作性质,若另赋予调解处理权,难免被质疑警察之客观与公正性,亦与警察不介入私权争执原则有违。