此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 部门行政法学 >> 公安行政法 >> 正文

童春荣:我国预防性反恐警察执法若干问题的分析与思考

| 时间: 2019-06-30 23:36:43 | 文章来源: 《中国刑警学院学报》2019年第2期


【摘要】:恐怖主义的高危风险及频发趋势,引发预防性反恐立法的竞相规制,衍生人权保障和秩序维护的冲突选择,对预防性反恐警察执法提出了严峻挑战。追根溯源,预防性反恐警察执法植根刑法惩罚的正当性,应在统一执法理念的基础上,有效整合警力资源,整体提升反恐技术。理念层面上,立足总体国家安全观的战略统领,聚焦全民人权保障的价值追求,从以人民为中心的技术管控予以切入;策略层面上,取径预防性反恐警察执法的不得已考量,从警力资源优化、反恐措施完善、反恐技能提升、反恐模式革新、反恐战略推进予以优化。对于预防性反恐警察执法的理念明晰及策略改进,有助于提升预防性反恐警察执法效果。

【关键词】:预防性反恐警察执法总体国家安全观人权


  

  1引言

  近年来,恐怖主义呈现频发趋势,高危风险。协同袭击与独狼袭击交相上演,斩首直播与人肉炸弹纷呈聚焦,暴力恐袭与精神恐袭叠加适用。恐怖主义借力科技,联袂网络,行为方式日渐升级,施害区域几何扩容,社会危害遽然递增,严重危及世界和平,阻碍文明发展,威胁国家稳定,已然成为弥散全球的世界三大犯罪灾难之一[1]。根据《全球恐怖主义指数(2017)》显示,全球每年有上万人殒命于恐怖主义袭击,发生多起死亡20人以上的重大暴恐事件{1}。我国虽未发生诸如美国“9·11”、马德里“3·11”、伦敦“7·7”等大规模的恐怖主义趋势{2},以及恐怖主义袭击从内地向中心城市的扩散现状{3}49,反恐形势仍然异常严峻[2],较难通过事中控制和事后惩罚予以有效规制,亟待事前预防的反恐介入。立法上,《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐法》)《中华人民共和国刑法修正案(九)》相继出台,竞相亮剑预防性反恐立场,倾心竭力于恐怖主义预备行为、帮助行为、共犯行为的反恐规制;执法上,依托警力反恐模式,前移反恐侦查阶段{4},殚精竭虑于恐怖主义源头行为的反恐抑制。

  立法上预防性反恐的提倡和执法上警察主体地位的确定必然衍生预防性反恐警察执法概念,即国家为了预防恐怖活动的发生或避免恐怖局势的恶化,调动警察力量,依据反恐法律,采用特别技术手段,配备专用反恐装备,对恐怖组织和人员进行有效查处、依法打击、严厉制裁的一系列执法活动。预防性反恐警察执法以预防性反恐立法规范为根据,延伸反恐空间,拓展反恐渠道,提升反恐力度,对于及时查处恐怖主义源头行为,有效抑制恐怖主义生发,充分保障预防性反恐立法目的实现具有积极作用。但是,预防性反恐警察执法以事中控制和事后惩罚为基础前移反恐阶段,提前介入节点,又不可避免地面临反恐执法扩张至何种界限的困窘,需严加管控,有效应对。首先,预防性反恐警察执法涉及抽象立法规范与具体执法实践的对接问题,极易因立法规范的解读不一陷入不当扩张和消极限缩的困境;其次,预防性反恐警察执法是现有反恐警察执法任务之上的拓展延伸,面临警力资源优化整合的困境;最后,预防性反恐警察执法以抑制恐怖主义的生发为己任,在法律规范阙如之际遁入茫然无从的执法选择困境。有鉴于此,本文以预防性反恐警察执法为视角,深入剖析预防性反恐警察执法的内忧外患,合理追溯预防性反恐警察执法效果不彰的深层动因,并在缜密推演预防性反恐警察执法应然义理、贯通主线的基础上,统一预防性反恐警察执法理念,优化预防性反恐警察执法策略,以期助益预防性反恐警察执法的效果提升。

  2预防性反恐警察执法的问题检视

  预防性反恐警察执法关乎公共秩序维护,举涉全民人权保障,是承接理论与实践,勾连规范与执法、调适抽象与具体的桥梁。在通达两者中,预防性反恐警察执法对外面临恐怖主义危害升级、隐蔽提升、技术增强的严峻挑战,对内受制警力资源匮乏、反恐技术薄弱、公众认同缺失的内部纷扰,应在清晰透视预防性反恐警察执法内忧外困的基础上,着力外部障碍的廓清及内部隐患的破除。

  2.1预防性反恐警察执法的外部挑战

  伴随全球经济发展衍生的贫富差距拉大和民族矛盾激化,恐怖主义的社会危害日渐升级,并呈愈演愈烈之势,对预防性反恐警察执法形成严峻挑战,实质性地提升了警察执法难度。

  其一,恐怖主义的风险升高,危害升级。全球经济的蓬勃发展为充分募集恐怖资金,壮大恐怖组织提供了便利条件,无形升级恐怖主义的施害风险。与此同时,经济发展的不平衡,又加剧社会矛盾、激化民族冲突,进一步恶化恐怖主义局势。此外,经济发展所致的世界联合,使恐怖主义不再孤立于一国疆域,而日益弥散外溢。国内恐怖组织在国际恐怖组织的强力支持下有加无己,国际恐怖组织在国内恐怖组织的忠实驰援下变本加厉。如在我国境内,“东突”组织和“伊吉拉特”组织与“伊斯兰国”勾连密切{2},形成较大恐袭风险。在恐怖主义风险急剧升高之际,恐怖主义的社会危害亦在不断升级。在恐袭对象方面,从全副武装的警察和军队转向手无寸铁的贫民和私人财产,大幅提高恐袭成功率{5},增强恐怖效果;在恐袭范围方面,从人员稀少的政府机关转向人群密集的车站、地铁、广场,几何扩张致害范围,迅疾扩散恐怖影响,对预防性反恐警察执法提出更高要求。

  其二,恐怖主义的手段变异,方式隐匿。除却恐怖主义的高危风险、严重危害,恐怖主义反侦能力的提高,亦是预防性反恐警察执法不得不直面的难题。在国内外反恐的双重打压之下,传统直面攻击的恐怖主义粗鄙手段、简易方式已较难取得恐袭成功。依托科技,联袂网络,利用各国法律规定的差异性,变异行为手段,隐匿行为方式,多维度策动恐怖袭击,日渐成为恐怖主义活动的主要方式。在恐袭计划的隐匿上,恐怖主义利用各国反恐合作的缺漏,采用区域联动、整合一体的作战方案,将反恐指挥中心和恐袭地点进行空间分离{6}80,实质提高预防性反恐警察执法的难度。在恐怖分子的身份隐匿上,通过频繁伪造身份证件,篡改身份信息,甚或易容乔装,达到迷惑公众、逃避反恐情报部门追踪核查的目的{6}80-82,有形地增加了预防性反恐警察执法的日常工作量。在行为方式的变异上,从高暴露的直接接触转向低暴露的网络交往,通过暗网布控、暗语设计、暗币流通,传播恐怖主义思想,募集恐怖主义资金,策动恐怖主义袭击,无形地提高了预防性反恐警察执法的技术要求。

  其三,恐怖主义的技术提升,经验习得。恐怖分子善于利用高新技术,提升武器装备,优化恐袭策略。无人机的广泛适用、3D打印技术的全力加盟,使恐怖主义袭击更加触目惊心,猝不及防。仅2018年上半年,全球就发生4起无人机恐袭事件,恐袭目标精准指向军事基地,在无人机监管方面存在较大安全隐患{7}87-88。此外,恐怖分子并不满足于高新技术的外部获取,还积极进行自我研发。他们通过全球招募科学家组建团队,从事武器制造、暗网开发、密码破译等科技研究。据俄罗斯外长拉夫罗夫称,中东的武装分子不仅广泛使用有毒化学品,还拥有合成军用化学有毒制品的技术和生产能力,且已建立起分支渠道,化学恐怖主义有扩散到中东以外地区的风险{7}87。恐怖分子在提升技术的同时,亦重视恐袭经验的习得,通过收看恐怖视频感观恐袭场面,参与恐袭培训获取恐袭技术,亲历“圣战”过程累积实战经验。这些恐怖分子较普通警察而言,经验丰富,具有极高的反侦查能力,难以通过一般警察执法手段予以应对。

  2.2预防性反恐警察执法的内部障碍

  恐怖主义的高危风险和严峻形势,迫切要求反恐规范的预防介入,并对警察执法提出严格要求。目前,预防性反恐规范已全面建立,缜密布设恐怖活动的各个环节。但是,具体到预防性反恐的警察执法,则还存在警力匮乏、技术薄弱、阙如认同等内部障碍,一定程度上阻滞预防性反恐规范的实效发挥。

  其一,预防性反恐警察执法人员匮乏,无力有效预防恐怖活动的发生。从反恐任务来看,预防性反恐警察执法是一般反恐警察执法基础上的任务叠加,需以充足警力为前提。从反恐风险来看,我国恐怖活动活跃,“回流”人员众多,位列恐怖主义风险较高国家其中,需以加强警力部署为反恐必要条件。从反恐力量的消长来看,警察执法处于明处反恐,恐怖分子居于暗处策动,反恐警察应数倍于恐怖分子。然而,纵观我国警力资源配置,反恐警察却呈现人员匮乏的窘境。全国民警数量仅两百万人,占总人口的1.4‰,而美国这一比例为3.25‰,俄罗斯为8.46‰,英国为2.60‰,韩国为3.65‰,日本为2.23‰{8}。由此可见,我国警员数量和人口总数比例远低于世界国家的平均水平{9}。是故,如何整合有限的反恐警力资源,最大程度地提高反恐警察执法效果,是当前预防性反恐警察执法必须首要解决的难题。

  其二,预防性反恐警察执法技术薄弱,较难压制经验丰富的恐怖分子。在执法限度方面,阙如统领性的预防性反恐警察执法理念,在预防性反恐规范模糊、制度冲突,亦或阙如规定之际,陷入消极限缩和积极扩张的两难选择困境,难以及时阻遏恐怖活动的行为进程。在侦查效果方面,技术侦查未能及时跟进加密通信、暗网布设,以及暗币流通的破译和监控技术,且绝大多数警察对宗教习俗、民族习惯、暗语内涵等知之甚少,无法有效甄别截获信息,导致技术侦查效果不彰。在武器配备方面,仍停留于手枪、警棍、约束带等传统武器,较少涉及尖端武器的配发,无从在一般警察执法过程中对抗全副武装的恐怖分子。在反恐技能方面,执法警察的反恐实战经验较少,且缺乏系统专业的反恐技术培训,以及高仿演习训练,在武器使用和处突应变能力方面差强人意{3}49-51。如在昆明火车站暴恐事件中,先期处置的警察仓促应对,子弹全发也未击中暴恐分子{10}116。在情报收集方面,与其他国家的情报交换范围仍过于狭窄,致使恐怖分子仍然可以利用我国情报交换的若干罅隙进行境外指挥。

  其三,预防性反恐警察执法缺乏认同,无助于反恐合力的形成。当前预防性反恐警察执法模式仍处于一厢情愿的孤军作战状态,在具体反恐工作中缺乏公众认同和民众支持,且存在误读现象,无法畅通预防性反恐警察执法路径。当前我国反恐工作主要依靠警察,群众力量未能充分发挥出来,反恐警察执法呈现为一种被动模式,恐怖分子主动出击,执法警察被动应对,普通公众置身事外,无法形成反恐合力。综合考察,整个反恐警察执法过程注重管理,忽略服务,缺乏沟通{11},加剧警察与民众的隔阂。警察成功压制恐怖分子,可能经由不当渲染歪曲为“政府鹰犬对百姓的欺压”{12}70-71,恐怖分子残害警察人员,则可能遭受“无力自保,缘何安民”的普遍质疑{10}116-117。反恐警察执法缺乏公众认同的另一原因则源于警察自身的悖反情绪。不可否认,公众认同的前提是自身认同。然而,面对反恐工作日益增加的风险,反恐警察保障却并未跟进,引发警察自我认同危机。如警察薪酬捉襟见肘引发的反恐重要性认同危机,反恐设备低效配备引发的安全性认同危机,警察执法权益保障不力引发的公众误读危机。这些警察反恐的自我认同危机必然辐射警察家属,并向社会扩散开来,严重掣肘反恐警察执法的公众认同实现。

  3预防性反恐警察执法的理念溯源

  针对预防性反恐警察执法的严峻外在挑战及多重内在困境,寻求预防性反恐警察执法的资源整合、技术提升之道,从统一预防性反恐警察执法理念予以切入,进行总体布局、综合施策、协调推进是一种较为行之有效的方法。一方面,统领性理念,可以指引预防性反恐警察执法的未来方向,明辨警力扩充、技术提升,以及增进外部认同之间的相互关系,并予以针对性地改进。另一方面,统领性理念亦可助益预防性反恐警察执法当前困境的消解,实现有限警力资源的优化配置、技术薄弱不利影响的实质消弥、阙如认同的困境破解,可以在维持反恐现状的基础上最大程度地提升预防性反恐警察执法效果。纵观我国预防性反恐警察执法,之所以效果不彰、执行不力,与阙如统领性理念不无关系。在预防性反恐的制度设计上,纠葛于保障人权和维护秩序的机械取舍,忽略两者的灵动交融,陷入消极无为和积极扩张的困境。在预防性反恐的具体应对上,停留反恐事实层面,步入就反恐论反恐的误区{13}。鉴于当前我国预防性反恐警察执法的纷乱定位现状,有必要在溯源预防性反恐警察执法的正当性基础上,明辨预防性反恐的统领理念。

  3.1以总体国家安全观为方略的理念统领

  预防性反恐警察执法理念具有指引警察执法方向径路、影响警察执法效果的作用,是预防性反恐警察执法的观念总结、思想提炼。应以需求为导向,从恐怖主义致害结果追溯预防性反恐警察执法目的,并推演解决思路,提炼统领理念。直观考察,恐怖主义通过暴力、破坏、恐吓等手段,制造社会恐慌,危害公共安全,侵犯人身财产,既涉及个人安全的保障,亦关乎国家安全的维护,其预防性反恐警察执法需以统合两者为目的。深入探究,个人安全是国家安全的测量指标,包摄于国家安全之中。国家安全是个人安全的保护屏障,涵括个人安全的实现。基于国家安全和个人安全的辩证统一关系,立足总体国家安全观,统领预防性反恐警察执法理念,避免以往预防性反恐警察执法理念偏于一隅的弊端,防止以牺牲个人安全为代价的片面国家安全观的出现,是预防性反恐警察执法理念的应然内容。

  总体国家安全观以总体国家安全为目标,统筹应对恐怖主义等非传统安全威胁,具备统领预防性反恐警察执法的前提基础。总体国家安全观是丰富、多元的国家安全观{14},旨在全方位、立体式、多维度保障国家安全,具有统领预防性反恐警察执法的现实土壤。十九大报告将总体国家安全观提炼为四种对合关系,全面囊括社会生活的各方面,有助于人民安全的全面保障。总体国家安全观强调国家利益至上,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,有机融合国家安全和人民安全的内容,具有统领预防性反恐警察执法的正当性。总体国家安全观凸显国家利益、人民安全、政治安全的同等重要性,并予以统领性纬度规定,有助于将国家安全和人民安全统合一体,具有统领预防性反恐警察执法的现实性。

  综合恐怖主义的严峻形势,反恐目的的多重内容,十九大报告将反恐纳入国家安全战略,提出新时代发展中国特色社会主义的基本方略之一是“坚持总体国家安全观”“统筹传统安全和非传统安全”“严密防范和坚决打击各种暴力恐怖活动”“反对一切形式的恐怖主义”{15},进而为总体国家安全观统领预防性反恐警察执法提供了政策支持。

  3.2以保障人权为根本的价值追求

  以总体国家安全观为统领理念,融合国家安全和人民安全的多重内容,仅是预防性反恐警察执法的应然要求,具体到预防性反恐国家安全和人民安全的实践甄别、冲突调和,则还需进一步细化理念内涵,并予以价值追溯。事实上,人民安全和国家安全并非完全统一的,甚或在多数场合表现为相互冲突的样态。如反恐情报的收集过程、技术侦查的措施采用、恐怖活动的行为压制,都不可避免地附加个人人权的剥夺,并由此引发国家安全之维护秩序与人民安全之保障人权的激烈争讨和两难选择。

  本文认为,对预防性反恐警察执法理念的价值追溯不能停留于现象层面,而应从现象着手深入本质,在明辨预防性反恐警察执法调整对象的基础上,探究预防性反恐警察执法的正当性,并统一保障人权和维护秩序的关系。直观考察,预防性反恐警察执法的一端是代履国家公权的警察,另一端是孤立无援的个人。警察代履国家公权进行预防性反恐警察执法源于对预防性反恐基本法律制度的维护,并通过剥夺违反此类制度公民的个人人权予以实现,调整的亦是预防性反恐基本法律制度与个人基本人权之间的关系。预防性反恐基本法律制度以保障社会秩序为内容,可进一步置换为社会秩序与个人人权的关系。但是,社会秩序和个人人权,并不是同质概念,无法进行比较,需等质转换。深入探究,公民在具体恐怖活动中不仅直接侵害公民个人人权,且对其他公民的人权保护造成实质威胁,不予警察执法,必然使预防性反恐基本法律规范发生倾覆,且使藉由制度保护的全体公民人权陷入岌岌可危的境地。因此,预防性反恐警察执法调整的是全体公民人权和个人基本人权的关系。而每个人的权利都是国家应当保护的权利,当两者发生冲突的时候,只能两权相害取其轻,不得已牺牲公民个人基本人权。

  在总体国家安全观统领预防性反恐警察执法的理念贯彻中,必须坚持人权保障的价值追求,并予以国家安全和人民安全的有机统合。对于人民安全,不当机械地解读为公民个人安全,而应提升至全体公民人权的高度;对于国家安全,不可简单归结为社会秩序的维护,需精进至秩序庇护之下的全体公民人权,进而将国家安全和人民安全统一于全体公民人权的保护范畴,并实现两者的深度融合和有效沟通。

  3.3以人民为中心的技术管控

  预防性反恐警察执法以总体国家安全观为统领理念,从全体公民人权保护,统合国家安全和人民安全,在实践中面临全体公民人权的侵害判断,需解决因何视角,以何者为标准的问题,并进行技术性解构。

  追根溯源,全体公民人权的保护主体是人民,只有人民才能评估何种行为具有恐怖主义威胁,并危害自身安全。这就要求警察在预防性反恐执法过程中摒弃个人观念,坚持以人民为中心,立基人民视角,判断涉恐行为是否已界侵害全民人权的不得已。十九大报告曾4次提到“以人民为中心”,强调人民是国家的主体,是历史的创造者,必须立党为公,执政为民。“以人民为中心”的核心是急人民之所急,想人民之所想,强调按照人民意愿进行预防性反恐警察执法,需从人民的共识性思维——常识、常理、常情予以切入{16}。此外,“以人民为中心”强调公众对预防性反恐警察执法的首肯,需以公众认同为基础,反向测量预防性反恐警察执法与公众意愿的趋同性,并在偏离之时进行及时调整。

  以人民为中心指引预防性反恐警察执法,不仅需要理论上的支持,还需要技术上的支撑。具体可从法律标准和情感标准两个维度进行判断。法律标准方面,取径人权保障,从现有预防性反恐基本法律制度是否能够有效调整,以及不予警察执法现有的预防性反恐基本法律制度是否必然崩溃进行层层测量。预防性反恐警察执法权发动的前提是全民人权保护,这种人权保护依托预防性反恐基本法律制度的有效运行得已实现,可从其运行状态进行直观判断。如果现有的预防性反恐基本法律制度不能有效调整,则意味着藉由此类法律制度保护的全体公民人权面临紧迫威胁,有进行预防性反恐警察执法的可能性。但是,是否实质侵害全民人权,还需从预防性反恐警察执法的紧迫性进行判断,若不予警察执法,预防性反恐基本法律制度必然崩溃,则已达全民人权侵害的程度,并已界警察执法的不得已;反之,则不能进行警察执法。在情感标准方面,依托公众认同,从预防性反恐警察执法是否导致公众普遍同情和褒奖恶行进行正反双向测量。如果某种行为纳入预防性反恐警察执法范围,公众多产生普遍同情,未达警察执法的不得已,则应予以剔除;反之,如果某种行为不予预防性反恐警察执法,公众多有褒奖恶行之感,已达预防性反恐警察执法的不得已,则应予以调增。

  4预防性反恐警察执法的策略优化

  以总体国家安全观为预防性反恐警察执法的统领理念,明辨人权保障的价值追求,洞彻以人民为中心的技术支撑,具有导引预防性反恐警察执法进路、框定预防性反恐警察执法内容、限定预防性反恐警察执法手段的积极作用。立足总体国家安全观,预防性反恐警察执法的策略优化应以保障全民人权为基点,在全面适用以人民为中心的法律标准和情感标准的基础上,合理配置警力资源,实质提升反恐技能,有效化解认同危机。

  4.1专职反恐与兼职反恐相结合的警力资源优化

  面对日益频发的恐怖活动,渐趋升高的恐怖风险,扩充警员数量,整合警力资源,以有效缓解预防性反恐警力匮乏难题,这既是坚持总体国家安全观的应有之义,也是保障全民人权的众望所归。从长期预防性反恐措施来看,扩充具备专业技能的警员数量,是一种较为行之有效的方法。公安院校、反恐高校、专门反恐机构应承担反恐警员的培养和输送重任。与此同时,国家应面向社会吸纳反恐专业技能人才,快速弥补反恐专业人才储备不足方面的缺陷。此外,从海陆军部队筛选优秀人才,经反恐技能培训后,充实到预防性反恐警察队伍。

  但是,警员扩充是一个长期的过程,非一朝一夕能够遽然完成,而需长期策划,全面部署方能有效实现。鉴于当前恐怖主义的多发形势,不断前移的预防范围,充分整合有限警力资源,最大程度地发挥预防性反恐警察执法效能,实为当前最为紧迫的公众需求。立足总体国家安全观,从保障全民人权出发,组建专职反恐和兼职反恐相结合的预防性反恐警员队伍,可一定程度上弥补预防性反恐警力资源短期不足的缺陷。专职反恐警员,以具备丰富反恐经验、娴熟反恐技能、敏捷处突能力、高压心理耐受为前提条件,从警员中进行筛选。考虑到恐怖活动发生场域并非限定,且多发于车站、机场、码头、广场等人群密集区域,专职反恐警员并不足以全面覆盖、独立完成,需通过普通警察的任务分担,通力合作于预防性反恐。在反恐职责分工上,专职反恐警员主要从事反恐侦查、恐袭应对和反恐指挥工作;兼职反恐警员辅助从事疑似恐怖分子纠查、恐怖活动突发应对、人员保护,以及反恐援救信号发射工作。在反恐战略部署上,综合人口比例和恐袭风险,合理配置反恐专职警员,并在反恐多发场地、人口密集地区设置反恐中心。对于无力设置专职反恐警员和反恐中心的区域,布控5分钟出警范围的区域反恐中心,并形成联动机制。在力量整合上,借鉴俄罗斯做法,与地方安保公司建立合作关系,确保在恐袭紧急情况下进行社会人员征调,实质扩充兼职反恐警员数量{3}50。

  4.2情报收集与技术侦查相补充的反恐措施完善

  预防性反恐警察执法旨在及早发现恐怖分子蛛丝马迹,并予以行为进程的切断,是预防性反恐警察执法的重要内容。考虑到恐怖活动预备行为的隐蔽性和技术性,传统侦查手段并不足以发挥早期干预、惩罚提前的积极作用,需启用秘密侦查手段,借助高新技术,获取反恐情报,固定反恐证据。具体可从情报收集和技术侦查两种措施的相互补充上予以切入。

  反恐情报收集是通过海量涉恐信息的获取、甄别、筛选、缩小反恐区域,最终锁定恐怖分子{17},并通过“情报引导”的警务模式展开技术侦查{18}。但是,情报收集以不特定人为对象,采用秘密技术进行数据获取,面临隐私权侵害问题,并在情报收集的广度和深度问题上引发一系列争议。笔者认为,立基公众视角,预防恐怖活动的发生是公众压倒一切的紧迫需求,牺牲个人隐私避免生命自由等人权侵害,较为符合公众利益诉求,亦与坚持总体国家安全观的初衷不谋而合,有采取反恐情报收集措施的必要性。同时,牺牲个人隐私换取生命安全的人权侵害是一种或然性风险,从理性人利益权衡的角度来说,不可能将自由权作为代价,故情报收集范围应当限于隐私权,而不能延及自由权。同时,对反恐情报信息的利用需附加限制,明确其只能用于数据分析、起诉指控,而不得挪作他用。此外,情报收集信息应经严格审批,并全程保密。

  在反恐情报信息在清晰恐怖活动趋向、明示恐怖活动风险、锁定恐怖分子范围方面呈现不足时,且反恐情报收集措施不足以继续跟进侦查时,应及时启用技术侦查措施。预防性反恐技术侦查的对象是相对明确的特定涉恐人员,其危害公众生命自由权利的概率较高,公众有牺牲部分自由权换取生命自由权的强烈意愿,可将技术侦查的手段从隐私权侵害扩展至自由权限制。但是,这种拓展延伸需严格遵循不得已原则,即能够采用侵害隐私权侦破的,就不当限制自由权。预防性反恐技术侦查的另一难题是启用条件的选择。技术侦查被明确规定于《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)和《反恐法》中,面临刑法和行政法竞相调整的选择困境。对此,笔者认为,从公众前移惩罚阶段的预防性反恐意愿来看,反恐行政法处罚内容必然涉及预防性反恐的刑法拓展区间,有必要将两者统一纳入预防性反恐的技术侦查范围,避免局限刑法范围所致的侦查疏漏。对于《反恐法》和《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)中均未涉及,且不予技术侦查,恐怖活动发生概率增高的,应比照《反恐法》和《刑法》涉恐行为的危害后果进行相当性考量,并在提请相关部门批准的情况下,采用技术侦查措施,确保技术侦查范围与公众意愿的趋同。综合而言,技术侦查较情报收集措施而言,对公众的人权侵害更大,应适用更为严格的程序限制。《刑事诉讼法》第150条明确规定,对于采取技术侦查措施获取的材料,只能用于犯罪侦查、起诉和审判,不得用于其他用途,进而将技术侦查的证据使用严格限缩至刑法范围。同时,对于涉及证人隐私,且可能危及证人安全的技侦证据,可进行庭外核实,避免隐私侵害范围的扩大。技术侦查过程所获与案件无关的信息不得保存、使用和传播{19}101,并明确泄密者的刑事责任,确保被采技术侦查者的人权保障不劣于其他公民。

  4.3技术研发与实战演习相叠加的反恐技能提升

  立基公众意愿,预防性反恐警察执法若欲实现全民人权保护、国家安全维护,必先以提高警察反恐执法技能为前提条件。否则,空有制度保障、技术供给,而无技能支持,是无力提升预防性反恐警察执法效果的。深入考察,反恐技能与武器装备、反恐经验、处突能力休戚相关,需通过技术研发、实战演习予以有效应对。

  “科技是中立的,既可为恐怖分子所用,亦可为国家利用予以反制。”{19}94面对恐怖主义先进的研发团队、精良的武器装备、招募的优秀科研人才、寻求广泛合作的模式,进行有针对性的反恐技术研发,是提升预防性反恐警察执法技能的必由之路。对此,可采取自主研发和合作开发的反恐技术路径。具体而言,可与高新技术的民营企业、网络公司秘密签署战略合作协议,承担暗语破译、暗网搜索、暗币追索的研发工作,并对无人机恐袭展开反恐回击、信息还原等技术研究。组建高精尖科学家团队,自主研发通信加密技术、通信破译技术。联合军工企业,吸纳科技公司,合作开发反恐生化武器、有毒武器的监测技术研发,并量身定制反恐武器。

  在提升技术研发能力的同时,还需同步跟进警察技能培训。首先,全面覆盖预防性反恐警察执法人员的技术培训,并根据反恐职责进行反恐技能的区分培训。对于普通警察,强化枪支的射击训练,突出枪械的配合训练,加强团队协作意识的培养。对于专职反恐警员,加大射击强度和射击难度,增加反恐战略指挥的学习内容,锻炼单兵作战和团队作战能力。其次,不定期开展反恐知识讲座,着力全体警员反恐甄别能力的提升。这些讲座需紧密围绕预防性反恐警察执法的难点问题展开,聚焦民族风俗、宗教礼仪、地方语言等内容,从民族分裂势力、宗教极端势力与正常民族宗教习惯、民族行为的区分予以展开。最后,组织具有丰富反恐经验的专职警员进行全国巡回培训,重点传授人肉炸弹、背包炸弹、独狼袭击等典型恐怖活动的行为特征甄别,以及压制措施适用。

  在加强预防性反恐警察执法技能培训之余,还要有针对性地进行实战演习,以及时巩固反恐技能培训的效果。对此,可从两种途径予以切入。第一种途径是仿真实战演习,主要针对尚未参加过反恐实战的警察。在演习中为追求逼真效果,反恐的道具、环境、手段、策略都要力求与真正恐怖活动高度相似,以尽量达到与实战相当的效果。第二种途径是实战训练,主要针对多次参加仿真反恐演习且成绩优秀,或者曾经参与过反恐实战的警察。不可否认,反恐技能的提升离不开实战经验的累积,积极组织警员参加国内反恐、域外反恐{3}53,有助于提升我国预防性反恐警察执法效果,并一定程度上弥补反恐警力资源不足的缺陷。

  4.4公众认同与警察认同相协力的反恐模式革新

  预防性反恐警察执法旨在实现总体国家安全,保障全民人权免受恐怖分子的恣意侵害,在执法过程中应坚持以人民为中心,消除警民隔阂,增进公众认同,从警民协同反恐进行策略优化。具体包括反恐公众认同和反恐警民认同两个维度。

  对于反恐公众认同,主要通过社区警务模式的转向,加强警民沟通,增进警民互信,鼓励警民合作。预防性反恐社区警务是一种分权给民,放权基层的协力反恐模式,旨在形成全民反恐格局{20}。在公众反恐观念匡正上,警察应积极进行反恐宣传,形塑反恐为民的警察形象。在反恐公众保护上,加强全民反恐知识培训,使公众充分了解恐怖分子的行为特征,有效掌握辨识涉恐人员的基本技能。同时,注重对公众自我保护措施和求救信号发送的宣讲和演习。在反恐警民合作上,着力民间反恐力量的有效整合与充分调动。警察应下沉社区与居民建立密切联系,在增进警民互信的基础上进行深度合作。鼓励公众举报身边可疑行为和线索,使公众成为警察遍布社区的眼耳。

  在提高公众认同的同时,亦需着力警察认同的实现。对此,需针对影响警察自我认同的因素进行展开。在反恐意识上,提升警察的反恐奉献精神,使警察正确认识到反恐工作的重要性和高尚性,进而提高反恐积极性。在反恐薪酬上,着力警察待遇的提高,在整体增加警察工资的同时,特别要提高从事反恐执法任务的警察工资,同时给予荣誉表彰,以此凸显反恐工作的重要性,提升反恐警察内心的温暖度。具体做法可参照阿塞拜疆反恐怖主义法的规定,对于专职反恐警员予以双倍薪酬计算,对实际执行反恐任务的,按三倍薪酬计算{21}。在反恐警察权益保障上,针对警察反恐执法过程中的警察污蔑和恶意举报,予以制度层面的保障。可制订《警察救济互助法》《警察执法权益保护法》等关乎警察权益的法律制度,全面规定预防性反恐的警察执法权益保护。在反恐警察安全保护上,提高反恐武器的安全性和实效性,增加警员便携式反恐检测仪器的配备比率。此外,加强对反恐警员及警员家属的保护工作,其保护措施包括改变身份信息、婚姻证书、学历证书、整容手术等,必要时甚至可采取全方位的人员保护措施{22}。

  4.5全球合作与区域联盟相补充的反恐战略推进

  预防性反恐警察执法的核心是及早发现恐怖主义的源头行为,并予以连根拔除。这些源头行为通常藏匿境外、受控他国,呈现不断外溢的严峻形势,难以依靠一国反恐之力抑制恐怖主义的生发,需联袂他国力量,从国际合作的路径予以总体国家安全的实现{12}70。与此同时,寻求反恐合作,借助外部力量应对恐怖主义,亦能较好地实现保障全民人权的目的。是故,立基总体国家安全观的统领理念,全民人权保护的实质内涵,我国预防性反恐警察执法的国际合作应包摄全球合作和区域联盟两个方面,且互呈补充之势。

  我国预防性反恐警察执法的全球合作应以全球共识为基础,积极参与联合国框架下的反恐事务合作。考虑到我国国民反恐共识和他国国民反恐共识受地域环境、民族特点、经济状况等因素影响,存在一定差异,需在甄别共通共识的基础上,理性加入国际反恐公约。同时,对确有必要加入,但部分条款与我国国民意愿相悖,且有损主权的反恐公约条款,要予以保留。综合来看,预防性反恐警察执法的全球合作涵括情报共享、维和执法、国际资金监管等内容,在具体执法过程中,需以我国签署的国际公约为根据,在甄别风险的基础上,予以理性抉择。对于情报共享的范围,应与恐怖行为具有关联关系,且无涉我国军事秘密、国家秘密为底限,如航空订座信息、手机实名信息、海运信息等项目方面可建立共享机制。对于维和执法,我国可定期派遣反恐警察参与联合国维和部队执法,以此传递反恐立场、学习反恐经验、提升反恐能力。对于国际资金监管,应以国际反洗钱组织“FATF《40+9建议》”为标准,在保障我国金融秩序稳定的情况下,不断增强涉恐融资的打击能力和追索效率。

  但是,预防性反恐警察执法的全球合作以全球共识的达成为基础,必然受制于全球共识与一国国民意愿的共通程度,无法充分考虑地方特色和区域特点。加之,全球反恐合作以国家不加歧视的让渡部分权利为内容,面临主权侵害、政治颠覆和领土安全的极大风险,较难达成国际公约。因此,从一国公众反恐需求出发,签订双边和多边反恐协议,寻求区域合作可一定程度上弥补此种不足。结合我国反恐形势,反恐区域联盟应包括毗邻区域联盟、次区域联盟、关联区域联盟。这些区域是恐怖分子逃窜和串联的主要地区,区域各国均深受相似的恐怖主义威胁,存在共同的反恐利益,具有让渡部分权利,相互合作的可能性。毗邻区域是预防性反恐的隔离屏障,当侧重边境联合执法,防止恐怖分子流窜作案。中老缅泰湄公河联合巡逻执法即是此种合作模式的成功典范,有必要以此为基础,吸纳更多邻国,并在执法内容上予以进一步拓展。毗邻区域亦是风险并存的利益共同体,需通过加强区域反恐合作,筑牢反恐堤坝,上海合作组织即是出于此种利益共同体应运而生,有必要拓宽其范围,并将其培育为全球合作组织。次毗邻区域虽与我国领土不直接毗邻,但由于地处我国对外联系的纽带区域,恐袭隐患较大,有加强区域反恐合作的必要性。如“一带一路”沿线形成的恐怖主义弧形带。对此,中国应与“一带一路”沿线沿岸各国签订双边条约或区域合作协议,并在恐怖组织认定、恐怖人员追逃打击、恐怖活动资金追缴上相向而行。相关区域是与预防性反恐警察执法存在关联关系的区域,如反恐武器的购买国、反恐技术的习得国、反恐信息的获取国,典型代表如美国。对此,中国可通过双边协议明确关联国家之间的反恐合作内容。同时,考虑到美国等西方发达国家在反恐问题上惯用双重标准,在区域合作中需特别警惕“大国侵略”,其合作条款应仅限于反恐武器购买、反恐技术培训和反恐信息共享等关联内容,而不得涉及联合执法条款。

  5结语

  随着极端思想的反复渗透、高新技术的全面推展、恐袭资金的强力募集、恐怖组织的遽然扩容,恐怖活动所致的社会危害日渐升级,并弥散全球。我国恐怖主义与国际恐怖主义交叉叠加,恐怖分子对外与伊斯兰国勾连密切,主动寻求境外恐怖组织支持,对内制造民族矛盾,积极发展疆独、藏独势力,呈现严峻的高危反恐形势,亟待预防性反恐的提前介入。当前,我国虽已全面建立预防性反恐规范,但鉴于反恐警力资源的不足、反恐技术的薄弱,以及反恐公众认同的缺失,反恐效果不尽人意,实有必要在统一预防性反恐警察执法理念的基础上,予以预防性反恐警察执法的策略优化。溯源预防性反恐警察执法的正当性,以全民人权保护和个人基本人权保护的不得已抉择为限度条件。在执法理念上,立足总体国家安全观,以人权保障为价值追求,从以人民为中心的技术内核予以切入。在执法策略上,根据总体国家安全观的合理内涵,从警力资源的优化配置、反恐技术的全面提升、公众认同的实现途径予以优化。

  必须强调的是,预防性反恐警察执法以全民人权保护为己任,是维护人民自身安全的有效举措,需调动多元社会力量、畅通公众参与途径、着力共建共治共享反恐治理格局打造{23}。同时,预防性反恐警察执法涉及全球治理、区域管控,需以国际合作为基础,致力人类命运共同体构建。此外,在预防性反恐警察执法的国际合作中通常伴随一国权利的部分放弃,需特别警惕主权侵害的发生,并正确处理好反恐合作与主权保护的关系。一言以蔽之,预防性反恐警察执法是一项系统性的复杂工程,涉及国际合作、技术研发、力量整合等多方面问题,需立足总体国家安全观,从人民安全的总领高度,保障人权的实质内涵,以民为本的技术管控,予以综合施策、协调推进。

  (责任编辑:孟凡骞)


[1] [2] 下一页


版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们